II SA/Gd 281/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. i A. G. - M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z 26 września 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. G. - M. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęły skargi Wspólnoty Mieszkaniowej oraz A. G.-M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 7 lutego 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z 26 września 2019 r., nr [..].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 8 czerwca 2017 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w lokalu mieszkalnym nr [..] położonym na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Z. w G. Podczas kontroli stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym nr [..] prowadzone są roboty budowlane. Według oświadczenia właścicielki mieszkania, w ramach robót dokonano wyburzenia ścianek działowych o grubości ok. 10 cm wykonanych z desek o grubości 35-40 mm, otynkowanych obustronnie tynkiem cementowo-wapiennym na trzcinie. W ramach przeprowadzonych robót rozebrano ścianki działowe o konstrukcji drewnianej: ściankę pomiędzy łazienką a pokojem oraz ściankę miedzy pokojami. Zdemontowano także drzwi wewnętrzne, wykonano nową ściankę działową między pokojami o grubości 12 cm z karton-gipsu na stelażu stalowym wypełnionym wełną mineralną o grubości 5 cm. Z pokoju wydzielono pomieszczenie łazienki, wykonano odcinek ścianki działowej między pokojem a dawnym pomieszczeniem łazienki. Według oświadczenia właścicieli mieszkania nr [.] w miejscu łazienki będzie aneks kuchenny. W dniu kontroli roboty nie były prowadzone. Według oświadczenia właścicieli mieszkania nr [.] roboty budowlane rozpoczęto 1 marca 2017 r. Właścicielka mieszkania nr [.] okazała zgłoszenie robót z 23 grudnia 2016 r., dotyczące remontu instalacji elektrycznej i teletechnicznej oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz pismo z Wydziału Urbanistyki i Architektury zawierające informację, że roboty budowlane polegające na remoncie instalacji elektrycznej, teletechnicznej i wodno-kanalizacyjnej w lokalu mieszkalnym nr [.] przy ul. Z. w G. nie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi ani pozwolenia na budowę. Ponadto, została przedłożona ekspertyza wpływu remontu i zmiany aranżacji w lokalu mieszkalnym na konstrukcję budynku przy ul. Z., wykonana w lutym 2017 r., w której stwierdzono m.in., że ścianę należy uznać za działową samonośną, co pozwala na bezpieczną rozbiórkę. Dodatkowe prace związane z zastąpieniem gruzu jako wypełnienia przestrzeni stropu miedzy poszczególnymi belkami stropowymi styropianem powodują jedynie odciążenie konstrukcji, a co za tym idzie zmniejszą wytężenie belek stropowych. Wykonanie projektowanych ścian działowych z uwagi na lekką konstrukcję oraz dużą sztywność w płaszczyźnie ścian pozwala traktować te ściany jako samonośne, a obciążenie przez nie spowodowane nie przewyższa dotychczasowego obciążenia. Według oświadczenia właścicielki mieszkania nr 1[.], na skutek robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [.], położonym bezpośrednio pod lokalem mieszkalnym nr [.], piec wychylił się od pionu w kierunku środka pokoju, kafle rozeszły się o ok. 1 cm, kafelki w przedpokoju podniosły się, w małym pokoju nad drzwiami wejściowymi pojawiła się pionowa rysa. W dużym pokoju pojawiły się spękania na sztukaterii. Mieszkanie od dnia rozpoczęcia remontu, tj. 2 marca 2017 r., nie jest użytkowane z obawy o bezpieczeństwo.

Pismem z 27 czerwca 2017 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [.] w budynku przy ul. Z. w G. W dniu 14 czerwca 2017 r organ I instancji poinformował właścicieli lokalu nr [.] o wstrzymaniu robót budowlanych. Przy piśmie z 25 lipca 2017 r. właściciele lokalu nr [.] przedłożyli opinię wykonaną w lipcu 2017 r., w której wskazano, że rozbiórka ściany działowej nie wpływa na pracę konstrukcji budynku, a co za tym idzie na bezpieczeństwo jego użytkowania.

Decyzją z 21 września 2017 r. PINB orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w spawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [.] w budynku przy ul. Z. w G. Decyzję tę WINB uchylił w całości decyzją z 15 grudnia 2017 r., a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 24 lipca 2018 r. PINB wezwał właścicieli lokalu nr [.] do uzupełnienia ekspertyzy dotyczącej wpływu remontu i zmiany aranżacji w lokalu mieszkalnym na konstrukcję budynku, wykonanej w lutym 2017 r. i uzupełnionej o opinię - odpowiedź na kontropinię do ekspertyzy o: inwentaryzację stanu lokalu nr [.] przed rozpoczęciem robót budowlanych, jak i stanu docelowego, tj. zakresu robót pozostałych do wykonania.

W dniu 23 sierpnia 2018 r. przeprowadzono czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie, a w dniu 5 listopada 2018 r. D. B., w odpowiedzi na wezwanie z 24 lipca 2018 r., przedłożyła do akt wymaganą dokumentację.

W dniu 14 marca 2019 r. zostały przeprowadzone oględziny w lokalach mieszkalnych nr [.]-[.] w budynku z udziałem stron postępowania (właścicieli budynku i zarządcy budynku) oraz w obecności dr inż. W.M., autora ekspertyzy technicznej. Podczas oględzin potwierdzono stan w lokalu nr [.], który opisano podczas poprzednich kontroli oraz stwierdzono, że w lokalu nr [.] podłoga w korytarzu i w pokojach od strony południowej jest nachylona w stronę południową. Według oświadczenia właściciela lokalu nr [.] stan ten pogłębia się.

W dniu 25 kwietnia 2019 r. D. B. przedłożyła uzupełnienie ekspertyzy sporządzonej przez dr inż. W. M. w zakresie oceny wpływu przeprowadzonych prac w lokalu nr [.] przy ul. Z. na konstrukcję budynku z uwzględnieniem wizji lokalnej lokali mieszkalnych nr [.] oraz nr [.] oraz dokumenty dotyczące inwentaryzacji mieszkania położonego przy ul. Z. w G.

PINB decyzją z 26 września 2019 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [.] w budynku przy ul. Z. w G.

W uzasadnieniu, organ przytoczył treść ekspertyzy - uzupełnienia pt. "Wpływ remontu i zmiany aranżacji w lokalu mieszkalnym na konstrukcję budynku ul. Z. w G.", w której stwierdzono, że podczas wizji lokalnej nie dokonano pomiarów przemieszczeń elementów konstrukcji (ścian i stropów) oraz wyposażenia (piec kaflowy, kominek), ponieważ z uwagi na brak wcześniejszych pomiarów, takie pomiary nie wniosłyby żadnych dodatkowych informacji. Spękania i deformacje można zauważyć w wielu budynkach i wskazują one na pracę konstrukcji - każda konstrukcja, w tym budynki, pracuje, czyli dochodzi do zmian ugięć stropów i przemieszczeń ścian, przyczyną są obciążenia (użytkowe, klimatyczne: wiatr, śnieg) oraz warunki pracy (temperatura, wilgotność, obciążenia od budynków sąsiadujących, ruchu ulicznego, zmian w podłożu gruntowym itp.). W przedmiotowym budynku stropy wykonane są w konstrukcji drewnianej. Stropy drewniane cechują się przyrostem odkształceń w czasie przy braku przyrostu obciążenia oraz są wrażliwe na zmianę wilgotności (powietrza) oraz na zmianę obciążenia, te czynniki powodują zauważalną (możliwą do pomierzenia) pracę stropów. Stan stropów nad parterem oraz I piętrem nie był badany, jednak na podstawie odkrywki oraz dokładnych oględzin stropu nad piwnicą, który w całości był odkryty i był zachowany w bardzo dobrym stanie można założyć, że są one w dobrym stanie, tak samo jak strop nad piwnicą. Przeprowadzone prace w przedmiotowym lokalu, w tym rozbiórka ściany działowej dzielącej korytarz i pomieszczenia mogły teoretycznie wprowadzić nieznaczną zmianę układu sił w konstrukcji stropu. Nie można zatem wykluczyć, że rozbiórka ściany działowej w tym lokalu mogła mieć wpływ na zaobserwowane spękania oraz na wychylenie pieca kaflowego i na zmiany w ugięciu stropu nad parterem, lecz jest to mało prawdopodobne. Inne czynniki, takie jak wilgotność powietrza wpływająca na wilgotność drewnianych belek stropowych lub zmiana układu sił poprzez zmianę umeblowania lub zmianę sposobu użytkowania (brak zamieszkania powodujące zmianę obciążeń użytkowych) mają większy wpływ na pracę konstrukcji i to one mogły spowodować zaobserwowane zjawiska. Mało prawdopodobne jest, aby wpływ przeprowadzonych prac w tym lokalu mógł sięgać aż do kolejnej kondygnacji, czyli mieszkania nr [.], mimo wspomnianych nieznacznych zmian w układzie sił konstrukcji, ponieważ zmiany takie zwyczajowo mają charakter lokalny (obejmują obszar bezpośrednio sąsiadujący z danym elementem), dodatkowo ściany działowe doprowadzone były do ślepego pułapu nie były bezpośrednim elementem łączącym stropy dwóch kondygnacji. Przedstawione zarysowania, wychylenie pieca i pozostałe opisane powyżej zjawiska, w ocenie autora opracowania, pozostają bez wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji i nie są podstawą do stwierdzenia, że rozbiórka ścian działowych miała wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji. Podczas oględzin wstępnych oraz podczas prowadzonych prac, jak i po, nie było podstaw, aby zakładać, że stan stropów jest niedostateczny z punktu widzenia przenoszenia obciążeń. Pojawienie się rys, jak te zaobserwowane w mieszkaniu [.], nie wskazuje na niebezpieczny wpływ przeprowadzonych prac na konstrukcję.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że z powołanej ekspertyzy nie wynika konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zatem, nie zachodzą podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania wnieśli skarżący.

Skarżąca A. G. – M. we wniesionym odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. orzeczenie wobec właścicieli lokalu położonego przy ul. Z. w G. obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z kolei, skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa we wniesionym odwołaniu wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., wskazując, że decyzja ta nie została doręczona pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Niezależnie, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem prawa, niezgodnie z wytycznymi decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2017 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał na wstępie, że w lokalu mieszkalnym nr [.], stanowiącym współwłasność D. B. i J. P. – wykonane zostały roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane.

W zakresie tych robót znalazły się roboty remontowe (m.in. wymiana instalacji i osprzęt, stolarki drzwiowej, warstw podłogowych) oraz przebudowa (wyburzenie ścian działowych i postawienie nowych ścian działowych w innym podziale funkcjonalnym lokalu, m.in. w miejscu dawnej łazienki powstał aneks kuchenny otwarty do pokoju, a z drugiego pokoju wyodrębniono nową przestrzeń łazienki). Wykonane roboty remontowe oraz przebudowa nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Jednakże, dokonane w toku postępowania ustalenia, stanowiły podstawę do przeprowadzenia w sprawie postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że wykonywane w lokalu nr [.] roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, organ I instancji powinien był wydać na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych w lokalu nr [.] robót budowlanych. Organ I instancji takiego postanowienia jednakże nie wydał. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa organu I instancji z 14 czerwca 2017 r. informująca, że w tym dniu w organie I instancji właściciele lokalu nr [.], D. B. i J. P. zostali poinformowani o konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [.], a inwestor dobrowolnie przedłożył w organie dokumentację dotyczącą przedmiotowych robót - to jednak takie działanie w sprawie nie jest prawidłowe i nie zastępuje działania organu w trybie art. 50 ustawy, tym bardziej, że nastąpiło to w trzy miesiące po wpływie do organu informacji w sprawie - pisma A. G.-M.

Dalej, organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji dokonując analizy sprawy pod kątem możliwości wystąpienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zebrał materiał dowodowy wystarczający, aby sprawę rozstrzygnąć.

Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, zarzuty zawarte w odwołaniu A.G. – M., wskazujące, że roboty budowlane spowodowały zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, nie są poparte obecnie żadnym opracowaniem, wykonanym przez osobę, która uprawniona jest w świetle obowiązujących przepisów prawa do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie.

Jednocześnie, organ wskazał, że zawarta w wykonanych przez dr inż. W. M. ekspertyzach analiza i ocena wykonanych robót budowlanych odnosi się bezsprzecznie do obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno – budowlanych, w tym w szczególności zawartych w Dziale V rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika przy tym z przeprowadzonej w tych opracowaniach oceny stanu technicznego omawianych elementów przedmiotowego budynku - bezpieczeństwo konstrukcji obiektu, w tym stropu międzykondygnacyjnego pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [.] a nr [.], w wyniku przedmiotowych robót budowlanych, nie zostało naruszone a rozbiórka ściany działowej nie spowodowała naruszenia wyczerpania stanu granicznego nośności istniejącej konstrukcji. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, aby doszło do naruszenia wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Tym samym, brak jest podstaw do żądania, aby w sprawie zostały nakazane wytyczne naprawcze w odniesieniu do poszczególnych elementów wchodzących w skład konstrukcji tej części budynku, tj. ścian, belek stropu, czy nadproży.

Wspólnota Mieszkaniowa w skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii technicznej z 10 marca 2020 r., sporządzonej przez D. K.-S. Skarga ta została zarejestrowana w sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 281/20.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że organ ten zignorował zasadę czynnego udziału strony w toku postępowania i pozbawił stronę przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym w szczególności ekspertyzy uzupełnionej w czerwcu 2019 r. oraz zgłoszonych żądań.

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że organ ten wydał decyzję bez wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i dowolną jego ocenę poprzez:

a. całkowite pominięcie zweryfikowania okoliczności związanych z prowadzeniem robót budowlanych w lokalu nr [.] bez pozwolenia na budowę, które to okoliczności były podnoszone w toku postępowania przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym, i których konieczność analizy została szczegółowo wskazana w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 15 grudnia 2017 r.;

b. oparcie się wyłącznie na ekspertyzie wykonanej przez inż. W.M. w zakresie oceny wpływu robót budowlanych w lokalu nr [.] na konstrukcję budynku, która jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym, faktami i nielogiczna, a także pomija to, że

- dotychczas ani wilgoć powietrza, ani wilgoć drewnianych belek stropowych, ani zmiana układu sił, poprzez zmianę umeblowania w żadnych z lokali nigdy nie powodowały pęknięć, (rys) w ścianach, uszkodzenia posadzki, uszkodzenia (pochylenia się i odspojenia połączeń kafli) masywnego pieca kaflowego w lokalach bezpośrednio sąsiadujących z lokalem nr [.] po wykonaniu w nim robót;

- budynek zamieszkiwany jest od ponad 100 lat i nawet działania wojenne nie spowodowały zmian w poszczególnych pomieszczeniach;

- w innych lokalach, np. w lokalu nr [.], mającym układ taki jak mieszkania nr [.]-[.] (przed robotami) nie stwierdzono pęknięć, (rys) w ścianach, uszkodzenia posadzki, uszkodzenia (pochylenia się i odspojenia połączeń kafli) masywnego pieca kaflowego w poszczególnych pomieszczeniach - co oznacza, że prace w lokalu nr [.] mają wpływ na zmiany konstrukcyjne;

- w lokalu nr [.], pod którym usunięto ścianę (w wyniku prac w lokalu nr [.]) ugina się podłoga, a w czasie chodzenia, a zwłaszcza skakania wyczuwalne jest mocne ugięcie podłogi, czego nie było przed robotami w lokalu nr [.], podczas gdy w lokalu nr [.] - będącym lustrzanym odbiciem lokalu nr [.] - powyższe nie zachodzi, albowiem ta sama ściana w lokalu nr [.] nie została usunięta - co oznacza, że prace w lokalu nr [.] mają wpływ na zmiany konstrukcyjne;

- budynek położony jest na podwyższeniu wraz z przylegającym do budynku murkiem oporowym, co powoduje, że woda opływała budynek tak, że piwnice nigdy nie zostały zalane;

3) art 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez wydanie przez organ decyzji z pominięciem wszystkich zarzutów proceduralnych skarżącej wskazanych w odwołaniu i nie odniesieniu się do nich zgodnie z przepisami w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 i 3 a także art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowalnego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i brak ich zastosowania mimo, że roboty budowlane w lokalu nr [.] były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oraz niezależnie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia, co uzasadniało wstrzymanie robót, a następnie wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowalnego, względnie wydanie decyzji z mocy art. 57 Prawa budowlanego, lecz prowadzenie postępowania w trybie art. 50 k.p.a. i jego niezasadne stosowanie;

2) art. 84a Prawa budowalnego, poprzez jego niezastosowanie wobec braku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowalnego, poprzez kontrolę zgodności wykonywanych robót z przepisami prawa budowalnego, projektem budowalnym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

A. G.-M. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lutego 2020 r. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga ta została zarejestrowana w sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 282/20.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 15 k.p.a., tj., naruszenie zasady dwuinstancyjności i brak ponownego rozpoznania sprawy, rozumianego jako przeprowadzenie postępowania "na nowo", albowiem: (a) organ II instancji oparł się wyłącznie na ustaleniach dokonanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, (b) organ II instancji, podobnie jak organ I instancji nie dokonał żadnych własnych ustaleń, w tym nie ocenił rozważań technicznych i metodologii działań przyjętych w ekspertyzie przedstawionej przez inwestora, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nienależytą ocenę przeprowadzonego w I instancji postępowania dowodowego, w tym nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie albowiem: (a) organy obu instancji bazowały wyłącznie na ekspertyzie przedłożonej przez inwestora w postępowaniu przed organem I instancji, bez dokonywania jakichkolwiek własnych ustaleń, mimo że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dopuszcza posługiwanie się takimi ekspertyzami tylko w przypadkach uzasadnionych; (b) organy obu instancji jako powołane do wykonywania ustawowych zadań nadzoru budowlanego dysponują wysoko wykwalifikowanymi pracownikami i powinny w pierwszej kolejności z ich pomocą dokonywać własnych czynności dowodowych, a nie przerzucać obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego na inwestora (w postaci ocen technicznych lub ekspertyz), bowiem ma on interes prawny w przedstawieniu jak najbardziej korzystnego dla siebie obrazu sprawy.

3. art. 80 k.p.a. i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poprzez bezkrytyczne uznanie ustaleń ekspertyzy przedłożonej przez inwestora za kompletne i wiarygodne, mimo że: (a) jej autor posługiwał się wyłącznie teoretycznymi obliczeniami nośności stropu, (b) wbrew własnemu zaleceniu nie dokonał odkrywek stropu parteru i I piętra, zakładając, że są one w "dobrym stanie" na podstawie nieznanej nikomu odkrywki stropu piwnicy; (c) ekspertyza nie wykluczyła też, że rozbiórka ścian w lokalu nr [.] może spowodować pęknięcia, odejście od pionu pieca kaflowego w lokalu nr [.] i zmiany nachylenia podłogi w lokalu [.].

4. art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dodatkowych ocen lub ekspertyz sporządzonych na koszt inwestora; inwestor nie wykonał bowiem żądania organu I instancji uzupełnienia ekspertyzy wskutek informacji o konieczności odkrywek stropu na parterze i pierwszym piętrze w celu dostarczenia jednoznacznej odpowiedzi na temat stanu konstrukcji budynku.

W odpowiedziach na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały poczynione po analizie zebranego materiału dowodowego organu I instancji, w tym w szczególności przedłożonych w sprawie dokumentacji technicznych. Zarzuty dotyczące braków w przedłożonej dokumentacji technicznej, w tym m.in. wskazania, że odkrywki w piwnicy powinny się odbyć w obecności inspektorów nadzoru czy też stwierdzenia, że zdaniem strony skarżącej wskazuje to jednoznacznie, że ściana była powiązana z konstrukcją budynku - nie mają mocy dowodowej, bowiem nie są poparte żadnym specjalistycznym opracowaniem technicznym wykonanym przez osobę do tego uprawnioną do wykonywania tego typu opracowań i ocen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 282/20, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 281/20 i II SA/Gd 282/20 i postanowił prowadzić je pod sygnaturą II SA/Gd 281/20.

W piśmie procesowym z 30 października 2020 r. uczestniczka postępowania D. B. wniosła o oddalenie skargi i o oddalenie wniosku dowodowego skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Uczestniczka przedstawiła szeroką argumentację swojego stanowiska.

Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lutego 2020 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2019 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny niniejszej sprawy uprawniał orzekające w sprawie organy do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej P.b.), zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przepis art. 50 ust. 1 P.b. ma bowiem zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., które dotyczą budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Przepis ten dotyczy tym samym robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Z niespornych i niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika zaś, że w lokalu mieszkalnym nr [.] zlokalizowanym w budynku wielorodzinnym przy ul. Z. w G. inwestorzy – D. B. i J. P. wykonali: rozbiórkę ścianek działowych konstrukcji drewnianej o grubości 10 cm (ścianka pomiędzy łazienką a pokojem, ścianka pomiędzy pokojami); zdemontowano drzwi zewnętrzne do lokalu; wykonano nową ściankę działową między pokojami z płyt gipsokartonowych na ruszcie stalowym o grubości 12 cm (z wypełnieniem wełną mineralną); z pokoju wydzielono pomieszczenie łazienki (wykonano odcinek ściany działowej pomiędzy pokojem a pomieszczeniem dawnej łazienki). Wykonane roboty stanowiły remont (wymiana instalacji i osprzęt, wymiana stolarki drzwiowej i warstw podłogowych) i przebudowę (wyburzenie ścian działowych i postawienie nowych) w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 7a ustawy – P.b. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei, zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 P.b. remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 29 ust. 2 i art. 30 P.b. (w brzmieniu wynikającym z Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: remoncie obiektów budowlanych (pkt 1) oraz na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (pkt 1aa). Z uwagi na powyższe, wykonane roboty budowlane nie stanowią sytuacji określonej w art. 48 ust. 1 jak i w art. 49b ust. 1 P.b.

Jednakże, okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały przypuszczenie, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Właścicielka lokalu nr [.], położnego nad lokalem nr [.], wskazywała bowiem, że na skutek wykonania tych robót kaflowy piec grzewczy w jej mieszkaniu odchylił się od pionu na około 1 cm w kierunku środka pokoju, kafelki posadzki w przedpokoju podniosły się, w dużym pokoju pojawiły się spękania na sztukaterii, a w mniejszym pokoju pojawiła się rysa za drzwiami. Taki stan w lokalu nr [.] potwierdzają protokoły z oględzin, przeprowadzonych 8 czerwca 2017 r., 23 sierpnia 2018 r. i 14 marca 2019 r. W judykaturze przyjmuje się zaś, że dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. Organ administracji nie musi także ustalać, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone bądź, że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr. W przypadku natomiast ustalenia, że takie istnieje, działanie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany i powinno nastąpić niezwłocznie, w celu pilnego zabezpieczenia interesu publicznego przed możliwym zagrożeniem (por. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1100/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wymaga jednoznacznego ustalenia wystąpienia zagrożenia, uznając za wystarczające racjonalne wnioskowanie o samej możliwości jego wystąpienia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 959/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, mimo zaistnienia powyższych okoliczności i wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [.], organ I instancji nie wydał postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do treści art. 50 ust. 2 P.b. należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Stosownie zaś do treści art. 50 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Jednakże, z akt sprawy wynika, że podczas spotkania, które odbyło się 14 czerwca 2017 r. organ I instancji poinformował inwestorów robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [.] – D. B. i J. P. o konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w lokalu nr [.], a inwestorzy przedłożyli do akt ekspertyzę wpływu remontu i zmiany aranżacji w lokalu mieszkalnym nr [.], sporządzoną przez dr inż. W. M. Z uwagi na powyższe, uznać należy, że naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zauważyć dalej należy, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stanowiącego podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54). Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. W przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę owa zgodność musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 569/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzekające w niniejszej sprawie organy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie stwierdziły, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych w lokalu nr [.] robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

W ocenie sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, nie daje jednakże podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym nr [.] nie wymagają doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Przede wszystkim, orzekające w niniejszej sprawie organy, wydając kontrolowane decyzje, jak wynika z ich uzasadnień, oparły swoje rozstrzygnięcia jedynie na przedłożonych w sprawie przez inwestorów ekspertyzach sporządzonych przez dr inż. W. M. (ekspertyza z lutego 2017 r., z lipca 2017 r., z września 2017 r. i z czerwca 2019 r.). Wydane dla potrzeb sprawy ekspertyzy winny zaś podlegać, jak każdy dowód w sprawie, swobodnej ocenie organu. Ekspertyzę taką można porównać do dowodu z opinii biegłego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję, i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego . Tym samym, opinii biegłego nie można przyjmować bezkrytycznie, a organ zobowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolować prawidłowość jego rozumowania (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 174/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej zaś taki obowiązek spoczywa na nim, gdy wnioski opinii i rozumowanie z niej wynikające są konsekwentnie kwestionowane przez strony postępowania.

Dokonując oceny zawartej w kontrolowanych decyzjach, orzekające w sprawie organy nie odniosły się zaś do pozostałego, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. przedłożonej przez A. G. – M. opinii technicznej dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [.] i ich wpływu na stan techniczny elementów nośnych budynku przy ul. Z. w G. wykonanej przez inż. D. K. – S. w marcu 2017 r., a także do protokołów z przeprowadzonych kontroli. W ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. D. K. – S. w marcu 2017 r. wskazano zaś na błędy w ustaleniach zawartych w ekspertyzie sporządzonej w lutym 2017 r. przez dr inż. W. M. Z kolei, w protokole kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji 23 sierpnia 2018 r. wskazano, że według oświadczenia A. G.– M. od ostatniej kontroli przeprowadzonej 8 czerwca 2017 r. piec uległ dalszemu odchyleniu, drzwi mocniej osiadły, włącznik prądu/obudowa odeszła od ściany. W protokole oględzin z 14 marca 2019 r. wskazano nadto, że podłoga w lokalu mieszkalnym nr [.] ulega dalszemu odchyleniu w stronę południową. Te okoliczności nie zostały poddane konfrontacji przez organy orzekające w sprawie, co świadczy o naruszeniu art. 7 i 77 i 80 k.p.a. Co więcej, ekspertyzy dr inż. W. M. mimo, że stanowczo oceniają, że rozbiórka ścian działowych w lokalu nr [.] nie miała wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, to wskazują jednocześnie na wiele okoliczności wywołujących uzasadnione wątpliwości co do dokonanej oceny. W ekspertyzach dr inż. W. M. wskazano, że rozebrane w lokalu nr [.] ściany stanowiły ściany działowe samonośne (również ściana dzieląca korytarz od pokoju nie spełnia funkcji nośnych) co pozwala na bezpieczną rozbiórkę. Stwierdzono przy tym, że z uwagi na pracę konstrukcji jako całości spowodowane rozbiórką ścian działowych i związanym z tym redystrybucji układu obciążeń oraz sił nie można wykluczyć, iż w okolicach ściany działowej, znajdującej się nad rozebraną ścianą działową w okolicach przypodłogowych i przystropowych mogą pojawić się zarysowania tynku. Takie zarysowanie (rysy o szerokości do około 1,5 mm) nie jest niebezpieczne i nie wskazuje na wyczerpanie nośności konstrukcji a jedynie na redystrybucję sił. Zastałe spękania i deformacje można zauważyć w wielu budynkach i wskazują one na pracę konstrukcji – każda konstrukcja, w tym budynki, pracuje, czyli dochodzi do zmian ugięć stropów i przemieszczeń ścian, przyczyną są zmiany obciążenia (użytkowe, klimatyczne: wiatr, śnieg) oraz warunków pracy (temperatura, wilgotność, obciążenia od budynków sąsiadujących, ruchu ulicznego, zmian w podłożu gruntowym itp.). W przedmiotowym budynku stropy wykonane są w konstrukcji drewnianej. Stropy drewniane cechują się reologią oraz są wrażliwe na zmianę wilgotności oraz oczywiście na zmianę obciążeń. Te czynniki powodują zauważalną (możliwą do pomierzenia) pracą stropów. Z opinii wynika też, że zarysowania, wychylenie pieca i pozostałe zjawiska w lokalu nr [.] pozostają bez wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji i nie są podstawą do stwierdzenia, że rozbiórka ścian działowych miała wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji. Pojawienie się rys, jak te zaobserwowane w mieszkaniu nr [.], nie wskazuje na niebezpieczny wpływ przeprowadzonych prac na konstrukcje. Sąd zauważa, że w ekspertyzach tych wskazano jednocześnie, że przeprowadzone w lokalu nr [.] prace, w tym rozbiórka ściany działowej, dzielącej korytarz i pomieszczenia mogły teoretycznie wprowadzić nieznaczną zmianę układu sił w konstrukcji stropu. Nie można zatem ze 100% pewnością wykluczyć, iż rozbiórka ściany działowej w przedmiotowym lokalu mogła mieć wpływ na zaobserwowane spękania oraz na wychylenie pieca kaflowego oraz na zmiany w ugięciu stropu nad parterem. Jednakże, inne czynniki, takie jak wilgotność powietrza wpływająca na wilgotność drewnianych belek stropowych lub zmiana układu sił poprzez zmianę umeblowania lub zmianę sposobu użytkowania mają większy wpływ na pracę konstrukcji i to one mogły spowodować zaobserwowane zjawiska. Z powyższych wniosków, w ocenie sądu, wynika, że większy wpływ na stabilność konstrukcji budynku ma zmiana umeblowania, użytkowania lokalu, czy też warunki atmosferyczne niż wyburzenie ścianek działowych, w tym ścianki działowej o grubości 10 cm, wykonanej z desek o grubości 35 – 40 mmm, otynkowanej obustronnie tynkiem cementowo – wapiennym na trzcinie, i zastąpienie jej cienką ścianką z karton – gipsu. Racjonalność takiego twierdzenia budzi wątpliwości sądu.

Zarazem, ekspertyza dr inż. W. M. została zakwestionowana w opinii sporządzonej przez inż. D. K. – S. w marcu 2017 r., w której podkreślono m.in., że ścianka działowa samonośna to ścianka przenosząca tylko swój własny ciężar o przebiegu niezależnym w stosunku do istniejących stropów przez wszystkie kondygnacje. Ściana samonośna jest wybudowana w przestrzeni pomiędzy belkami stropu, w taki sposób, że strop jej nie obciąża. Niestety ścianki samonośnej nie wolno rozebrać na niższych kondygnacjach bez zabezpieczenia odcinka wyburzanego podciągiem lub nadprożem. Pomimo, złożenia do akt tej opinii orzekające w sprawie organy nie odniosły się do niej podczas oceny materiału dowodowego, a kwestia ta wydaje się jednoznacznie sporna w analizowanym stanie faktycznym. W ocenie sądu, ustalony stan faktyczny oraz wynikające z niego okoliczności sporne wymagają przesądzenia, czy i jaki wpływ miały zmiany zrealizowane przez inwestorów w mieszkaniu nr [.], a co do tego nie ma wątpliwości, bowiem wynika to wprost z protokołów oględzin i inwentaryzacji – na konstrukcję budynku oraz sąsiednie lokale mieszkalne, w tym zwłaszcza lokal nr [.]. Istotna wydaje się tu ocena wpływu zastąpienia przez inwestorów pierwotnych ścian działowych w lokalu nr [.] wykonanych z desek, pokrytych tynkiem na trzcinie, w tym jednej ściany – wykonanej z desek i cegły – lekkimi ściankami karton – gipsowymi w kontekście przejęcia obciążeń i wpływu na układ sił w konstrukcji budynku, w tym wpływu tych zmian na lokale sąsiednie w tym budynku. Takiej oceny organ winien dokonać we własnym zakresie, w tym np. dokonując stosownych przeliczeń nośności ścian, bądź też zlecić jej wykonanie biegłym.

Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym nr [.] nie wymagają doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyza dr inż. W. M. zawiera w sobie wiele sprzecznych informacji i budzi wątpliwości, a dokonana przez orzekające w sprawie ocena nie odnosi się do opinii inż. D. K. – S., która kwestionuje stanowisko zaprezentowane przez dr inż. W. M., jak i do protokołów z przeprowadzonych kontroli, które wskazują, że lokal nr [.] ulega ciągłej, dalszej degradacji.

Sąd wskazuje zaś, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanej regulacji wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością na podstawie całokształtu zebranego materiału. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż pomimo zaistniałych rozbieżności w materiale dowodowym organy nie przeprowadziły dodatkowych dowodów, czy to samodzielnie, czy to zlecając ich przeprowadzenie wyspecjalizowanym podmiotom, w celu wyjaśnienia tych wątpliwości. Z kolei, ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego przez orzekające w sprawie organy dokonana została z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż przekroczyła granice swobodnej oceny materiału dowodowego z uwagi na nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Powyższe świadczy również o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzje obu orzekających w sprawie organów, rozstrzygnięcia swe oparły na ekspertyzach sporządzonych przez dr inż. W. M. (ekspertyza z lutego 2017 r., z lipca 2017 r., z września 2017 r. i z czerwca 2019 r.), nie wyjaśniając przy tym dlaczego nie uwzględniły pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargi i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lutego 2020 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru z 26 września 2019 r.

Odnosząc się do złożonego przez skarżącą Wspólnotę w toku postępowania sądowego wniosku dowodowego wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (zob. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 554/07, Legalis). Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu. Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego. Uzupełnienie materiału dowodowego winno nastąpić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przed organami administracji publicznej i podlegać ocenie przez ten organ. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd I instancji orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wynikającego z akt sprawy. Rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego – kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08, LEX nr 533874). Przedłożona zaś przez skarżącą Wspólnotę opinia techniczna wykonana została w dniu 10 marca 2020 r. a więc już po wydaniu decyzji kontrolowanych w niniejszej sprawie. Tym samym, nie mogła zostać uwzględniona przez sąd jako dowód w sprawie. Sąd administracyjny opiera się, co do zasady, na materiałach gromadzonych przez organy administracji. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności decyzji polega bowiem na jej kontroli według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Jednocześnie, jako niezasadny, sąd ocenił zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy prowadzące postępowania obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wymaga, by materiał dowodowy, na podstawie którego rozpatrywana jest sprawa, znajdował się w aktach postępowania oraz by strona miała możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska w sprawie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2017 r, sygn. akt III SA/Gd 228/17, LEX nr 2291361). Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 1082/00, LEX nr 47981). Jednocześnie, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, podzielany także przez sąd w niniejszym składzie, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, LEX nr 2108318; z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, LEX nr 2108802; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853).

Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o przedłożeniu przez D. B. ekspertyzy wykonanej przez dr inż. W. M. w czerwcu 2019 r. oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Jednakże, skarżący nie wykazali aby uchybienie to uniemożliwiło im dokonanie jakichkolwiek czynności. Skarżący w terminie wnieśli odwołania, a w toku postępowania odwoławczego nie przedłożyli żadnego dowodu.

O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz skarżącej A. G. – M. – kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W obu przypadkach na koszty te złożyły się: poniesione wpisy od skarg, opłaty skarbowe od pełnomocnictw oraz wynagrodzenia adwokackie.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez sąd, w szczególności zobowiązane będą uzupełnić materiał dowodowy w celu jednoznacznego ustalenia, czy roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym nr [.] nie wymagają doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Z kolei, podczas wydawania rozstrzygnięć zobowiązane będą uwzględnić całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, co znajdzie swój wyraz również w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, uczestników postępowania i ich pełnomocników oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).