II SA/Bk 207/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. S. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty H. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Starosty H. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. A. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w H. (z lokalizacją bezpośrednio po granicy z sąsiednimi działkami nr [...], [...], [...]).

Postanowienie Wojewody P. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Starosta H. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]), zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. A. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w H. (z lokalizacją bezpośrednio po granicy z sąsiednimi działkami nr [...], [...], [...]).

W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Starosty H. wpłynął wniosek N. o wznowienie postępowania w sprawie powyższej decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku, Starosta H. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]). W uzasadnieniu odmowy organ I instancji wskazał, iż N. S. była stroną postępowania na etapie prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Wnioskodawczyni otrzymała decyzję w dniu [...] marca 2020 r. (podwójne awizo), dlatego składając wniosek o wznowienie w dniu [...] sierpnia 2020 r. uchybiła terminowi o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia N., Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nakazując mu ustalenie, na podstawie której przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. skarżąca żąda wznowienia postępowania.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji wezwał N. S. do jednoznacznego wskazania, z której przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. żąda wznowienia postępowania oraz wskazanie konkretnej daty, w której dowiedziała się o wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji. W odpowiedzi wnioskodawczyni wyjaśniła, że o wydanej decyzji dowiedziała się [...] lipca 2020 r. oraz, że żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 ust. 1, 4 i 5 k.p.a. Z kolei na kolejne wezwanie organu o wyjaśnienie daty powzięcia informacji o wydanej w sprawie decyzji oraz o wyjaśnienie podstawy prawnej żądanego wznowienia postępowania, skarżąca wyjaśniła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w swoim piśmie z dnia [...] października 2020 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Starosta H. odmówił wznowienia postępowania w sprawie własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]), wskazując w uzasadnieniu, iż wnioskodawczyni składając wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie uchybiła terminowi określonemu w art. 148 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła N. S..

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty H. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu N. S. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Starosty H. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]), złożyła w dniu [...] sierpnia 2020 r. Po wezwaniu do sprecyzowania wniosku wnioskodawczyni wskazała, że o decyzji dowiedziała się w dniu [...] lipca 2020 r.

W ocenie Wojewody N. S. dużo wcześniej powzięła informację o wydanej w sprawie decyzji, to jest w dniu [...] czerwca 2020 r., czyli w dniu zapoznania się w siedzibie Starostwa Powiatowego w H. z aktami niniejszego postępowania. Brzmienie art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowne i wymaga by termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania liczyć od dowiedzenia się przez stronę o decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca termin ten znacznie przekroczyła. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Starosta H. odmawiając wszczęcia postępowania działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła N. S., w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła niezgodność ze stanem faktycznym. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że organ I instancji wykorzystał cykliczną dłuższą nieobecność skarżącej i nadużył instytucji doręczenia, czym skutecznie wyeliminował udział skarżącej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skarżąca po powrocie do Hajnówki po kilkumiesięcznej nieobecności obejmującej jesień - zimę zastała wykonany już budynek gospodarczy. Nie będąc zadowoloną z zastanego stanu rzeczy wystąpiła o wznowienie postępowania, co wymagało odwiedzenia Starostwa Powiatowego w H. jak też Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w H.

Zdaniem skarżącej sporną jest data zapoznania się skarżącej - [...].06.2020 (zdaniem organu), czy też [...].07.2020 r. ( zdaniem skarżącej). W dniu [...] czerwca 2020 r. w aktach sprawy nie było zaskarżonej decyzji, jakkolwiek sam budynek już stał. Z aktami sprawy skarżąca zapoznawała się wraz ze swoim synem, a oboje utralali (utrwalali?) głos urzędniczki. Z uwagi na fakt, iż budynek już istniał urzędniczka poinformowała o możliwości zgłoszenia się do PINB w H. Gdyby decyzja była w aktach sprawy nie byłoby potrzeby jej ukrywania, a byłaby zauważona przez zainteresowanych ( skarżącą i jej syna).

Zdaniem skarżącej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji naruszył art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Dodatkowo wskazała ona naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec takich uchybień organu I instancji należy dać wiarę twierdzeniu skarżącej, że o wydanej decyzji dowiedziała się ona w dniu [...] lipca 2020 r. i tym samym terminowo wniosła o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie Starosty H. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Starosty H. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. A. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w H. (z lokalizacją bezpośrednio po granicy z sąsiednimi działkami nr [...], [...], [...]).

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Jako natomiast niezasadne należy uznać wszystkie zarzuty podniesione w skardze.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie wznowieniowe, jako jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, rządzi się prawami określonymi w dziale II rozdziale 12 k.p.a. (art. 145 k.p.a. do art. 152 k.p.a.). Organy je prowadzące mogą działać wyłącznie w oparciu o te przepisy. Zanim organ wyda postanowienie o wznowieniu postępowania na mocy art. 149 § 1 k.p.a., najpierw musi sprawdzić, czy w skardze o wznowienie postępowania wskazano podstawę wznowieniową określoną w przepisach art. 145 – 145b k.p.a. oraz, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wniesienie skargi po terminie lub brak wskazania w skardze podstawy wznowieniowej skutkuje odmową wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W sprawie niniejszej postępowanie wznowieniowe przed organem I instancji uległo zakończeniu na etapie badania zachowania terminu do wniesienia skargi oraz podanych w skardze o wznowienie podstaw wznowienia. Skarżąca w sprecyzowanej skardze o wznowienie postępowania (pismo z k. 61 akt adm.) wskazała podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a., nie wyjaśniając bliżej na czym polegają podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Na wezwanie organu I instancji o dokładne sprecyzowanie tych podstaw i wykazanie zachowania terminu do wniesienia skargi (pismo z k. 63 akt adm.), skarżąca skupiła się jedynie na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i terminie z art. 148 § 2 k.p.a., pozostawiając pozostałe podstawy i kwestię zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a., bez wyjaśnienia (pismo z k. 65 akt adm.).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, jak trafnie przedstawił to organ I instancji, zachodziła podstawa do przyjęcia, że skarżąca nie zachowała terminu z art. 148 § 1 k.p.a. dotyczącego podstaw skargi z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Zresztą w zażaleniu z dnia 23 listopada 2020 r. skarżąca jako podstawę wznowieniową wskazała już tylko art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - k. 73 verte akt adm. organu odwoławczego.

Jeśli zaś chodzi o wskazaną podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i termin z art. 148 § 2 k.p.a., to zdaniem Sądu skarżąca również nie dochowała tego terminu. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w dniu [...] czerwca 2020 r. N. S. wraz z synem A. S. przeglądała w Starostwie H. akta postępowania w sprawie [...] i nie wnieśli oni żadnych pisemnych uwag, chociażby w zakresie takim, że nie ma w nich decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] (notatka urzędowa z dnia [...] czerwca 2020 r. – k. 29 akt adm.). Akta sprawy [...] dotyczą niewątpliwie decyzji Starosty H. z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] – k. 20 akt adm.). Dodatkowo w dniu [...] lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła pisemnie do Starostwa Powiatowego w H. o wydanie jej kserokopii dokumentów dotyczących sprawy nr [...], zaś kserokopie tych dokumentów odebrał w dniu [...] lipca 2020 r. jej syn A. S. – k. 32 akt adm.

Skarżąca zarówno w zażaleniu z dnia [...] listopada 2020 r. jak i w skardze do Sądu potwierdza, że w dniu [...] czerwca 2020 r. wraz z synem A. S. była w Starostwie Powiatowym w H. i przeglądała akta sprawy [...]. Spór w sprawie dotyczy zatem tego, czy skarżąca o decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. dowiedziała się w dniu [...] czerwca 2020 r. (jak twierdzą organy), czy w dniu [...] lipca 2020 r. z pisma z dnia [...] lipca 2020 r. (jak twierdzi skarżąca).

Zdaniem Sądu rację mają organy.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że zwrot użyty w art. 148 § 2 k.p.a. "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania (tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1354/19). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Wystarczające jest, aby strona wiedziała czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/20).

Z analizy akt sprawy [...] wynika wprost do kogo został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, kto go złożył i jaki jest przedmiot tego postępowania. W aktach tej sprawy znajduje się też projekt budowlany obrazujący w formie tekstowej i graficznej, jak ma wyglądać budynek i gdzie ma był usytuowany. Przeglądając zatem akta administracyjne tej sprawy w dniu [...] czerwca 2020 r. skarżąca wraz z synem nie mogli zatem tych dokumentów nie dostrzec. Tym bardziej, że jak wskazuje skarżąca, po powrocie z czasowego wyjazdu do W., dostrzegła ona wybudowany budynek po granicy z jej działką. Powyższe wskazuje zatem jednoznacznie na fakt, że już co najmniej w dniu [...] czerwca 2020 r. skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu w przedmiocie uzyskania przez sąsiadkę L. A. pozwolenia na budowę budynku na sąsiedniej działce.

Obrazu całej sytuacji dodaje fakt, że jak już wyżej wskazano, w dniu [...] lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła do Starostwa Powiatowego w H. o wydanie jej kserokopii dokumentów dotyczących sprawy nr [...] i jej syn otrzymał te kserokopie w dniu [...] lipca 2020 r. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, jakie kserokopie dokumentów zostały synowi skarżącej wydane, ale zważywszy na fakt, że skarżąca już we wniosku o otrzymanie kserokopii tych dokumentów operowała sygnaturą sprawy nr [...], domniemywać należy, że były to kserokopie dokumentów z tej właśnie sprawy. I tak samo jak przy przejrzeniu tych akt w dniu [...].. czerwca 2020 r. ani skarżąca, ani jej syn nie wnieśli żadnych uwag, tak też i odbierając kserokopie dokumentów z tych akt w dniu [...] lipca 2020 r., syn skarżącej także nie poczynił żadnych uwag, chociażby o braku pośród nich decyzji z dnia [...] lutego 2020 r.

Zdaniem Sądu z pola widzenia nie można także tracić faktu, że oświadczenie skarżącej, iż o decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. dowiedziała się dopiero z pisma organu z dnia [...] lipca 2020 r., stoi w rażącej sprzeczności z treścią jej wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Wszak to w tym wniosku (k. 33 akt adm.) jednoznacznie wniosła ona do organu o kserokopię pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zbudowanego przez L. A. na działce przy ul. [...] w H., wskazanie od kiedy to pozwolenie jest prawomocne i poinformowanie jej, czy doręczenie zawiadamiające ją o pozwoleniu na budowę zawiera jej podpis.

Wszystkie powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, świadczą niezbicie o tym, że skarżąca o decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. dotyczącej pozwolenia na budowę wiedziała wcześniej, niż z pisma organu z dnia [...] lipca 2020 r., doręczonego jej w dniu [...] lipca 2020 r. Jako termin dowiedzenia się o decyzji należy uznać dzień [...] czerwca 2020 r., czyli datę przeglądania akt administracyjnych, w których znajdowała się także przedmiotowa decyzja. W okolicznościach niniejszej sprawy nijak bowiem nie można podzielić stanowiska skarżącej. Skoro skarżąca najpierw dostrzegła wybudowany budynek po granicy ze swoją działką (wiedziała kto jest inwestorem i na jakim terenie powstała inwestycja), następnie ustaliła gdzie toczyło się postępowanie dotyczące pozwolenia na wybudowanie tego budynku, po czym przeglądała akta sprawy administracyjnej o udzielenie pozwolenia na budowę (organ udostępnił akta), a później wystąpiła do organu o przesłanie jej kserokopii dokumentów tych akt, a jeszcze później wystąpiła do organu o informacje dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę (od kiedy jest prawomocna, kiedy i jak została jej doręczona) – to jej tłumaczenie, iż o decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. dowiedziała się dopiero w dniu [...] lipca 2020 r., jest całkowicie niewiarygodne. Skarżąca w ocenie Sądu utożsamia bowiem dowiedzenie się o decyzji z doręczeniem jej odpisu decyzji, a tak przecież nie jest. Chronologia podejmowanych przez skarżącą czynności przesądza zaś o tym, że skarżąca o decyzji dowiedziała się już w dniu [...] czerwca 2020 r. z akt sprawy administracyjnej, którą przeglądała. Gdyby w tych aktach nie było tej decyzji, to mając pełną wiedzę o inwestycji, inwestorze i postępowaniu administracyjnym o uzyskanie pozwolenia na budowę, skarżąca niewątpliwie kwestię tę by podniosła od samego początku, czyli od przeglądania akt administracyjnych w dniu [...] czerwca 2020r., a tak przecież się nie stało.

Inną natomiast kwestią wartą zauważenia jest to, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. zostały przesłane skarżącej na adres ul. [...] w H.. Na ten sam adres wysyłano także przesyłki do jej syna A. S. Natomiast począwszy od dnia [...] lipca 2020 r. skarżąca wskazuje swój adres jako ul. [...] w H. i na ten adres kierowane są do niej przesyłki. Jednakże, jak wynika zarówno z akt administracyjnych oraz sądowych, skarżąca nie podnosi, że wskazywany przez organy jej adres przy ul. [...] w H. jest dla niej adresem niewłaściwym. Ponadto, jak wynika ze skróconego wypisu ze skorowidza działek z dnia [...] stycznia 2020 r. (k. 9 akt adm.), zarówno skarżąca jak i jej syn A. posiadali adres: ul. [...] w H.. Także z potwierdzenia wykonania przelewu przez A. S. w dniu [...] lipca 2020 r. (k. 31 akt adm.), wynika, że wskazał on swój adres przy ul. [...] w H. W ocenie Sądu powyższe oznacza więc, że w dacie trwania postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę adres przy ul. [...] w H. należy uznać za prawidłowy zarówno dla niego jak i dla skarżącej.

Na koniec podkreślenia wymaga jeszcze jedna kwestia. Wprawdzie organy odmówiły wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na przekroczenie terminów do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, ale nie można tracić z pola widzenia, że w przypadku podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nawet gdyby termin został zachowany, to i tak skarga nie mogłaby być uwzględniona, bowiem w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. organ I instancji od samego początku uznawał skarżącą za stronę tego postępowania i wysłał do niej zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję (dotyczy to również jej syna A. S. oraz jej córki B. S.). Okoliczność, że skarżąca nie odebrała tych przesyłek i zostały one złożone do akt ze skutkiem doręczenia nie zmienia faktu, że była ona stroną tego postępowania. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącej raczej winno chodzić o ewentualne przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Z racji jednak na jednoznaczne sformułowanie jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. jako skargi o wznowienie postępowania oraz kilkukrotnego precyzowania podstaw wznowieniowych i wykazywanie zachowania terminów do wniesienia tej skargi, przyjąć trzeba, że organy prawidłowo odczytały intencję skarżącej i sprawę prawidłowo rozpoznały jako skargę o wznowienie postępowania.

Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.