II SA/Bk 215/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania i zagospodarowaniem terenu oddala sprzeciw

I. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. znak [...] Wojewoda P., orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2020 r. znak [...], którą zatwierdzono J. S. projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. J. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek magazynowy oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] (obręb [...] - [...]) przy ulicy [...] w B.

Po wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji, stwierdzając braki w dokumentacji projektowej, postanowieniami z [...] lipca 2020 r. i [...] sierpnia 2020 r. wezwał inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.) do usunięcia wskazanych w postanowieniach nieprawidłowości, a w postanowieniu z [...] września 2020 r. przedłużył termin ich usunięcia do [...] grudnia 2020 r. Inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany [...] listopada 2020 r.

W postępowaniu stanowisko zajęli właściciele działek nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną, którzy byli stronami postępowania z uwagi na ustalony przez organ pierwszej instancji obszar oddziaływania inwestycji (zastrzeżenia zgłosili w pismach z [...] sierpnia 2020 r., [...] grudnia 2020 r.). W piśmie z [...] grudnia 2020 r. wnieśli m. in. o wstrzymanie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę do czasu rozstrzygnięcia wniosku złożonego [...] grudnia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (k. 170 akt adm.). Do zastrzeżeń ustosunkowywał się inwestor (pisma z [...] grudnia 2020 r.).

III. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na rozbudowę budynku garażowego (powierzchnia zabudowy – 357,72 m2, powierzchnia użytkowa – 331,32 m2, kubatura – 2116,90 m3) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek magazynowy z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] – [...], przy ul. [...] w Bi., w zakresie oznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu literami A-D – zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym.

Powołując regulację art. 35 ust. 1 P.b., w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. oraz regulację art. 25 ustawy nowelizującej P.b. z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. poz. 471 ze zm.), Prezydent ocenił, że:

- przedłożony projekt zawiera rozwiązania nienaruszające obowiązujących przepisów, a inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

- inwestycja jest zgodna z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu jako 4.11MN,U – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną a także 3KD-Z – pod ulicę [...] – uchwała nr XVII/149/11 Rady Miejskiej B. z dnia 24 października 2011 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. J. K. Kluka i ul. S. Nowakowskiego), Dz. Urz. Woj. Podl. nr 294, poz. 3636;

- projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia, informacje oraz został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, które oświadczyły o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;

- obsługa komunikacyjna zamierzenia odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach z drogi publicznej – ulicy [...];

- wody opadowe z budynku i terenów utwardzonych zostaną odprowadzone na tereny zielone działki inwestycyjnej z przeznaczeniem na wsiąkanie, nie będą spływały na tereny sąsiednich nieruchomości.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również w jaki sposób ustalił strony postępowania oraz ustosunkował się do licznych uwag tych stron wskazując, że:

- inwestycja spełnia wymóg wskazanego w planie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy ustalonego dla zabudowy usługowej (powierzchnia zabudowy jest mniejsza niż 50 % terenu inwestycji). Projektowany budynek magazynowy, przeznaczony do przetrzymywania materiałów przemysłowych i budowlanych, powiązany będzie z istniejącym na działce budynkiem usługowym, w którym planowana jest obsługa fakturowa sprzedaży. Usługa ta nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska ponad wielkości normatywne;

- inwestycja nie jest wymieniona w katalogu obiektów, które wymagają uzgodnienia w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego;

- przedmiotem zamierzenia jest wyłącznie rozbudowa a nie budynek istniejący, przy czym ten ostatni zamieszczono na rysunkach, ale nie będą w nim prowadzone roboty budowlane;

- organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji do kwestionowania ekspertyz technicznych wykonanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia;

- spełniony został warunek § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065 ze zm.), bowiem projektowany budynek po długości przylega bezpośrednio do budynków na działkach sąsiednich, a jego wysokość jest zgodna z planem miejscowym;

- z analizy zacieniania i przesłaniania wynika, że zamierzenie nie będzie oddziaływać na hipotetyczną zabudowę na działce nr [...], natomiast na działce nr [...] istnieje ograniczona możliwość rozbudowy budynku mieszkalnego z zachowaniem warunków technicznych dotyczących zapewnienia doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

- brak jest podstaw do wstrzymania wydania pozwolenia na budowę z uwagi na interwencję w organach nadzoru budowlanego, bowiem wystąpiły okoliczności z art. 97 § 1 K.p.a.

IV. Odwołania (o identycznej treści) od decyzji Prezydenta Miasta złożyli A. P., P. B., A. P. i L. D. Wyrazili niezadowolenie z wydanego pozwolenia na budowę. Zarzucili nieuwzględnienie wszystkich zgłoszonych uwag oraz odpowiedzi PINB z [...] grudnia 2020 r.

V. Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. uchylił decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy opisał zamierzone roboty budowlane jako rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego garażu (o wymiarach 10,3 m na 22,1 m) usytuowanego po granicy z działkami nr [...], [...], [...] oraz w odległości 3 m od granicy działki nr [...]; wymiary planowanej rozbudowy to 7,3 m (ściana wschodnia przylegająca do istniejącego garażu) oraz 6,7 m (ściana zachodnia sąsiadująca z utwardzeniem terenu) na długości 21,3 m przylegającej do budynków na działkach nr [...] i [...], przy zachowaniu 3 m odległości od działki nr [...]. Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 25 ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) sprawa podlega rozpoznaniu według brzmienia przepisów P.b. sprzed 19 września 2020 r. Wymienił też podstawy prawne rozstrzygania o wniosku o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 P.b.), wyjaśnił istotę decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.), odwołał się do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 K.p.a.) oraz dopuszczalnego zakresu postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym (art. 136 K.p.a.).

Zdaniem Wojewody, zakres nieprawidłowości przed organem pierwszej instancji uniemożliwia ich eliminację podczas rozpoznania odwołania, bowiem:

- Prezydent Miasta nie rozstrzygnął w sposób formalny wniosku o zawieszenie postępowania, a wskazując na brak podstaw do zawieszenia nie przedstawił wyczerpującej argumentacji, która powinna być zamieszczona w odrębnym, zaskarżalnym zażaleniem postanowieniu;

- Prezydent Miasta nie zweryfikował projektu budowlanego po jego uzupełnieniu, do którego wezwał oraz nie wyegzekwował usunięcia nieprawidłowości, a z uzasadnienia wydanej decyzji nie wynika co jest tego powodem (czy wycofanie się ze stanowiska o konieczności uzupełnienia projektu). Dotyczy to: wykazania spełnienia § 28 ust. 1 pkt "b" planu miejscowego określającego sposób odprowadzania zanieczyszczonych wód opadowych – z układu brudnego (Wojewoda wskazał, że z części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego nie wynika aby zaprojektowano urządzenia służące oczyszczaniu wód opadowych przed odprowadzeniem do gruntu, czego wymagał organ pierwszej instancji); objęcia projektem budowlanym instalacji elektrycznej (zdaniem Wojewody, ze s. 28 projektu budowlanego wynika, iż instalacja ta projektowana jest odrębnym opracowaniem, zaś na projekcie zagospodarowania terenu nie oznaczono czy doziemna instalacja elektryczna jest istniejąca czy projektowana (tym bądź odrębnym opracowaniem), pomimo obowiązku wskazanego w pkt 6 ppkt b postanowienia Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r.); uzupełnienia projektu o uprawnionych projektantów sprawdzających. Jak wskazał Wojewoda, organ pierwszej instancji stwierdził, że "uzupełnienie dokonane przez Inwestora było kompletne i poprawne", które to stwierdzenie jest nieweryfikowalne;

- nie wyjaśniono w jakim miejscu wykonano przekrój A-A przedstawiony na s. 35 projektu budowlanego, natomiast przebieg przekroju terenu (s. 22 projektu) przedstawia umieszczony obok metryki rysunku zarys terenu inwestycji z oznaczeniem miejsca przekroju – jednak nie zgadza się on z treścią rysunku, bowiem linia przedstawiająca przekrój terenu przebiega przez teren zielony oraz teren utwardzony, natomiast rysunek przedstawia obiekt budowlany;

- nie załączono decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku istniejącego na działce inwestycyjnej nr [...] (Wojewoda wyjaśnił, że z mapy do celów projektowych oraz z wypisu z kartoteki budynków wynika, iż budynek ten ma charakter mieszkalny; tymczasem teren inwestycyjny w planie oznaczono symbolem m.in. 4.11.MN,U z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną; należało więc wyjaśnić charakter budynku, bowiem wykonanie obiektów i urządzeń towarzyszących jest ściśle uzależnione od występowania na terenie inwestycyjnym usług, przy czym do ustalenia że istnieje zabudowa usługowa nie wystarczy zapis na projekcie zagospodarowania terenu "poprawiono funkcję budynku usługowego", gdyż nie zostało to poparte żadnym dokumentem; zdaniem Wojewody, brak wyjaśnienia powyższego uniemożliwia sprawdzenie zgodności inwestycji z planem miejscowym).

Końcowo Wojewoda wskazał na istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym regulacji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

VI. Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła do sądu administracyjnego J. S., która zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. art. 101 § 3 w związku z art. 101 § 1, art. 125 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przejawiające się w twierdzeniu, że nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania w formie postanowienia pozbawia stronę prawa do wniesienia zażalenia, podczas gdy brak takiego orzeczenia w sytuacji braku podstaw do zawieszenia postępowania (co ma miejsce w sprawie) nie pozbawia strony możliwości kontroli instancyjnej, gdyż postanowienie o odmowie zawieszenia jest niezaskarżalne (art. 101 § 3 K.p.a.), zaś jedynie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do kwestii braku podstaw do zawieszenia postępowania "stanowi naruszenie przepisów postępowania, które co najwyżej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (wskazano wyrok w sprawie II SA/Kr 1284/10);

2. art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, że decyzja organu niższego rzędu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w ten sposób że:

a. Prezydent Miasta nie zweryfikował przedłożonego projektu budowlanego po dokonaniu uzupełnień wskazanych w postanowieniach z [...] lipca 2020 r. i z [...] sierpnia 2020 r. oraz nie zweryfikował niektórych obowiązków nałożonych w tych postanowieniach w zakresie:

i. wykazania spełnienia wymagania § 28 ust. 1 pkt "b" planu miejscowego – podczas gdy, zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji odstąpił od wymogu projektowania urządzeń oczyszczających na skutek zawarcia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (pkt 8) informacji wynikającej z brzmienia § 21 ust. 1 i 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. poz. 1800), którego treść w przedmiotowym zakresie nie uległa zmianie na mocy § 17 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311);

ii. objęcia opracowaniem projektu budowlanego instalacji elektrycznej – podczas gdy z zapisów projektu wynika, że doziemna instalacja elektryczna od istniejącego budynku do budynku objętego opracowaniem jest instalacją projektowaną (a nie istniejącą) umieszczoną w projekcie budowlanym;

iii. uzupełnienia projektu budowlanego o projektantów sprawdzających, posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. – podczas gdy zakres opracowania projektowego, a także rodzaj obiektu budowlanego podlegającego przyszłej rozbudowie nie wymagał od projektanta uzgodnienia czy sprawdzenia treści projektu z projektantami innych specjalności (art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 2 P.b.), co znalazło stosowne odzwierciedlenie w adnotacji zawartej na projekcie budowlanym przez projektanta;

b. Wojewoda P. dojrzał nieprawidłowości związane z miejscem wykonania przekroju A-A i domniemanej niezgodności pomiędzy przekrojem terenu a rysunkiem (s. 10 uzasadnienia decyzji) dokonując błędnej interpretacji rysunku, gdyż lokalizacja obiektu jest prawidłowa. Przekrój miał za zadanie wykazanie rzędnych terenu z zaznaczeniem ukształtowania i tak też zostało to przedstawione na rysunku. Brak rozeznania Wojewody w projekcie, a także wskazane przez niego uchybienie (nawet jeżeliby przyjąć jego zasadność) nie mogą, zdaniem skarżącej, stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż zakres tego wyjaśnienia nie ma charakteru decydującego o prawidłowości wykonania projektu pod kątem warunków z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.;

c. brak jest w aktach decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku istniejącego na działce inwestycyjnej nr [...] – podczas gdy skutecznym zgłoszeniem zarejestrowanym w aktach Prezydenta Miasta B. pod numerem [...] inwestor zmienił sposób użytkowania omawianego budynku z funkcji mieszkalnej na usługową, czego wyrazem jest odręczna poprawka na mapie do celów projektowych podpisana przez geodetę oraz opatrzona datą "[...].11.2020 r." Organ niższego rzędu wiedział zatem z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.) o sposobie użytkowania obiektu pełniącego uprzednio funkcję mieszkalną, stąd brak było podstaw do weryfikowania tej okoliczności w ramach ponownego rozpoznania sprawy;

d. Wojewoda naruszył § 56 ust. 1 w związku z § 35 ust. 1 planu miejscowego przez dokonanie niewłaściwej interpretacji tych przepisów w zakresie w jakim organ wyższego rzędu wskazuje, że na terenie objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wykonanie obiektów i urządzeń towarzyszących jest ściśle uzależnione od występowania usług – podczas gdy prawidłowa interpretacja § 56 ust. 1 planu (chociażby przez pryzmat § 35 ust. 1) prowadzi do wniosku, że na terenie objętym wnioskiem możliwa jest także lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu ze zgłoszenia zmiany funkcji budynku mieszkalnego na budynek o charakterze użytkowym (k. 19).

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca dodatkowo, ponad rozbudowane zarzuty skargi, wskazała następujące okoliczności: rozbudowa ma doprowadzić do powstania przestrzeni magazynowej a nie obiektu nastawionego na produkcję, dlatego nie istnieje potrzeba uprzedniego oczyszczenia wód opadowych; § 28 planu miejscowego odwołuje się do stopnia oczyszczenia "określonego w obowiązujących przepisach", zaś dla inwestycji takich jak sporna w sprawie brak jest przepisów prawa, które nakazywałyby zaprojektowanie urządzeń oczyszczających, dlatego wystarczające jest wskazanie w części opisowej projektu budowlanego na przepisy o warunkach wymaganych przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, z czego organ pierwszej instancji zdawał sobie sprawę; organ ten również uznał, że z uwagi na nieskomplikowaną konstrukcję nie ma konieczności uzyskiwania dodatkowych potwierdzeń prawidłowości wykonania projektu; wątpliwości odnośnie funkcji istniejącego budynku wynikają wyłącznie z braku aktualizacji map dla celów projektowych, które obecnie są już zaktualizowane, a nadto – jak wskazała skarżąca – "organowi niższego rzędu wiadomo było z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.) o sposobie użytkowania obiektu pełniącego uprzednio funkcję mieszkalną"; niewłaściwa jest interpretacja Wojewody odnośnie § 56 ust. 1 planu miejscowego, bowiem zgodnie z planem możliwe jest wykonanie obiektów i urządzeń towarzyszących w przypadku istnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (bez usług), który to pogląd znajduje również wsparcie w treści § 35 ust. 1 planu.

VII. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Podtrzymał stanowisko o naruszeniu prawa przez Prezydenta Miasta na skutek braku formalnego rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania (wskazał wyrok w sprawie I OSK 1405/05) oraz podtrzymał stanowisko o braku wyjaśnienia powodów odstąpienia przez organ pierwszej instancji od weryfikacji projektu. W kwestii § 28 planu miejscowego Wojewoda wskazał, że skarżąca wysuwa zbyt daleko idące wnioski o odstąpieniu przez Prezydenta Miasta od wymogu projektowania urządzeń oczyszczających na skutek zawarcia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (pkt 8) informacji wynikającej z brzmienia § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił tymczasem dlaczego, w jego ocenie, inwestycja spełnia § 28 ust. 1 pkt "b" planu miejscowego. Zdaniem Wojewody, wskazywane przez skarżącą przepisy rozporządzeń są regulacjami szczególnymi i w przedstawionej sytuacji nie jest możliwe pominięcie zaprojektowania urządzeń służących oczyszczaniu wód opadowych przed ich odprowadzeniem do gruntu, jeśli na tym obszarze plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza taki wymóg. Wojewoda nie zgodził się z zaakceptowaniem ustalenia, iż instalacja elektryczna od istniejącego budynku do budynku objętego opracowaniem jest instalacją projektowaną. Na s. 28 projektu stwierdzono bowiem jednoznacznie, że "przewidziano zasilenie poza licznikowe z istniejącego przyłącza sieci energetycznej znajdującego się w istniejącym budynku usługowym na terenie inwestycji wg odrębnego opracowania.". Jak zaakcentował Wojewoda, nie można domniemywać, iż organ pierwszej instancji przeanalizował przedłożony projekt budowlany po jego uzupełnieniu, jeśli nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (dotyczy to np. braku sprawdzenia projektu na skutek nieskomplikowania konstrukcji). Odnośnie przekroju A-A wskazał Wojewoda, że linia przedstawiająca przekrój terenu przebiega przez teren zielony oraz teren utwardzony, natomiast rysunek przedstawia obiekt budowlany, poza tym teren inwestycji nie jest identyczny w każdym miejscu, dlatego wskazanie konkretnego miejsca przekroju jest niezbędne. Co prawda powyższa nieprawidłowość nie stanowiła podstawy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną miał obowiązek wskazać nieprawidłowości, które dostrzegł. W kwestii wiedzy z urzędu organu pierwszej instancji odnośnie zmienionej funkcji istniejącego na działce inwestycyjnej budynku Wojewoda wskazał, że w aktach przekazanych z odwołaniem nie znajdował się żaden dokument potwierdzający tę zmianę, z wypowiedzi organu pierwszej instancji nie wynika, że wiedzę na ten temat posiadał, a z mapy do celów projektowych i z wypisu z kartoteki budynków wynikała funkcja mieszkalna budynku. Z kolei przedłożona do sprzeciwu kopia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania potwierdza zmianę sposobu użytkowania części (parteru) budynku mieszkalnego na obiekt handlowy branży przemysłowej, co budzi wątpliwości wobec naniesienia na mapę zapisu "poprawiono funkcję budynku usługowego", a nadto nie wiadomo czy zgłoszenie było skuteczne. Jak wskazał Wojewoda, akta postępowania winny zawierać komplet wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, a projekt zagospodarowania terenu winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, co wymaga wyjaśnienia i zakomunikowania stronie postępowania. Zdaniem Wojewody, niezrozumiałym jest powołanie się przez skarżącą na § 56 ust. 1 w związku z § 35 ust. 1 planu miejscowego, gdyż § 35 ust. 1 reguluje ustalenia dotyczące terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1.1 MN, 1.2MN, 1.3MN, 1.4MN, 1.5MN, 1.6MN, 1.7.MN, 1.8MN i 1.9MN, natomiast działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym symbolem 4.11 ,MN,U. W jego ocenie, zapis § 56 ust. 1 planu miejscowego należy odczytywać rozłącznie, a więc na terenie oznaczonym symbolem 4.11.MN,U możliwa jest zabudowa mieszkaniowa (wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną) i zabudowa usługowa (wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną). Nie pozostawia wątpliwości, iż inne są obiekty i urządzenia towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, inne zabudowie usługowej. W przedmiotowej sprawie wnioskowana rozbudowa garażu połączona jest ze zmianą sposobu użytkowania na magazyn, który finalnie będzie miał powierzchnię ponad 350 m2. Aby stwierdzić zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego organ wydający pozwolenie na budowę musi mieć pewność czy użytkowanie istniejącego budynku zostało zmienione ostateczną decyzją administracyjną na funkcję usługową. Prezydent Miasta B. nie przeanalizował powyższych kwestii oraz nie ustalił stanu faktycznego, co jest niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VIII. Sprzeciw podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

XI. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta jest wynikiem koncepcji postępowania administracyjnego jako merytorycznego w dwóch instancjach, w którym strona ma zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy obydwu instancji. A jeśli tak, to wyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie powinno następować dopiero na etapie odwoławczym. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Z jednej więc strony organ odwoławczy nie może uchylać się, przez zastosowanie art. 138 §2 K.p.a., od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a., ale jednocześnie niedopuszczalną jest praktyka, w której to organ pierwszej instancji uchyla się od rozpatrzenia istoty sprawy i tę lukę uzupełnia dopiero organ drugiej instancji. W takiej sytuacji powstaje brak rozpatrzenia sprawy w jej zasadniczym części w jednej instancji, a więc nie zostaje zrealizowana zasada dwuinstancyjności. Reasumując, organ odwoławczy może uzupełniać postępowanie wyjaśniające wyłącznie w takim zakresie w jakim uzupełnienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W przeciwnym razie powinien wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższym wiąże się zakres kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 §2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona z niej niezadowolona może wnieść sprzeciw. W myśl art. 64e P.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

X. W przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Zakres niezbędnego a brakującego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyjaśnienia, zdaniem sądu w szczególności zgodności projektu z planem miejscowym, był bowiem istotny dla wyniku sprawy rozumianego jako ocena dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują bowiem przepisy stanowiące podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (vide np. wyrok w sprawie I OSK 2561/19 i powołane tam orzecznictwo, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

XI. Postępowanie dotyczy żądania udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o przedłożony przez inwestorkę (skarżącą) projekt budowlany. Wniosek zgłoszono [...] lipca 2020 r., zatem trafnie organy wskazały, że w sprawie miały zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. – na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) (uchylony).

Jak wynika z powyższego, warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest zgodność rozwiązań projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Okolicznością bezsporną w sprawie niniejszej jest położenie działki inwestycyjnej nr [...] na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej B. nr XVII/149/11 z dnia 24 października 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. J.K. Kluka i ul. S. Nowakowskiego). Z rysunku planu wynika, że większa część powierzchni działki leży na obszarze o symbolu 4,11 MN,U z przeznaczeniem "pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną" (§ 56 ust. 1), dla której ustalenia ogólne zostały określone w dziale II planu (§ 56 ust. 2). Nie ulega więc wątpliwości, że zgodność projektu z planem w pierwszej kolejności powinien zbadać Prezydent Miasta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, a wynik tego badania nie może nasuwać zastrzeżeń.

Z akt wynika, że organ pierwszej instancji powziął w tym zakresie wątpliwości, czemu dał wyraz w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Wezwał wówczas inwestora do wykazania zgodności rozwiązań projektu z planem miejscowym jeśli chodzi o regulację planu zawartą w § 28 pkt 1 lit. "b" (odprowadzanie zanieczyszczonych wód opadowych – układ brudny) oraz zawartą w § 56 ust. 3 pkt 1 lit. "c" i ust. 3 pkt 2 lit. "c" (maksymalna powierzchnia zabudowy i minimalna powierzchnia biologicznie czynna). W wykonaniu tego postanowienia inwestor przedłożył [...] listopada 2020 r. poprawiony projekt budowlany. Wydając zaś decyzję o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta wskazał, że "Wody opadowe z budynku i terenów utwardzonych zostaną odprowadzone na tereny zielone działki inwestycji z przeznaczeniem na wsiąkanie, nie będą spływały na tereny sąsiednich nieruchomości" (s. 6 decyzji, k. 180 verte akt adm.) oraz że "Inwestycja zaprojektowana została zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu obowiązującym na terenie lokalizacji inwestycji, tj. spełnia wymóg wskazanego w planie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy ustalonego dla zabudowy usługowej (powierzchnia zabudowy jest mniejsza niż 50 % terenu inwestycji) [...] projektowany budynek magazynowy powiązany będzie z istniejącym na działce inwestycji budynkiem usługowym" (s. 9 decyzji, k. 182 akt adm.).

XII. Zgodnie z § 28 planu miejscowego (Dział II "Ustalenia ogólne planu" Rozdział 9 "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej ogólnomiejskiej oraz infrastruktury zlokalizowanej w drogach publicznych"), "W zakresie odprowadzenia wód opadowych: 1) ustala się, że podstawowym odbiornikiem wód opadowych jest grunt przy wykorzystaniu systemów retencji oraz rzeka D., zgodnie z poniższymi zasadami: a) wody deszczowe o małym stopniu zanieczyszczenia (z terenów zieleni urządzonej, ciągów pieszych, dachów oraz innych powierzchni o małym stopniu zanieczyszczenia – układ czysty) należy odprowadzać bezpośrednio do gruntu lub na tereny retencyjne, a następnie do cieków wodnych, b) zanieczyszczone wody opadowe i roztopowe (z terenów dróg, parkingów oraz obszarów produkcyjno – usługowych i innych zanieczyszczonych – układ brudny) należy odprowadzać do gruntu i cieków wodnych wyłącznie po ich uprzednim oczyszczeniu w stopniu określonym w obowiązujących przepisach". Skoro więc, jak wynika z postanowienia Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r., zaliczył on odprowadzanie wód z terenu inwestycji do tzw. układu brudnego, co – zgodnie z postanowieniami planu – wiąże się z koniecznością uprzedniego ich oczyszczenia "w stopniu określonym w obowiązujących przepisach" (jak stanowi plan miejscowy), a następnie zaakceptował odprowadzanie wód na tereny zielone działki (wsiąkanie), to z uzasadnienia decyzji Prezydenta powinien wynikać powód tak znacznej zmiany stanowiska. Inaczej rzecz ujmując, jeśli plan miejscowy przewiduje odprowadzanie wód do układu czystego bądź brudnego (co w przypadku układu brudnego wiąże się z koniecznością uprzedniego oczyszczenia zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych), a pierwotnie badając projekt spornej inwestycji organ pierwszej instancji kwalifikuje spływające z niej wody do tzw. układu brudnego, to powód odstąpienia od wymagania zaprojektowania urządzeń oczyszczających powinien być jasny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czego zabrakło.

Kwestia ta jako dotycząca zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym jest istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i ma znaczenie dla jej wyniku. Nie jest rolą organu odwoławczego domyślanie się powodów działania bądź zaniechania organu pierwszej instancji, gdy wypowiedzi na ten temat brak w uzasadnieniu decyzji tego organu. Trafnie więc zastrzeżenia w tym zakresie zgłosił Wojewoda kwalifikując tę okoliczność jako jeden z powodów wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dotyczy ona bowiem kwestii decydującej o treści udzielonego pozwolenia. Sąd przy tym zaznacza, że odróżnić należy sytuację dokonania przez organ pierwszej instancji – w uzasadnieniu decyzji – interpretacji postanowień planu miejscowego i zastosowania następnie wyniku wykładni do konkretnych rozwiązań projektu budowlanego, z którą to interpretacją i stosowaniem organ odwoławczy może się nie zgodzić - od sytuacji braku wypowiedzi organu pierwszej instancji w istotnej kwestii i de facto przerzucenia oceny w tym zakresie na organ odwoławczy. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z drugą sytuacją. Nie wiadomo bowiem z jakich powodów Prezydent Miasta zakwalifikował pierwotnie wody z tereny inwestycji jako wody "z terenów produkcyjno-usługowych" bądź "innych zanieczyszczonych" (układ brudny), a z jakich powodów zatwierdził następnie projekt z opcją wsiąkania wód do gruntu jak w układzie czystym, a więc jak z "powierzchni o małym stopniu zanieczyszczenia". Tymczasem, jak wyżej wyjaśniono, różnica między tymi układami jest istotna, bowiem polega na obowiązku (bądź jego braku) wykonania urządzeń oczyszczających doprowadzających wody do stopnia oczyszczenia wynikającego z obowiązujących przepisów.

Zdaniem skarżącej, "Organ niższego rzędu zdawał sobie sprawę z brzmienia regulacji" rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. oraz Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. dotyczących warunków przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, z czego miało wynikać odstąpienie od egzekwowania wykonania instalacji oczyszczającej wody. Należy jednak wskazać, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym zastępującym uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej odnośnie zagadnień, które są istotne, a w tym uzasadnieniu się nie znalazły. To organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę w pierwszej instancji ma też w pierwszej kolejności uzasadnić dokonaną ocenę projektu budowlanego, wyjaśnić rozbieżności bądź relacje między ustaleniami planu, treścią projektu budowlanego a przepisami powszechnie obowiązującymi rzutującymi na poprawność projektu. W szczególności powinno to mieć miejsce – jak trafnie akcentował Wojewoda – gdy organ wzywa inwestora do uzupełnienia projektu w określonym zakresie, a następnie odstępuje od weryfikacji nałożonego obowiązku bez odniesienia się do treści projektu budowlanego i bez wskazania czy w tym zakresie projekt został uzupełniony czy też to nie nastąpiło. Dotknięte takimi brakami uzasadnienie Prezydenta Miasta potwierdza trafność zarzutu organu odwoławczego o niewyjaśnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia.

Sąd nadto zwraca uwagę, że w punkcie 1 lit. "a" § 28 planu (układ czysty) mowa jest o wodach deszczowych, podczas gdy w punkcie 1 lit. "b" § 28 (układ brudny) mowa jest o zanieczyszczonych wodach opadowych i roztopowych, co może nie pozostawać bez znaczenia, jednak wypowiedzi organu pierwszej instancji na ten temat brak. Skarżąca w sprzeciwie powołuje się również na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. oraz Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. dotyczących warunków przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, gdy tymczasem projekt budowlany na s. 16 zawiera wskazanie na § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska. Potwierdza to tylko stanowisko Wojewody, iż Prezydent Miasta kontroli projektu w wyżej omówionym zakresie w ogóle nie wykonał a skarżąca podjęła nieskuteczną próbę sanowania tej nieprawidłowości w uzasadnieniu sprzeciwu.

XIII. Rację ma również Wojewoda odnośnie niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji funkcji budynku na działce nr [...] zaewidencjonowanego na dzień [...] lipca 2020 r. w kartotece budynków pod nr [...] (k. 22 akt adm.) jako mieszkalnego jednorodzinnego oraz który na mapie do celów projektowych (na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu) został wykazany pierwotnie (przed naniesieniem poprawek 19 listopada 2020 r.) jako mieszkalny (k. 19 projektu budowlanego). Stanowisko powyższe dotyczy daty wydania zaskarżonej decyzji, na którą sąd tę decyzję kontroluje.

Nie ulega dla sądu wątpliwości, że nie wynikało z akt sprawy na jakiej podstawie Prezydent Miasta dokonał ustalenia na s. 9 decyzji, iż na działce istnieje budynek usługowy (nr [...]), który będzie powiązany z zaprojektowanym budynkiem magazynowym. W dacie wydania decyzji w aktach sprawy znajdował się wyłącznie wypis z kartoteki budynku wskazujący na funkcję "mieszkalną jednorodzinną" oraz poprawiony projekt zagospodarowania terenu z dopiskiem "poprawiono funkcję budynku usługowego" (k. 19 projektu). Tymczasem z postanowienia z [...] lipca 2020 r. wynika, że funkcja budynku zaewidencjonowanego pod nr [...] nie była jednoznaczna, skoro organ pierwszej instancji: wezwał inwestora do wykazania spełnienia warunku zachowania powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej (punkt 1 ppkt "e") – jak dla budynku usługowego (§ 56 ust. 3 punkt 1 ppkt "c" i pkt 2 ppkt "c" planu), w punkcie 5 ppkt "a" postanowienia wskazał, iż "Z dokumentów posiadanych przez tutejszy organ, tj. wyrysu z mapy ewidencyjnej, jednoznacznie wynika, że wskazany na przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu budynek jest budynkiem mieszkalnym, a nie, jak określono – usługowym" (k. 98 akt adm.), a w punkcie 7 ppkt "b" tego postanowienia nakazał wyjaśnić rozbieżności odnośnie budynku istniejącego na działce nr [...] jako usługowego czy mieszkalnego z częścią usługową na parterze. Na jakiej podstawie, przy tak opisanych rozbieżnościach, przyjął w wydanej decyzji wyłącznie usługową funkcję tego budynku – nie wiadomo. Trafnie Wojewoda wskazał, że niezbędne było wyjaśnienie w tym zakresie. Co prawda Wojewoda nie dość wyraźnie powiązał konieczność wyjaśnienia tych zagadnień ze zgodnością projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego (wiążąc to zagadnienie bardziej z niekonsekwentnym postępowaniem Prezydenta Miasta, który nie egzekwuje nałożonych obowiązków), i w tym zakresie decyzja zaskarżona mogłaby być bardziej wyczerpująca i dobitniej realizować zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.), jednak w ocenie sądu uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, tj. konieczność wydania decyzji kasacyjnej.

Zaakcentowane przez Wojewodę niewyjaśnienie charakteru zabudowy w postaci istniejącego budynku nr [...] ma istotne znaczenie. Zdaniem Prezydenta Miasta, projektowany rozbudowany budynek ma być powiązany z istniejącym na działce budynkiem usługowym, jednak funkcji tego drugiego nie wykazał. Tymczasem zgodnie z § 56 ust. 3 planu miejscowego, ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1: 1) maksymalna powierzchnia zabudowy: a) 30 % terenu inwestycji – w przypadku zabudowy mieszkaniowej, b) 40 % terenu inwestycji – w przypadku zabudowy mieszkaniowo - usługowej, c) 50 % terenu inwestycji - w przypadku zabudowy usługowej; 2) minimalny teren biologicznie czynny: a) 50 % terenu inwestycji - w przypadku zabudowy mieszkaniowej, b) 30 % terenu inwestycji - w przypadku zabudowy mieszkaniowo - usługowej, c) 15 % terenu inwestycji - w przypadku zabudowy usługowej. Nie jest więc obojętne dla oceny zgodności rozwiązań projektowych z postanowieniami planu miejscowego, czy budynek nr [...] jest budynkiem usługowym, mieszkalnym czy mieszkalno-usługowym. Zależy od tego ustalenia prawidłowe określenie maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Brak było przy tym podstaw aby Wojewoda obejmował te ustalenia uzupełniającym postępowaniem wyjaśniającym na podstawie art. 136 K.p.a., skoro konkluzje organu pierwszej instancji nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Trafność stanowiska Wojewody znajduje potwierdzenie w treści wniosku dowodowego sprzeciwu. Z przedłożonego zgłoszenia nie wynika zamiar zmiany funkcji mieszkalnej budynku nr [...] na usługową w całości (co uwiarygadniałoby ustalenia organu pierwszej instancji) a jedynie w części parteru (budynek jest dwukondygnacyjny – vide zapis kartoteki z [...] lipca 2020 r.). Nie wykazała również skarżąca, aby zgłoszenie było skuteczne. Zostało ono dokonane [...] maja 2019 r., podczas gdy wniosek w sprawie niniejszej wpłynął [...] lipca 2020 r., postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. wydano w lipcu i sierpniu 2020 r. a decyzję w pierwszej instancji [...] grudnia 2020 r. Jeśliby więc Prezydent Miasta miał posiadać z urzędu wiedzę o funkcji usługowej budynku nr [...] jako całości, to nie wiadomo – przy przedstawionej treści zgłoszenia – na jakiej podstawie i z czego ona miałaby wynikać. Jeśli zaś budynek miałby funkcję mieszaną, waży to na zastosowaniu odpowiednich regulacji z § 56 ust. 3 planu miejscowego i zdecydowanie podważa ustalenie Prezydenta Miasta o zgodności rozwiązań projektowych z planem miejscowym w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (ustalonych jak dla zabudowy usługowej). Kwestia ta powinna zostać gruntownie przeanalizowana, czego – jak trafnie wskazał Wojewoda – zabrakło w ustaleniach i ocenie organu pierwszej instancji.

Jeszcze raz sąd przypomina, że należy odróżnić sytuację, w której organ pierwszej instancji wyjaśnił istotę sprawy a jedynie nieprawidłowo zastosował przepisy, od sytuacji w której istotne zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione, a mają znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia. Ta druga sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Wniosek dowodowy skarżącej jedynie potwierdza, że funkcja budynku zaewidencjonowanego jako nr [...] wymaga dodatkowych ustaleń, które ważą dla zgodności przedłożonej treści projektu z ustaleniami planu miejscowego.

XIV. Należy zauważyć, że w sporze między Wojewodą a pełnomocnikiem skarżącej pojawiła się kwestia interpretacji § 56 ust. 1 planu miejscowego, zgodnie z którym tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 4.11MN,U przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Strony postępowania sądowego weszły w spór odnośnie tego jaką zabudowę wiodącą a jaką towarzyszącą dopuszcza ten przepis, przy czym ze stanowiska Wojewody zawartego w odpowiedzi na sprzeciw (s. 8-9) wynika, iż organ ten zakwalifikował budynek rozbudowywany jako urządzenie towarzyszące budynkowi (nr [...]), który organ pierwszej instancji zakwalifikował jako usługowy.

Zdaniem sądu, spór ten jest w istocie wynikiem braku oceny w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta zgodności charakteru projektowanej rozbudowy i zamierzonej w niej funkcji z regulacją § 56 ust. 1 planu miejscowego, który dopuszcza zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (usługi zostały zdefiniowane w § 2 pkt 23 planu miejscowego jako zaspokajanie potrzeb ludności - w tym funkcje z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, oraz wytwórczości drobnej, tj. wytwarzanie produktów jednostkowych na zamówienie klienta detalicznego). Jedynie na s. 9 decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż "projektowany budynek magazynowy, przeznaczony do przetrzymywania materiałów przemysłowych i budowlanych, powiązany będzie z istniejącym na działce inwestycji budynkiem usługowym w którym planowana jest fakturowa obsługa sprzedaży". Nie wypowiedział się jednak ani o charakterze zamierzonych usług, ani o kwalifikacji rozbudowanego budynku jako obiektu bądź urządzenia towarzyszącego zabudowie usługowej. Tymczasem zarzuty w tym zakresie były formułowane przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji (pismo Państwa P. z [...] sierpnia 2020 r.).

XV. Trafnie również zarzucił Wojewoda organowi pierwszej instancji niekonsekwencję w egzekwowaniu pozostałych nałożonych na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 P.b. obowiązków i niewyjaśnienie powodów odstąpienia od weryfikacji ich spełnienia:

- skoro bowiem Prezydent Miasta nałożył obowiązek wykazania w legendzie na projekcie zagospodarowania terenu wszystkich elementów istniejących i projektowanych, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.) - to obowiązek ten nie został wypełniony w stosunku do instalacji elektrycznej. Ta bowiem nadal na projekcie zagospodarowania terenu nie zawiera kwalifikacji jako istniejąca bądź projektowana. Z kolei w części opisowej (k. 28 projektu: "Instalacje") znajduje się wskazanie, iż przewidziano zasilanie poza licznikowe "według odrębnego opracowania" przy szczegółowym wyjaśnieniu jak należy układać okablowanie. Istnieje zatem sprzeczność, a co najmniej poważna rozbieżność, między częścią opisową projektu a częścią rysunkową, którą należy wyjaśnić. Projekt nie powinien budzić wątpliwości w zakresie tego, czy obejmuje czy też nie poszczególne elementy zamierzenia budowlanego;

- skoro też Prezydent Miasta nałożył obowiązek uzupełnienia projektu o projektantów sprawdzających (punkt 2 lit. "f" postanowienia z [...] lipca 2020 r.) i tego nie wyegzekwował, to powinien uzasadnienie w tym zakresie sformułować. Sąd zgadza się z Wojewodą, iż poszukiwanie przez skarżącą argumentów usprawiedliwiających zaniechanie organu pierwszej instancji (brak skomplikowania konstrukcji) nie zastępuje brakującej wypowiedzi tego organu. Decyzja Prezydenta Miasta jest w tym zakresie nieweryfikowalna, co trafnie wypunktował Wojewoda;

- wymaga również wyjaśnienia rozbieżność między przekrojem A-A (s. 35 projektu) a rysunkiem na s. 22 projektu, bowiem porównanie treści tych dokumentów potwierdza wystąpienie niezgodności szczegółowo opisanej przez Wojewodę (na s. 35 przekrój wskazuje, iż nie jest to część rozbudowana a już istniejąca – vide położenie względem działki nr [...], z kolei rysunek na s. 22 projektu (umieszczony obok metryki) wskazuje na umieszczenie przekroju na terenie utwardzonym i zielonym). Istotnie, jak wskazano w sprzeciwie, nie jest to rozbieżność decydująca o wydaniu decyzji kasacyjnej, jednak potwierdza niedokonanie przez organ pierwszej instancji projektu w jego całokształcie. Takiej zaś kompleksowej oceny, z uwagi na treść art. 136 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 P.b., nie można zastąpić reformatoryjnym orzeczeniem organu odwoławczego.

XVI. Sąd natomiast podziela co do zasady stanowisko skarżącej, iż niewydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania – w przypadku niewątpliwego braku podstaw do zawieszenia – choć stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 123 § 1 i art. 125 w związku z art. 101 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), to jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu, bowiem nie tamuje biegu postępowania (art. 101 § 3 K.p.a.). Niewydanie takiego postanowienia i niedoręczenie go stronie pozostaje bez wpływu na legalność wydanej decyzji, jeśli zawiera ona wyjaśnienie powodów takiego postąpienia organu i nie budzą one wątpliwości.

W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2020 r. wskazano, iż "organ nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż nie nastąpiły żadne przesłanki wskazane w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego". Zdaniem sądu, wyjaśnienie to nie jest wystarczające. Co prawda niedopuszczalne jest, aby każda interwencja w organach nadzoru budowlanego tamowała proces inwestycyjny, jednak w sytuacji gdy nowa inwestycja jest określana jako rozbudowa już istniejącej (kwestionowanej przed nadzorem budowlanym), a w szczególności gdy obydwie mają funkcjonować wspólnie jako całość użytkowa (po rozbudowie i zmianie zagospodarowania terenu obejmującej część już istniejącą), wyjaśnienie skutku interwencji w organie nadzoru budowlanego jest elementem wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Do tego zaś organy administracji są zobowiązane na podstawie art. 7 K.p.a. O ile więc niewydanie postanowienia o odmowie zawieszenia w przypadku niewątpliwego braku podstaw do zawieszenia nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, o tyle zarzucenie przez Wojewodę organowi pierwszej instancji braku wyjaśnienia i uargumentowania kwestii niezawieszenia należy podzielić (vide s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie Wojewoda wskazuje na konieczność "zawarcia szerokiej argumentacji oraz przyczyn, które świadczą o zasadności bądź odmowie zawieszenia postępowania"). Sąd zauważa, że wniosek o zawieszenie sformułowany został w piśmie z [...] grudnia 2020 r., a decyzja pierwszoinstancyjna została wydana [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta miał zatem co najmniej trzy tygodnie by wyjaśnić z jakim skutkiem strony postępowania interweniowały w organach nadzoru budowlanego oraz czy miało to wpływ na wynik sprawy – z odniesieniem się do okoliczności stanu faktycznego. Tego jednak nie uczynił. W powiązaniu z wyżej wskazanymi wadami stanowi to o wadliwości istotnej, rzutującej na treść wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej.

XVII. Resumując stwierdzić należy, iż trafnie Wojewoda zarzucił Prezydentowi Miasta niewyjaśnienie okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Faktycznie bowiem, porównanie treści postanowień z [...] lipca 2020 r. i z [...] sierpnia 2020 r. wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. przez organ pierwszej instancji z uzasadnieniem decyzji tego organu uwypukla "ubogość" ustaleń i oceny zawartych w tym uzasadnieniu, w tym co do kwestii podstawowych jak zgodność projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego. W zasadzie decyzja z [...] grudnia 2020 r. jest decyzją sprawozdawczą, nie wypełnia wymagań wynikających z zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz z regulacji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ ma obowiązek wyjaśnienia istoty sprawy, oparcia ustaleń na konkretnych dowodach zebranych i ocenionych w sposób wszechstronny.

Ogólnikowość, formułowanie twierdzeń nieodnoszących się do konkretnych rozwiązań projektu budowlanego oraz twierdzeń niewynikających z materiału dowodowego wskazującego wręcz na istotne rozbieżności w podstawowych kwestiach (funkcja budynku nr [...]) uprawnia do wniosku o tym, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, co wyżej wyjaśniono, a nie mogło być uzupełnione na etapie odwoławczym. Innymi słowy, stanowisko Prezydenta Miasta nie da się obronić w świetle art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja kasacyjna Wojewody nie narusza zatem prawa.

XVIII. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.