II SA/Bk 661/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2023 r. nr GK-II.7213.68.2022.AP w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę.

Wojewoda Podlaski (dalej powoływany także jako "Wojewoda") zaskarżonym postanowieniem z 26 czerwca 2023 r., znak: GK-II.7213.68.2022.AP stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania na decyzję Starosty Hajnowskiego (dalej jako "Starosta") z 24 listopada 2022 r., znak: GK.6620.11.3.2017 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów na obiekcie "D. i I.", gm. D. C.

Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 24 listopada 2022 r., znak: GK.6620.11.3.2017 Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów na obiekcie "D. i I." gm. D. C., pow. hajnowski, woj. podlaskie, w skład którego wchodzą grunty położone na terenie obrębów: D. C., I. (z wyłączeniem działek ewidencyjnych nr [...]

i [...]) o łącznej powierzchni 1.959,1230 ha, przedstawione na "Mapach obszaru scalenia", na których oznaczono przebieg nowych granic nieruchomości oraz numery działek ewidencyjnych wykazanych w "Rejestrach gruntów po scaleniu".

Dnia 5 stycznia 2023 r. W. P. (dalej jako "skarżący") wniósł do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku pismo zaadresowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podlaskiego (dalej przywoływany jako "Inspektor") oraz zatytułowane jako "Skarga" na powyższą decyzję Starosty. W piśmie tym zawarto wniosek o wszczęcie postępowania i interwencję w sprawie prawidłowości oraz naruszenia prawa przez Starostwo Powiatowe w Hajnówce. Pismo to zostało potraktowane jako odwołanie.

Wojewoda postanowieniem z 26 czerwca 2023 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazano art. 134 oraz art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1223, ze zm. dalej jako "u.s.w.g" lub "ustawa scaleniowa").

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że Starosta pismem z 25 listopada 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. C. oraz sołtysów wsi takich jak D. C. i I., gm. D. C. z prośbą o wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w lokalu Urzędu Gminy D. C. oraz za pośrednictwem sołtysów na tablicach ogłoszeń we wsiach D. C. i I. decyzji Starosty z 24 listopada 2022 r., co uczyniono, a więc postąpiono zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy scaleniowej, co skutkuje uznaniem, że umożliwiono zapoznanie się z treścią decyzji wszystkim zainteresowanym przez okres 14 dni. Jako, że po upływie ustawowego okresu wywieszenia uznaje się decyzję za doręczoną wszystkim uczestnikom postępowania, to wraz z upływem ostatniego dnia wywieszenia decyzji przysługuje 14 dni na wniesienie odwołania. Według oświadczeń pracownika Urzędu Gminy D. C. oraz sołtysów poszczególnych wsi, najpóźniejszą datą wywieszenia decyzji Starosty był dzień 14 grudnia 2022 r., a więc termin na wniesienie odwołania upłynął z końcem 28 grudnia 2022 r. Skarżący z kolei wniósł odwołanie

5 stycznia 2023 r., zaś samo pismo było datowane na 30 grudnia 2022 r. Ponadto odwołujący się nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Pismem z 19 lipca 2023 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody z 26 czerwca 2023 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie procedury w przedmiocie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zawarto także wniosek o zmianę zaskarżonego postanowienia na korzyść strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że argumenty, którymi posługuje się Wojewoda są bezzasadne. Wskazano, że 3 sierpnia 2022 r. skarżący złożył zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów swojego siedliska (granicy między działkami 322 i 322/2). W skutek tego działania doszło do zawarcia ugody między skarżącym, a wykonawcami scalenia, co miało na celu pozostawienie dotychczasowych granic ustalonych około 100 lat temu. Dnia 8 września 2022 r. na posiedzeniu Komisji Scaleniowej w D. C. doszło do jednomyślnego poparcia wniosku skarżącego, w związku z czym uznał on sprawę za zakończoną i oczekiwał na oficjalne potwierdzenie. Po ponad 30 dniach, tj. dnia 10 października 2022 r. skarżący otrzymał pismo od Starostwa Powiatowego

w Hajnówce, z którego wynika, że zastrzeżenia przedłożone przez niego zostały uznane przez Komisję Doradczą za niezasadne, zaś samo pismo nie zawierało żadnych pouczeń, tak więc skarżący oczekiwał na oficjalną decyzję

z uzasadnieniem i pouczeniem. Po upływie ponad dwóch miesięcy od tego czasu skarżący wniósł odwołanie do Inspektora.

Treść postanowienia Wojewody w ocenie skarżącego nie odpowiada faktom, mija się z prawdą oraz uwzględnia jedynie stanowisko Starosty. Ponadto podniesiono, że informacje o wywieszeniu na tablicach ogłoszeń w D. C. o terminie odwołań są nieprawdziwe, ponieważ będąc na spacerze

z rodziną 24 grudnia 2022 r. skarżący sprawdził tablicę ogłoszeń w tej miejscowości znajdująca się przy ul. [...] i żadna decyzja w niniejszej sprawie nie była tam wywieszona. Taki stan rzeczy w ocenie skarżącego stanowi naruszenie jego praw

w sposób niczym nieuzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał ponadto numery stron w aktach postępowania administracyjnego, na których znajdują się oświadczenia

o wywieszeniu decyzji scaleniowej we wsiach D. C. oraz I. Nadmieniono także, że decyzją Wojewody z 26 czerwca 2023 r., znak:

GK-II.7213.68.2022.AP decyzja Starosty z 24 listopada 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. została uchylona w całości i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, z tego względu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić uchybienie niepodniesione w zarzutach skargi.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę

i uchyla decyzję administracyjną (postanowienie), jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadnej z przesłanek powodującej konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego sąd nie stwierdził, tak więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do kwestii oceny prawidłowości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na decyzję

w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów na obiekcie "D. i I.", gm. D. C.

Podstawę postępowania w zakresie wydania decyzji scaleniowej oraz zastosowania właściwego sposobu doręczenia są przepisy wspomnianych wcześniej aktów normatywnych takich jak ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1223 ze zm., dalej jako "u.s.w.g"/"ustawa scaleniowa"), a także ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.").

Sposób w jaki powinna być doręczona decyzja scaleniowa został określony

w art. 28 u.s.w.g., którego ust. 1 stanowi, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania scaleniowego, decyzję o umorzeniu postępowania scaleniowego oraz decyzję organu wyższego stopnia w tych sprawach podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, a w przypadku decyzji organu wyższego stopnia w tych sprawach - także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ. Z kolei art. 28 ust. 2 u.s.w.g. wskazuje, że z dniem upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzje wymienione w ust. 1, uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. Nadmienić należy, że art. 28 u.s.w.g. stanowi przepis szczególny (lex specialis) względem przepisów k.p.a., które zgodnie z art. 33 u.s.w.g. stosuje się uzupełniająco, ale tylko w kwestiach nieuregulowanych przepisami ustawy scaleniowej.

Takim zagadnieniem nieuregulowanym wprost w ustawie scaleniowej jest kwestia terminu przewidzianego na wniesienie odwołania. Z tego też względu należy stosować odpowiednie regulacje wynikające z k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie,

a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Z treści akt sprawy wynika, że organy prawidłowo dokonały doręczenia decyzji. Pismem z 25 listopada 2022 r. Starostwo Powiatowe w Hajnówce zwróciło się do Urzędu Gminy D. C., sołtysa wsi D. C. oraz sołtysa wsi I. (k. 2772 akt postępowania administracyjnego) z prośbą o odesłanie na adres Starostwa Powiatowego w Hajnówce informacji o terminie wywieszenia zawiadomienia dotyczącego wydania decyzji scaleniowej z 24 listopada 2022 r., znak: GK.6620.11.3.2017. Z informacji przesłanych w odpowiedzi na te pismo wynika, że decyzja scaleniowa była wywieszona na tablicy ogłoszeń w miejscowości I. w dniach od 28 listopada 2022 r. do 14 grudnia 2022 r. (k. 2773 akt postępowania administracyjnego), na tablicy ogłoszeń w miejscowości D. C. w dniach od 28 listopada 2022 r. do 14 grudnia 2022 r. (k. 2774 akt postępowania administracyjnego) oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy D. C. w dniach od 29 listopada 2022 r. do 13 grudnia 2022 r. (k. 2775 akt postępowania administracyjnego). Decyzję zamieszczono także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (k. 2770 akt postępowania administracyjnego). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 u.s.w.g. oraz art. 129 § 2 k.p.a. organ prawidłowo liczył czternastodniowy termin na wniesienie odwołania zaczynając od najpóźniejszej daty zakończenia wywieszenia decyzji scaleniowej, tj. 14 grudnia 2022 r. i właściwie uznał, że termin ten upłynął wraz

z dniem 28 grudnia 2022 r.

Znamienne w niniejszej sprawie jest to, że sam skarżący de facto nie kwestionuje faktu prawidłowości wywieszenia decyzji w zobowiązanych do tego jednostkach, a jedynie wskazuje, że 24 grudnia 2022 r. (a więc znacznie po upływie czternastu dni, które wynikają z art. 28 ust. 1 u.s.w.g.) był na spacerze z rodziną,

w czasie którego sprawdził tablicę ogłoszeń przy ul. [...] w D. C., gdzie nie było wywieszonej decyzji.

Warto także wskazać, że na tablicach ogłoszeń właściwych jednostek oraz

w Biuletynie Informacji Publicznej Samorządu Powiatu Hajnowskiego umieszczono zawiadomienie o zorganizowanym zebraniu uczestników scalenia D. – I., które odbyło się 20 grudnia 2022 r. o godz. 13.00, na którym sporządzono listę obecności, na której widnieją 23 nazwiska (bez skarżącego). Jest to kolejny element, który wskazuje na poprawność doręczeń dokonywanych przez organy (k. 2845 akt administracyjnych), podobnie jak okoliczność, że z akt sprawy wynika, iż oprócz skarżącego, odwołanie od decyzji scaleniowej za pośrednictwem pełnomocników wniosły dwie inne osoby – D. M. oraz L. P. Odwołania te zostały wniesione w ustawowym terminie, a dodatkowo nie zakwestionowano w nich sposobu doręczenia, co także potwierdza prawidłowość działania organów w tym zakresie.

Zwrócić również należy uwagę na miejsce zamieszkania skarżącego – G., pow. białostocki – znacznie oddalonego od miejscowości, w których było przeprowadzane scalenie. Powyższe może sugerować, że w odpowiedniej dacie skarżący nie zapoznał się z obwieszczeniami, które wywieszano na tablicach ogłoszeń we wsiach I. i D. C. oraz w Urzędzie Gminy D. C. Brak zamieszkania skarżącego w miejscowościach, w których były wywieszane obwieszczenia o wydaniu decyzji scaleniowej nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie w zakresie oceny prawidłowości działania organów

w kontekście obowiązujących przepisów, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ wypełnił dyspozycję art. 28 ust. 1 u.s.w.g., a skarżący ponadto w każdym miejscu i czasie mógł sprawdzić za pośrednictwem internetu komunikaty umieszczone w BIP.

Podkreślić należy, że w zakresie doręczeń w sprawach prowadzonych

w oparciu o przepisy ustawy scaleniowej wypowiedział się także NSA, który przyjął, że ogólną regułą systemową wynikającą z zestawienia art. 7 ust. 3 oraz 28 ust. 1 u.s.w.g. jest doręczanie zawiadomienia o wszczęciu i orzeczeń wydanych

w postępowaniu scaleniowym w trybie publicznego obwieszczenia z wyłączeniem trybu określonego w art. 39-48 k.p.a. Regulacja ta ma na celu uproszczenie procedury doręczania tak zawiadomienia o wszczęciu jak i orzeczeń wydanych

w postępowaniu scaleniowym w trybie obwieszczenia (art. 49 k.p.a.) z uwagi na wielość uczestników procesu scalenia (zob. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2343/15; orzeczenia przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne są

w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle okoliczności niniejszej sprawy, sąd podziela stanowisko organu, że doręczenie skarżącemu decyzji z 24 listopada 2022 r. nastąpiło najpóźniej 14 grudnia 2022 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął wraz z dniem 28 grudnia 2022 r. Ze względu na złożenie odwołania dopiero 5 stycznia 2023 r., organ prawidłowo stwierdził, że zaistniało uchybienie terminu do wniesienia odwołania

i w związku z tym działał zgodnie z art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Istotne jest także to, że kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie podlega ocenie organu i powoduje bezskuteczność odwołania. O konieczności uznania, że doszło do braku prawidłowej formy doręczenia aktu organu administracji nie decyduje sam fakt subiektywnej oceny dokonanej przez stronę, co do faktu braku należytego doręczenia i poinformowania, ale obiektywny fakt zgodnego albo niegodnego z obowiązującym prawem działania organu administracji publicznej. Gdy z akt sprawy wynika, że działanie organu było obiektywnie poprawne (zgodne z obowiązującymi przepisami), to uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. (zob. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1464/21). Skarżący nie złożył także do organu wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 k.p.a.

W zakresie przebiegu postępowania sąd nie dostrzegł nieprawidłowości

w działaniach organu. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na pełnym materiale dowodowym dokonując jego wszechstronnej oceny oraz rzetelnie uzasadniono stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, tj. w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie wypełnia dyspozycję zawartą w art.

11 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Mając na względzie poczynione w toku postępowania ustalenia oraz zgromadzony materiał dowodowy, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.