II SA/Gd 292/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu F. z siedzibą w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 r., nr SKO Gd/1515/22 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 14 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 80

i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) - dalej: "u.u.i.ś.", oraz § 2 ust. 1 pkt 47 i § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), po rozpatrzeniu wniosku "F." Spółki

z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Wnioskodawczyni", "Skarżąca") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz rozszerzenia działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie zakładu Spółki przy ul. P. [...] w Gdyni, określił środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia zobowiązując Spółkę m.in. do zabezpieczenia odpadów gromadzonych na placu magazynowym przed powstawaniem odcieków, poprzez zastosowanie wyłącznie szczelnych rozwiązań do przechowywania odpadów lub odprowadzania powstałych odcieków z miejsc magazynowania odpadów do kanalizacji sanitarnej (pkt I. 2.2 lit. g) oraz zastosowania rozwiązań mających na celu zabezpieczenie miejsc magazynowania odpadów przed powstawaniem odcieków lub zapewnienia możliwości odprowadzania odcieków z miejsc magazynowania odpadów do kanalizacji sanitarnej (pkt I. 3 lit. b).

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Spółka, zaskarżając ją w części

(w zakresie pkt I. 2.2 lit. g oraz I. 3 lit. b), zarzuciła jej pominięcie powszechnie obowiązujących przepisów § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia

20 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1742) - dalej: "rozporządzenie z 20 września 2020 r.", przewidujących, że do magazynowania odpadów m.in. papieru i tektury, tworzyw sztucznych oraz metali (złomu) niezanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi oraz zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi w ilościach, które nie przewidują skapywania tych substancji nie stosuje się wymagań dotyczących zastosowania:

1) szczelnych: opakowań, pojemników, kontenerów lub zbiorników lub 2) uszczelnienia

i nieprzepuszczalnego podłoża z systemem do odprowadzania wycieków oraz ścieków lub z systemem do ich gromadzenia 3) prowadzenia magazynowania w sposób zapewniający: a) oczyszczanie powstających w miejscu magazynowania odpadów wycieków oraz ścieków, w tym wód odciekowych, w separatorach substancji ropopochodnych lub

b) wyposażenie tego miejsca w urządzenia lub środki do zbierania wycieków lub wód odciekowych - w przypadku gdy odpady są substancjami ropopochodnymi lub mogą być zanieczyszczone takimi substancjami; urządzenia te lub środki dostosowuje się do ilości magazynowanych odpadów oraz ilości powstających wycieków lub ścieków, w tym wód odciekowych; 4) prowadzenia magazynowania odpadów w sposób zapewniający utwardzone z użyciem wyrobów budowlanych podłoże terenu, na którym są magazynowane odpady - a to poprzez bezprawne, z naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności, pozbawia Spółkę możliwości zastosowania ww. przepisów § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 20 września 2020 r. w odniesieniu do tych odpadów objętych wnioskiem o wydanie decyzji, które mogą być magazynowane na podłożu nie wymagającym uszczelnienia lub utwardzenia.

Jednocześnie Spółka zaskarżyła postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie

(dalej: "Dyrektor RZGW") z 20 października 2021 r. o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia, z którego wynikają kwestionowane warunki, a którymi organ pierwszej instancji był związany przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Stawiając powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w powyższym zakresie zarówno ww. postanowienia uzgadniającego, jak też decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzją z 15 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów u.u.i.ś. oraz opisał planowaną przez Wnioskodawczynię inwestycję. Kolegium wskazało, że projektowana przez Spółkę instalacja oraz rozszerzenie działalności dotyczy przetwarzania odpadów i zbierania innych niż niebezpieczne i obojętne, o różnych kodach, takich jak: 1) odpady tworzyw sztucznych

(z wyłączeniem opakowań), 2) tworzywa sztuczne, 3) odpady z przemysłu gumowego

i produkcji gumy, 4) metale żelazne, 5) metale nieżelazne, 6) tworzywa sztuczne. Odpady te zostały wymienione w przepisach § 6 ust. 3 pkt 4, 7 i 9 rozporządzenia z 20 września 2020 r. Tym samym, do tego rodzaju odpadów nie mają zastosowania wymogi określone

w § 6 ust. 1 pkt 3, 7 i 6 tego aktu prawnego, odnoszące się do wymogu utwardzenia

z użyciem wyrobów budowlanych podłoża terenu, na którym są magazynowane odpady; zabezpieczenia przed uwolnieniem się do gleby, wód powierzchniowych i podziemnych wycieków oraz ścieków, w tym wód odciekowych, z miejsc magazynowania odpadów,

w przypadku odpadów, które z uwagi na swoje właściwości lub stan skupienia mogą powodować powstawanie wycieków lub wód odciekowych powodujących zanieczyszczenie gleby i ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych; zabezpieczenie uwzględnia właściwości chemiczne i fizyczne odpadów oraz masę magazynowanych odpadów, w tym przez zastosowanie: a) szczelnych: opakowań, pojemników, kontenerów lub zbiorników lub b) uszczelnienia i nieprzepuszczalnego podłoża z systemem do odprowadzania wycieków oraz ścieków, w tym wód odciekowych, powstających w obrębie lokalizacji, o której mowa w § 5 ust. 3, lub z systemem do ich gromadzenia o pojemności odpowiedniej do ilości powstających wycieków lub ścieków, w tym wód odciekowych, w szczególności

w przypadku odpadów niebezpiecznych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów komunalnych lub odpadów pochodzących z ich przetworzenia, odpadów paliwa alternatywnego lub odpadów przeznaczonych do jego produkcji oraz w końcu oczyszczania powstających w miejscu magazynowania odpadów wycieków oraz ścieków, w tym wód odciekowych, w separatorach substancji ropopochodnych lub wyposażenie tego miejsca w urządzenia lub środki do zbierania wycieków lub wód odciekowych -

w przypadku gdy odpady są substancjami ropopochodnymi lub mogą być zanieczyszczone takimi substancjami; urządzenia te lub środki dostosowuje się do ilości magazynowanych odpadów oraz ilości powstających wycieków lub ścieków, w tym wód odciekowych.

Organ odwoławczy wskazał, że - zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia (załącznik zaskarżonej decyzji) - planowane jest magazynowanie odpadów w hali oraz selektywnie na placu. Będą one magazynowane w pojemnikach, kontenerach, workach typu big-bag, luzem lub w formie sprasowanych bel w wyznaczonych miejscach hali oraz

w pojemnikach, kontenerach workach typu big-bag lub w formie sprasowanych bel na placu magazynowym. W przypadku magazynowania odpadów poza budynkiem będą one zabezpieczone przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych w powyższy sposób.

Kolegium zaznaczyło, że wydając zaskarżoną decyzję Prezydent był związany stanowiskiem organów uzgadniających, w tym także stanowiskiem Dyrektora RZGW zawartym w postanowieniu z 20 października 2021 r., wydanym w trybie art. 77 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. Przepis ten wskazuje, że uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia dokonuje się z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa

w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", chyba że - w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - organ ten wyraził wcześniej opinię,

że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Dyrektor RZGW wskazując na warunek gromadzenia odpadów na placu magazynowym z zabezpieczeniem przed powstawaniem odcieków, poprzez zastosowanie wyłącznie szczelnych rozwiązań do przechowywania odpadów, uzasadnił m.in. definicją ścieków określoną w art. 16 pkt 61 lit. c w zw. z pkt 64 Prawa wodnego. Przepisy te określają, że są to wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne. Z kolei przez ścieki przemysłowe rozumie się ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

W ocenie Kolegium organ uzgadniający nakazując Spółce gromadzenie odpadów wyłącznie poprzez szczelne rozwiązania w oparciu o powyższe definicje ścieków pominął w swoich rozważaniach przepisy szczególne, tj. § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 20 września 2020 r. Dlatego też w powtórzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązał zarówno organ pierwszej instancji, jak i ww. organ uzgadniający, do rozpatrzenia wniosku Spółki

w zakresie dotyczącym planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem wszystkim przepisów mających zastosowanie w sprawie, także ww. rozporządzenia.

Od decyzji organu odwoławczego Spółka wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucono, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, tak w ogólności, jak i w orzeczonym zakresie. Kolegium dysponowało bowiem całym materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zaś podstawą uchylenia decyzji było jedynie podzielenie oceny prawnej Spółki przedstawionej w odwołaniu. Co za tym idzie, potrzeba i możliwość korekty decyzji w kwestionowanych dwóch jej punktach sprowadzała się w istocie do dodatkowego opatrzenia uwarunkowań zawartych w tych punktach klauzulą

"z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych przepisami o odpadach" lub podobną, która dawałaby wyraz temu, że stosowane mają być jednocześnie przenikające się uregulowania prawa wodnego i o odpadach. W tym też tylko zasadza się wada prawna uzgodnienia,

a w konsekwencji decyzji.

Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw w sprawie nie ma jakichkolwiek dodatkowych potrzeb dowodowych i nie są potrzebne jakiekolwiek czynności postępowania dowodowego, w tym w postępowaniu uzgodnieniowym, którego kontroli instancyjnej wszak organ odwoławczy dokonał. Kolegium było zatem zarówno władne, jak i powinno orzec co do istoty sprawy (wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne).

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślono, że nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego

w sprawie materiału; art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

Spółka podniosła, że nawet jeśli uznać, iż zachodzi konieczność subsumcji stanu faktycznego pod pominięte normy § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 20 września 2020 r., to

w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby

w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione.

Zarzucono również, że brak było podstaw do uchylenia decyzji w całości, skoro odwołanie wniesiono jedynie wobec części decyzji. W tym zakresie Kolegium wykroczyło poza swoją właściwość, niedopuszczalnie działając z urzędu. Odwołując się do judykatury podkreślono, że postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu, może być wszczęte wyłącznie na skutek wniesienia środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot

i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Zatem uchylenie przez organ odwoławczy

w niezaskarżonym zakresie decyzji organu pierwszej instancji narusza art. 16 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 tej ustawy.

Końcowo zauważono, że nawet gdyby uznać podstawy dla decyzji kasacyjnej to jej osnowa została sformułowana nieprawidłowo, albowiem Kolegium nie rozstrzygnęło

w zakresie wniosku o uchylenie postanowienia uzgodnieniowego, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy mogłoby zostać uznane przez organ uzgadniający za przeszkodę dla ponownego zajęcia stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 15 lutego 2023 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,

że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji

w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości

(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w całości w sytuacji, gdy z odwołania wniesionego przez Skarżącą wynika, że zaskarżyła ona decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części

i w zakresie pkt I. 2.2 lit. g oraz pkt I. 3 lit. b, należy przyznać, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części decyzji organu pierwszej instancji. W judykaturze przyjmuje się, że częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 309/12). Stanowisko takie uzasadnione jest treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować

w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji

w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Sądu opisana powyżej sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzja Prezydenta z 14 lutego 2022 r. nie jest decyzją częściową.

W decyzji tej organ pierwszej instancji nie zawarł odrębnych, niezależnych od siebie, opartych na odrębnych podstawach prawnych i faktycznych, rozstrzygnięć w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przez Skarżącą przedsięwzięcia, lecz stanowi ona jedno, wielowątkowe rozstrzygnięcie. W wyroku z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1976/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podejmowanie decyzji częściowych uzależnione jest od ustalenia, że sprawa ma przymiot podzielności i da się

z niej "wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia". W wyroku tym cechę "podzielności" sprawy powiązano z przedmiotem postępowania, wskazując,

że występuje ona wówczas, gdy "możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek". A zatem, wydanie decyzji częściowej jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia, co - jak już wyżej wskazano - nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z przedłożonych wraz ze sprzeciwem akt sprawy wynika, że Skarżąca wystąpiła

z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu instalacji do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz rozszerzenia działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie zakładu Spółki przy ul. P. [...] w Gdyni.

Zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia (załącznik decyzji organu pierwszej instancji) planowane jest magazynowanie odpadów w hali oraz selektywnie na placu. Będą one magazynowane w pojemnikach, kontenerach, workach typu big-bag, luzem lub

w formie sprasowanych bel w wyznaczonych miejscach hali oraz w pojemnikach, kontenerach workach typu big-bag lub w formie sprasowanych bel na placu magazynowym. W przypadku magazynowania odpadów poza budynkiem będą one zabezpieczone przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych w powyższy sposób.

Jak słusznie zauważyło Kolegium wydając zaskarżoną decyzję Prezydent był związany stanowiskiem organów uzgadniających, w tym także stanowiskiem Dyrektora RZGW, zawartym w postanowieniu z 20 października 2021 r., wydanym w trybie art. 77 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. Przepis ten wskazuje, że uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia dokonuje się z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych,

o których mowa w przepisach Prawa wodnego, chyba że - w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Dyrektor RZGW wskazując w ww. postanowieniu na warunek gromadzenia odpadów na placu magazynowym z zabezpieczeniem przed powstawaniem odcieków, poprzez zastosowanie wyłącznie szczelnych rozwiązań do przechowywania odpadów, uzasadnił m.in. definicją ścieków określona w art. 16 pkt 61 lit. c w zw. z pkt 64 Prawa wodnego. Przepisy te określają, że są to wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne. Z kolei przez ścieki przemysłowe rozumie się ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

Organ odwoławczy trafnie jednak dostrzegł, że nakazując Spółce gromadzenie odpadów wyłącznie poprzez szczelne rozwiązania w oparciu o powyższe definicje ścieków Dyrektor RZGW pominął przepisy szczególne, tj. § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia

z 20 września 2020 r. Dlatego też w powtórzonym postępowaniu zarówno organ pierwszej instancji, jak i ww. organ uzgadniający powinny rozpatrzyć wniosek Spółki w zakresie dotyczącym planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem wszystkim przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym także pominiętych przepisów rozporządzenia

z 20 września 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu Spółki, że osnowa decyzji Kolegium z 15 lutego 2023 r. została sformułowana nieprawidłowo, albowiem organ odwoławczy nie rozstrzygnął

w zakresie jej wniosku o uchylenie postanowienia uzgodnieniowego, należy zauważyć,

że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie będzie można mówić o stanie powagi rzeczy osądzonej w tym zakresie. Wydając postanowienie w trybie art. 77 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. Dyrektor RZGW nie będzie działał w tych samych ramach prawnych, gdyż będzie musiał uwzględnić również pominięte w postanowieniu z 20 października 2021 r. przepisy rozporządzenia z 20 września 2020 r. Stąd też nie było konieczności uchylania przez Kolegium tego postanowienia.

Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).

Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.) przejawiające się pominięciem w wydanym rozstrzygnięciu przepisów powszechnie obowiązującego prawa (tj. przepisów rozporządzenia z 20 września 2020 r.) uprawniało Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z wnoszącą sprzeciw Spółką, która na etapie postępowania odwoławczego oczekuje "korekty" rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (poprzez opatrzenie uwarunkowań zawartych

w zaskarżonych punktach decyzji klauzulą "z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych

w przepisach o odpadach" lub podobną). W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie naruszałoby sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu

i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy

(A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]