II SA/Bk 251/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Instytutu B. w B. na akt P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do podjęcia działań lub środków naprawczych oddala skargę

W dniach od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. inspektorzy P. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. przeprowadzili kontrolę Instytutu B. w B. (dalej: "IBS PAN"). Ustalenia kontroli oraz opis stwierdzonych w jej wyniku naruszeń, zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] września 2020 r. nr [...].

W dniu [...] września 2020 r. P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: "PWIOŚ"), działając na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2016 r. o dostępie do zasobów genetycznych i podziale korzyści z ich wykorzystania (Dz.U. 2019, poz. 1594, dalej: "u.d.z.g.") oraz ustaleń ww. kontroli, wezwał Dyrektora IBS PAN do podjęcia działań lub środków naprawczych, przez uzyskanie do [...] kwietnia 2021 r. zgody (PIC) strony hiszpańskiej i białoruskiej – krajów dawcy zasobów genetycznych, na wykorzystywanie przez Zakład Genetyki i Ewolucji IBS PAN zasobów genetycznych w postaci prób lisa rudego oraz wzajemne uzgodnienie warunków i podziału ewentualnych korzyści wynikających z wykorzystania zasobów (MAT), w przypadku zaś braku uzyskania stosownych uzgodnień, do zaprzestania wykorzystywania ww. zasobów genetycznych.

W uzasadnieniu ww. wezwania PWIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 511/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie środków zapewniających zgodność użytkowników w Unii z wymogami wynikającymi z Protokołu z Nagoi dotyczącego dostępu do zasobów genetycznych oraz uczciwego i sprawiedliwego podziału korzyści wynikających z wykorzystania tych zasobów (Dz.Urz.UE. L. 150/9 z 20 maja 2014 r.; dalej: "rozporządzenie 511/2014") użytkownik winien dołożyć należytej staranności by upewnić się, że wykorzystane zasoby genetyczne pozyskane są zgodnie z regulacjami obwiązującymi w kraju dawcy; zaś na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia 511/2014 użytkownik powinien wykorzystywać zasoby jedynie po otrzymaniu uprzedniej zgody (PIC) oraz wzajemnie uzgodnionych warunków (MAT). PWIOŚ wskazał, że Zakład Genetyki i Ewolucji IBS PAN nie przedstawił dokumentacji będącej potwierdzeniem ustaleń między krajami dawcy (tj. Hiszpanią i Białorusią) a użytkownikiem, dotyczącej ww. wymagań, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014.

W wyniku rozpatrzenia skargi IBS PAN na ww. wezwanie do podjęcia działań lub środków naprawczych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżony akt wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 773/20), wskazując, że poza wskazaniem na obowiązki z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014 oraz stwierdzeniem braku przedstawienia przez IBS PAN dokumentacji potwierdzającej ich dopełnienie, uzasadnienie zaskarżonego aktu nie wyjaśnia z jakich względów PWIOŚ uznał, że IBS PAN jest jednostką podlegającą przepisom rozporządzenia 511/2014, w szczególności zaś użytkownikiem - w rozumieniu art. 3 pkt 4 tego rozporządzenia, a także na jakiej podstawie i dlaczego stwierdził, że wykorzystuje ona zasoby genetyczne, o których mowa w art. 3 pkt 5 tego rozporządzenia, a tym samym – czy do IBS PAN w ogóle odnoszą się obowiązki sprecyzowane w art. 4 i art. 7 rozporządzenia 511/2014. W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżony akt nie spełnia wymogów jakim powinien odpowiadać akt z zakresu administracji publicznej nakładający na jego adresata określone obowiązki, którego treść powinna pozwolić adresatowi na jasne odczytanie, jakie naruszenia są mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tym bardziej, że główną oś sporu w sprawie, stanowi prawidłowość ustaleń organu poczynionych w postępowaniu kontrolnym, a dotyczących charakteru oraz zakresu prowadzonej przez stronę skarżącą działalności oraz prowadzonych przez nią badań w ramach projektu badawczego pn. "Filogeografia i genomika populacji lisa, Vulpes vulpes".

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PWIOŚ wezwał dnia [...] lutego 2021 r. Dyrektora IBS PAN do podjęcia działań lub środków naprawczych, przez uzyskanie do dnia [...] września 2021 r. zgody (PIC) strony hiszpańskiej i białoruskiej – krajów dawcy zasobów genetycznych, na wykorzystywanie przez Zakład Genetyki i Ewolucji IBS PAN zasobów genetycznych w postaci prób lisa rudego (Vulpes, vulpes) oraz wzajemne uzgodnienie warunków i podziału ewentualnych korzyści wynikających z wykorzystania zasobów (MAT), w przypadku zaś braku uzyskania stosownych uzgodnień, do zaprzestania wykorzystywania ww. zasobów genetycznych. Również na dzień [...] września 2021 r. wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu ww. nieprawidłowości.

W uzasadnieniu aktu PWIOŚ wyjaśnił, że przedmiotem przeprowadzonej kontroli była weryfikacja jakie środki zostały podjęte przez IBS PAN w celu dołożenia należytej staranności, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 511/2014. W wyniku zaś uzyskanych od IBS PAN informacji oraz dokumentacji ustalono, że Zakład Genetyki i Ewolucji IBS PAN realizuje m.in. projekt badawczy pt. "Filogeografia i genomika populacji lisa, Vulpes vulpes" w ramach którego do analiz genetycznych wykorzystywanych jest około 500 prób lisa rudego, pochodzących od osobników występujących od Irlandii po Syberię – w tym z terytorium Białorusi i Hiszpanii. Przy realizacji ww. projektu wykorzystywana jest metoda sekwencjonowania nowej generacji GPS umożliwiająca pozyskanie dużej liczby markerów polimorfizmu pojedynczych nukleotydów SNP w genomach badanych lisów, a jego celem jest uzyskanie informacji o zmienności genetycznej poszczególnych populacji lisa, pozwalających na charakterystykę struktury genetycznej i opis filogeograficznej zależności populacji lisów w Europie. Organ ustalił, że IBS PAN nie przedłożył dokumentów poświadczających, że dla wykorzystywanych zasobów genetycznych, pochodzących z Białorusi i Hiszpanii, zostały zawarte uzgodnione warunki, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 511/2014. PWIOŚ wskazał, że prowadzone przez IBS PAN badania zróżnicowania genetycznego wewnątrz i między populacjami zwierząt, są badaniami dotyczącymi charakterystyki materiału poddawanego badaniom. Są to badania oparte o analizę genomu, generujące nową wiedzę – a tym samym spełniają definicję prac badawczo-rozwojowych, które nie zostały wyłączone z zakresu rozporządzenia 511/2014. Organ wskazał przy tym, że wszelkie badania, które przyczyniają się do zdobywania nowej wiedzy na temat cech zasobów genetycznych, mogącej przynieść potencjalne korzyści w procesie tworzenia produktu z wykorzystaniem tych zasobów, są uznawane za wykorzystanie tych zasobów, nawet jeśli nie są prowadzone z myślą o ich późniejszym możliwym wykorzystaniu komercyjnym. Organ wskazał, że materiał biologiczny został pozyskany z Białorusi i Hiszpanii w chwili, w której oba te kraje były stronami Protokołu z Nagoi, a w okresie wskazanym przez IBS PAN jako czas pozyskania zasobów genetycznych wykorzystywanych do prac w ramach ww. projektu, regulowały one dostęp do swoich zasobów. Finalnie organ uznał, że IBS PAN jest użytkownikiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia 511/2014. Posiłkując się Wytycznymi Komisji Europejskiej dotyczącymi zakresu stosowania i głównych zobowiązań wynikających z rozporządzenia 511/2014 (2016/C 13/01; dalej: "Wytyczne Komisji"), PWIOŚ wskazał końcowo, że w sytuacji, gdy opis zasobów genetycznych jest połączony z badaniami tych zasobów, tj. ma na celu odkrycie konkretnych cech genetycznych lub biochemicznych – działanie to kwalifikuje się jako korzystanie z zasobu genetycznego w rozumieniu Protokołu z Nagoi i rozporządzenia 511/2014.

Skargę na ww. wezwanie do podjęcia działań lub środków naprawczych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku IBS PAN, zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przez to błędne ustalenie, że skarżący prowadził działalność badawczo-rozwojową, wykorzystując przy tym zasoby genetyczne próby lisa rudego pozyskane z Hiszpanii i Białorusi – bez zgody tych Państw i bez uzgodnienia z nimi warunków wykorzystania, podczas gdy działalność skarżącego nie ma przymiotu badawczo-rozwojowej, w której wykorzystuje się zasoby genetyczne, dlatego też prowadząc badania na próbach lisa rudego, pozyskanych z ww. Państw, skarżący nie miał obowiązku uzyskania zgody i dokonania określonych uzgodnień z tymi państwami;

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014 przez błędne uznanie, że badania prowadzone przez skarżącego nad próbami lisa rudego, pozyskanymi z Hiszpanii i Białorusi, były prowadzone w ramach działalności badawczo-rozwojowej i nosiły cechy wykorzystywania zasobów genetycznych, podczas gdy w rzeczywistości skarżący nie prowadzi działalności o takim charakterze, a tym samym ww. przepis nie miał w sprawie zastosowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu polegającej na wezwaniu skarżącego do podjęcia działań lub środków naprawczych na mocy pisma z 12 lutego 2021 r. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie prowadzi badań badawczo-rozwojowych, a co najwyżej badania podstawowe. Podkreślił, że nie prowadzi badań, które mogłyby mieć cechę wykorzystania zasobów genetycznych, bowiem analizuje próbki niespełniające przymiotu zasobu genetycznego, czy materiału genetycznego z wykorzystaniem zasobów genetycznych. Do skargi załączony został odpis z Rejestru instytutów PAN aktualny na dzień 17 października 2017 r.

W odpowiedzi na skargę PWIOŚ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podtrzymał oraz doprecyzował argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu oraz doniósł się do zarzutów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II sądu z dnia 19 kwietnia 2021 r., skarga została skierowana do rozpoznania w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa COVID") w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, wydanego na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2176). Art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nie budzi wątpliwości sądu, że zaskarżone wezwanie do podjęcia działań lub środków naprawczych, wydane na podstawie art. 5 ust. 3 u.d.z.g. w zw. z art. 9 ust. 6 rozporządzenia 511/2014, stanowi akt z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Od dnia 17 czerwca 2017 r. skarga na ww. akt nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega również wątpliwości, że akt ten został wydany przez właściwy organ, do którego kompetencji należy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 17b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2020, poz. 995; dalej: "uIOŚ"), wykonywanie zadań określonych w u.d.z.g. oraz wynikających z rozporządzenia 511/2014 i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/1866 z dnia 13 października 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 511/2014 w odniesieniu do rejestru kolekcji, monitorowania zgodności użytkowników i najlepszych praktyk (Dz. Urz. UE L 275 z 20.10.2015, str. 4; dalej: "rozporządzenie wykonawcze 2015/1866").

Wyjaśnić przy tym należy, że u.d.z.g. służy stosowaniu rozporządzenia 511/2014 oraz rozporządzenia wykonawczego 2015/1866, stanowiąc regulację zapewniającą kontrolę użytkowania w Polsce zasobów genetycznych pozyskanych z państw, które prawnie uregulowały do nich dostęp zgodnie z Protokołem z Nagoi - przyjętym w dniu 29 października 2010 r. dla uszczegółowienia jednego z celów Konwencji o różnorodności biologicznej sporządzonej w Rio de Janeiro w dniu 5 czerwca 1992 r. (DZ.U. 2002, poz. 1532; dalej: "Konwencja"), polegającym na równym i sprawiedliwym podziale korzyści wynikających z wykorzystywania zasobów genetycznych. Protokół z Nagoi stworzył międzynarodowy system, którego celem jest zapewnienie, że kraje dostarczające zasoby genetyczne będą mogły czerpać korzyści, zarówno finansowe, jak i niefinansowe, z nowego sposobu wykorzystania tych zasobów oraz ma zapobiec praktykom bogacenia się kosztem krajów o wysokiej różnorodności biologicznej. Dodać przy tym należy, że Protokół z Nagoi, podobnie jak Konwencja, ma zastosowanie do wszystkich zasobów genetycznych w obrębie krajowych jurysdykcji, z wyjątkiem ludzkich zasobów genetycznych, a więc dotyczy zasobów roślin, zwierząt i drobnoustrojów (zarówno gatunków lądowych, jak i wodnych), jednakże nie ma zastosowania do zasobów genetycznych, w odniesieniu do których dostęp i podział korzyści są regulowane specjalistycznymi instrumentami międzynarodowymi, które są spójne i nie są sprzeczne z celami Protokołu. Zarówno rozporządzenie 511/214, jak i rozporządzenie wykonawcze 2015/1866, wdrażają Protokół z Nagoi przez UE w zakresie obowiązków użytkowników zasobów genetycznych, prze których rozumie się osoby fizyczne lub prawne wykorzystujące zasoby genetyczne lub tradycyjną wiedzę związaną z zasobami genetycznymi (o czym stanowi art. 3 pkt 4 rozporządzenia 511/2014). Przy tym, przez wykorzystywanie zasobów genetycznych, rozumie się prowadzenie prac badawczo-rozwojowych nad genetycznym lub biochemicznym składem zasobów genetycznych, także przez zastosowanie biotechnologii, zgodnie z jej definicją zawartą w art. 2 ww. Konwencji (vide: art. 3 pkt 5 rozporządzenia 511/2014).

Zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 511/2014 państwa członkowskie mają ustanowić sankcje za naruszenia przez użytkowników obowiązków określonych w art. 4 i 7 tego rozporządzenia oraz zastosować wszystkie konieczne środki, by zapewnić wykonywanie tych obowiązków. Takim aktem na gruncie prawa krajowego jest u.d.z.g., regulująca poza właściwością i zadaniami organów administracji publicznej w zakresie wykonywania przepisów ww. aktów prawa unijnego, również zasady i tryb przeprowadzania kontroli zgodności dostępu i wykorzystania zasobów genetycznych oraz tradycyjnej wiedzy związanej z zasobami genetycznymi, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia 511/2014, pozyskanych spoza Rzeczypospolitej Polskiej oraz podziału korzyści z ich wykorzystania, a także zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów ww. rozporządzenia.

Na mocy art. 3 u.d.z.g. właściwym krajowym organem odpowiedzialnym za stosowanie rozporządzenia 511/2014 jest minister właściwy do spraw środowiska, z tym że wskazane w u.d.z.g. zadania dotyczące kontroli użytkowników oraz rejestru kolekcji, wykonują organy Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej: "IOŚ"). Wedle art. 5 ust. 1 u.d.z.g. kontrolę użytkowników przeprowadza wojewódzki inspektor właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę użytkownika, albo miejsce prowadzenia działalności związanej z wykorzystaniem zasobów genetycznych, jeżeli jest to uzasadnione zakresem kontroli. Szczegółowy zakres kontroli użytkowników został określony w treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu kontroli użytkowników (Dz.U. 2018, poz. 297), wydanym na mocy upoważnienia ustawowego z art. 5 ust. 4 u.d.z.g. Ów akt wykonawczy zawiera zamknięty katalog kwestii podlegających sprawdzeniu, bezpośrednio powiązanych z obowiązkami nałożonymi na użytkowników treścią art. 4 ust. 1-3, 5, 6 i 8 oraz art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014. Z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest protokół, który podlega niezwłocznemu przekazaniu Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (vide: art. 5 ust. 2 u.d.z.g.).

Wedle art. 5 ust. 3 u.d.z.g. w zw. z art. 9 ust. 6 rozporządzenia 511/2014 w przypadku, gdy w następstwie kontroli stwierdzono niedociągnięcia, wojewódzki inspektor wzywa użytkownika do podjęcia działań lub środków naprawczych oraz wyznacza termin ich wykonania. Jakkolwiek treść ww. przepisu ani nie precyzuje rodzaju wydawanego w opisanym przypadku aktu, ani też nie formułuje jego nazwy (treść art. 9 ust. 6 rozporządzenia 511/2014 posługuje się w tym względzie mianem "noty wzywającej"), sąd orzekający nie ma wątpliwości co do tego, że jest to akt organu administracji publicznej o charakterze władczym, nakładający na jego adresata określone obowiązki. Z tej przyczyny, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę, jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej, wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (m.in. jak do zarządzenia pokontrolnego). Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu jest mu zarzucane, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym przez organ działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinny zostać wyeliminowane. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie. Jego część dyspozytywna nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego - zważywszy na jej istotę i funkcję - należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny, tj. stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., Lex nr 2729668). Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej.

W tym względzie zauważyć należy, że skoro akt, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.d.z.g., podobnie jak zarządzenie pokontrolne, wydawany jest w następstwie kontroli (tj. na podstawie jej ustaleń – vide art. 12 ust. 1 uIOŚ), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18, Lex nr 3019722), a tym samym wskazywać na ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynika, z jakich względów organ zastosował określone przepisy prawa, a także stwierdził w działalności kontrolowanej jednostki konkretne naruszenia, do usunięcia których wezwał w zakreślonym terminie, wskazując na sposób ich usunięcia. Obowiązki nałożone na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli. Nie jest przy tym wystarczające umieszczenie w uzasadnieniu aktu samych tylko odesłań do ustaleń zawartych w protokole przeprowadzonej kontroli, bowiem do obrotu prawnego wchodzi akt wydawany na podstawie art. 5 ust. 3 u.d.z.g, a nie ów protokół. Nie jest również dopuszczalne samo wskazanie na nieprawidłowości oraz naruszonego przepisu prawa, bez jednoczesnego odniesienia do szczegółowych ustaleń pokontrolnych.

Stwierdzając, że uprzednie wezwanie PWIOŚ z dnia [...] września 2020 r. do podjęcia działań lub środków naprawczych, nie spełniało wymogów jakim powinien odpowiadać akt z zakresu administracji publicznej nakładający na jego adresata określone obowiązki, bowiem nie wyjaśniało po pierwsze z jakich względów uznano, że IBS PAN jest jednostką podlegającą przepisom rozporządzenia 511/2014, a w szczególności użytkownikiem w rozumieniu art. 3 pkt 4 tego rozporządzenia, a po drugie - na jakiej podstawie i dlaczego stwierdzono, że INS PAN wykorzystuje zasoby genetyczne, o których mowa w art. 3 pkt 5 tego rozporządzenia (w konsekwencji czego nie wiadomo, czy do IBS PAN w ogóle odnoszą się obowiązki sprecyzowane w art. 4 i art. 7 rozporządzenia 511/2014), WSA w Białymstoku uchylił je wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 773/20. Wyrok ten jest prawomocny.

Zaskarżony akt jest kolejnym w sprawie aktem wzywającym skarżącego do uzyskania, w wyznaczonym terminie, zgody strony hiszpańskiej i białoruskiej - krajów dawcy zasobów genetycznych na wykorzystywanie przez Zakład Genetyki i Ewolucji IBS PAN zasobów genetycznych w postaci prób lisa rudego oraz do wzajemnego uzgodnienia warunków i podziału ewentualnych korzyści wynikających z wykorzystania zasobów, zaś w przypadku braku uzyskania stosownych uzgodnień, do zaprzestania przez skarżącego wykorzystywania ww. zasobów genetycznych. Uzasadnienie kontrolowanego aktu sąd uznaje za wyczerpujące oraz odpowiadające wyżej opisanym warunkom. Przede wszystkim zawiera ono wyjaśnienie celu kontroli przeprowadzonej przez PWIOŚ, opis przeprowadzonych w jej toku działań oraz odwołanie do pozyskanej dokumentacji oraz informacji udzielonych przez osobę uprawnioną do reprezentacji kontrolowanej jednostki. Z uzasadnienia wynika, z jakich względów badania prowadzone przez skarżącego w ramach projektu pt. "Filogeografia i genomika populacji lisa, Vulpes vulpes" zostały zaklasyfikowane jako prace badawczo-rozwojowe, co pozwoliło na ich uznanie za wykorzystanie zasobów genetycznych zgodnie z art. 3 pkt 5 rozporządzenia 511/2014, a tym samym na stwierdzenie, że IBS PAN jest użytkownikiem w rozumieniu art. 3 pkt 4 rozporządzenia 511/2014. To zaś na stwierdzenie przez PWIOŚ, że IBS PAN jest podmiotem, którego dotyczą obowiązki z art. 4 i art. 7 rozporządzenia 511/2014.

Z uzasadnienia zaskarżonego aktu, zawierającego odniesienia do ustaleń kontroli, wynika ponadto, że skarżący nie przedłożył w toku kontroli dokumentacji poświadczającej wzajemne uzgodnienie z krajami dawców zasobów genetycznych (tj. z Białorusią i Hiszpanią), warunków przekazania i wykorzystania tych zasobów, co oznacza, że nie dochował obowiązku z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 511/2014, który stanowi, że zasoby genetyczne mogą być przekazywane i wykorzystywane jedynie zgodnie ze wzajemnie uzgodnionymi warunkami, jeżeli są one wymagane na mocy mających zastosowanie wymogów prawa lub przepisów. W tym względzie PWIOŚ wyjaśnił, że zasoby genetyczne zostały pozyskane przez IBS PAN z Białorusi i Hiszpanii w chwili, w której oba te kraje były stronami Protokołu z Nagoi. Doprecyzować w tym miejscu wypada jedynie, że art. 6 ust. 1 Protokołu z Nagoi stanowi, że realizując suwerenne prawa do zasobów naturalnych i zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub przepisami wykonawczymi dotyczącymi dostępu i podziału korzyści, dostęp do zasobów genetycznych w celu ich wykorzystania jest przedmiotem uprzedniej zgody strony dostarczającej te zasoby, czyli państwa pochodzenia tych zasobów lub strony, która pozyskała te zasoby zgodnie z Konwencją, o ile nie zostało to inaczej określone przez tę stronę. PWIOŚ stwierdził przy tym, że w chwili pozyskania przez skarżącego zasobów genetycznych z ww. Państw, regulowały one dostęp do swoich zasobów. Wskutek stwierdzenia ww. naruszenia ("niedociągnięcia" – vide: art. 9 ust. 6 rozporządzenia 511/2014), PWIOŚ skorzystał z dyspozycji art. 5 ust. 3 u.d.z.g., wzywając IBS PAN do podjęcia działań lub zastosowania środków naprawczych, szczegółowo opisanych w sentencji zaskarżonego aktu.

W ocenie sądu, zaskarżone wezwanie zawiera wszystkie elementy, których należy oczekiwać od władczego aktu, mającego na celu wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzonej przez uprawniony organ. Jego uzasadnienie zawiera wyczerpujący opis ustalonego w wyniku kontroli stanu faktycznego sprawy, opis stanu prawnego zawierającego odwołanie do obowiązujących przepisów prawa oraz Wytycznych Komisji, które mimo, że nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, to wedle orzecznictwa UE (np. wyrok ETS w sprawie Salvadore Grimaldi v. Fonds des maladies professionnelles nr 322/88) sądy oraz organy administracji powinny uwzględniać ich treść w procesie wykładni prawa. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że przyjmuje się powszechnie, że wytyczne Komisji Europejskiej, zaliczane są w systemie prawa wtórnego (pochodnego) Unii Europejskiej do tzw. aktów sui generis (lub aktów nienazwanych). Z uzasadnienia aktu wynika na jakiej podstawie, w działalności IBS PAN stwierdzono naruszenie, które sprecyzowano w sposób wyczerpujący. Stosownie zaś do art. 5 ust. 3 u.d.z.g. PWIOŚ wezwał skarżącego do jego usunięcia w zakreślonym terminie, wraz ze wskazaniem sposobu jego usunięcia.

Podkreślić przy tym należy, że zakres kontroli sądowej nie pozwala na rozstrzygnięcie przez sąd sporu między skarżącym, a organem co do faktycznego zaistnienia opisanego wyżej naruszenia. Sprowadza się ona bowiem do zbadania, czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, a także czy treść aktu koresponduje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli oraz znajduje oparcie w przepisach prawa. Tym samym zarzut wywiedziony w pkt II skargi nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie przez sąd. W postępowaniu tym sąd nie bada bowiem legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (wymienionych w pkt I skargi), bowiem postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdowałyby zastosowanie przepisy k.p.a. W ramach tego postępowania działania organu oraz kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane, zaś przepisów k.p.a. nie stosuje się. Normatywnym punktem odniesienia do oceny legalności działań organu (podobnie jak w przypadku zarządzenia pokontrolnego) są natomiast przepisy uIOŚ - przede wszystkim art. 2 tej ustawy, który określa zakres zadań kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska, a także przepisy rozdziału 3, regulujące sposób ich wykonywania. Naruszenia tych przepisów w kontrolowanej sprawie natomiast nie stwierdzono.

W wyniku tak zawężonej kontroli sądowej, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżony akt jest rozstrzygnięciem wydanym przez uprawniony organ, a przy tym legalnym, praworządnym i przekonującym. W efekcie sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień - ani tych podniesionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.