II SA/Bk 195/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] grudnia 2020 r. znak [...], którą odmówiono G. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad teściową D. O.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. G. O. wystąpiła do Wójta Gminy B. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu sprawowania opieki nad D. O. W dołączonym do wniosku oświadczeniu wskazała, że "opiekuje się mamą" oraz że "nie ma kto sprawować opieki nad mamą", która posiada orzeczenie lekarza KRUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

W odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia stopnia pokrewieństwa z podopieczną wskazała, że opiekuję się teściową. Podtrzymała wniosek o świadczenie wyjaśniając, iż nie ma kto sprawować nad teściową opieki, gdyż jej syn (a mąż wnioskodawczyni) jest osobą niepełnosprawną, a córka teściowej zajmuje się własnymi wnukami.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy B. odmówił G. O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem odmowy był istniejący między wnioskodawczynią a podopieczną stosunek powinowactwa a nie obligującego do alimentacji pokrewieństwa. Organ pierwszej instancji powołał art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) i wyjaśnił, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje obowiązku alimentowania między osobami, które łączy stosunek powinowactwa, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawcą połączył ze stosunkiem pokrewieństwa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. O., która oceniła rozstrzygnięcie jako niezasadne. Przedstawiła zakres świadczonej codziennie teściowej pomocy i wyjaśniła ponownie, że jest jedyną osobą mogącą taką pomoc świadczyć. Odwołała się do przepisu art. 71 ust. 1 Konstytucji regulującego ochronę rodziny.

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wskazując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywiodło, że wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie podopieczna jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, bowiem legitymuje się orzeczeniem lekarza KRUS z [...] kwietnia 2012 r. o trwałej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Nie jest jednak zobowiązaną do alimentacji osobą spokrewnioną a jest osobą powinowatą (synowa podopiecznej), podczas gdy – jak wskazało SKO – w przepisie art. 17 pkt 2 u.ś.r. chodzi o osoby ubiegające się o sporne świadczenie na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Taki obowiązek na powinowatych nie ciąży. Kolegium wskazało, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki nad teściową, jednak brak spokrewnienia i ciążącego obowiązku alimentacyjnego wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jak wywiódł organ, taka interpretacja jest zgodna z przepisami art. 18 i 71 Konstytucji RP.

Skargę na rozstrzygnięcie SKO w B. złożyła do sądu administracyjnego G. O., która zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 K.p.a. przez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, potraktowanie zgromadzonego w sprawie materiału wybiórczo i oparcie zaskarżonej decyzji na niekorzystnej dla strony wykładni przepisów prawa;

2) naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. przez błędną interpretację skutkującą naruszeniem interesu prawnego skarżącej w sytuacji gdy interpretacja prawidłowa prowadziłaby do przyznania świadczenia.

Uzasadniając zarzuty wskazała, że obecny stan D. O. wymaga zaawansowanej opieki ze strony innych osób w czynnościach dnia codziennego. Podopieczna posiada dwoje dzieci: syna - męża skarżącej, który sam jest osobą niepełnosprawną i wymaga intensywnej opieki innych osób oraz córkę, która zamieszkuje około 200 km od miejsca zamieszkania matki. Wyłącznie skarżąca będąca synową podopiecznej jest w stanie tę opiekę sprawować, zaś interpretacja organów pozbawia ją wsparcia finansowego ze strony państwa i w zasadzie pozbawia ją środków do życia. Wskazała, że w sytuacji w której musiałaby podjąć pracę zarobkową, schorowana i niepełnosprawna teściowa pozostałaby bez jakiejkolwiek opieki. Wskazała orzeczenia w sprawach IV SA/Po 1133/11 oraz I OSK 1873/10.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OPS 5/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej: u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z przedstawionych regulacji wynika, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zostało ściśle powiązane z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności i osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu osobie uprawnionej środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża – jak wprost stanowi przepis art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W kolejnych przepisach tego Kodeksu ustalono kolejność zobowiązanych do alimentacji jako: zstępni przed wstępnymi, wstępni przed rodzeństwem, a jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obowiązek obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, z tym że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129). Wyjaśnić należy, że krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (art. 617 K.r.o). Innymi słowy, w obowiązku alimentacyjnym chodzi o krewnych powiązanych więzami krwi. Spośród osób niepowiązanych więzami krwi a zobowiązanych do alimentacji ustawodawca wymienia małżonka (art. 130 K.r.o.). Z tym że z małżeństwa wynika powinowactwo (nie pokrewieństwo) między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka, które trwa mimo ustania małżeństwa (art. 618 K.r.o.). Oznacza to, że osoby spowinowacone nie są objęte obowiązkiem alimentacji. Nie ulega zaś wątpliwości, że teściową i synową łączy stosunek powinowactwa, który nie wiąże się z ustawowym obowiązkiem alimentacji.

W kontekście powyższego trafnie organy stwierdziły, że przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. wyłączają synową (jako powinowatą względem matki męża) z grona osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Należy przy tym wyjaśnić, że sytuację faktyczną w sprawie niniejszej można w ogóle rozważać wyłącznie w kontekście art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tzn. jako osobę inną niż matka lub ojciec (pkt 1), opiekun faktyczny dziecka (pkt 2) lub rodzina zastępcza spokrewniona (pkt 3), z tym że ta "inna osoba" powinna być osobą spokrewnioną a z taką sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Z kolei przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi o "osobach, o których mowa w ust. 1 pkt 4" innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu, co należy tłumaczyć jako osoby spokrewnione (przepis pkt 4 stanowi wyłącznie o spokrewnionych a nie spowinowaconych) w stopniu dalszym niż stopień pierwszy z osobą wymagającą opieki. Skarżąca do takich osób nie należy, bowiem nie spełnia warunku podstawowego czyli pokrewieństwa.

Zgodnie z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OPS 5/13, osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. (orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uchwały wynika, że ustawodawca jednoznacznie ograniczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny do osób zobowiązanych do alimentacji, zaś wykładnia rozszerzająca ten krąg jest sprzeczna z wyraźną treścią przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny i ustawodawca nie zmieniał na przestrzeni lat tego warunku. Nadto, wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (w sprawach P 23/05, P 27/07 oraz P 41/07), w których Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym, a wyraził pogląd, iż z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie podkreślono, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Żadna wykładnia nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu, a ponadto niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, ponieważ przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń w tym zakresie.

Sąd podziela powyższe stanowisko i wskazuje, że skoro na skarżącej jako na synowej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec teściowej, z którą nie jest spokrewniona a wyłącznie spowinowacona, to synowa nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką, którą nad teściową sprawuje. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada regulacjom ustawy, które właściwie zinterpretowano oraz zastosowano. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego.

Na marginesie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano również stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 u.ś.r. nie odwołał się do definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem rodziny należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W przepisie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w sposób precyzyjny określony został krąg osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zbędne więc były rozważania, czy skarżąca względem teściowej stanowi rodzinę w znaczeniu faktycznym przy uwzględnieniu treści art. 3 pkt 16 tej ustawy (vide np. wyrok w sprawie I OSK 962/12). Nadto, możliwość i dopuszczalność odstąpienia od wykładni językowej danego przepisu jest usprawiedliwiona wówczas, gdy analizowany przepis (norma prawna wypływająca z jego treści) budzi wątpliwości interpretacyjne, które winny być usunięte na płaszczyźnie innych metod wykładni, głównie funkcjonalnej i systemowej. Jednak gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to sąd administracyjny, w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób (vide np. wyrok w sprawie I OSK 2149/11). Także odwoływanie się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1873/10 jest nieuzasadnione, bowiem w okolicznościach tamtej sprawy osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności i osobą sprawującą opiekę łączył stosunek pokrewieństwa, który to warunek w sprawie niniejszej nie jest spełniony. Z kolei wskazany w skardze wyrok w sprawie IV SA/Po 1133/11 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2012 r. w sprawie I OSK 962/12 i skargę oddalono ze wskazaniem, iż z przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. wynika konieczność istnienia pokrewieństwa jako podstawy obowiązku alimentacyjnego będącego warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Dodać jedynie należy, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostaje błędne wskazanie przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako posiadającego trzy a nie cztery punkty i odwołanie się do treści punktu 2, choć treść ta obecnie zawarta jest w punkcie 4. Sąd bowiem stwierdza, że w rozstrzygnięciu wskazano prawidłowo podstawę materialnoprawną decyzji czyli przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. według Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. a więc według brzmienia mającego zastosowanie w sprawie. Także z uzasadnienia decyzji wynikają klarowne powody odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w stanie faktycznym sprawy prawo do wnioskowanego świadczenia jest wysoce wątpliwe także i z tego względu, że istnieją co najmniej dwie osoby spokrewnione w pierwszym stopniu i zobowiązane tym samym do alimentacji D. O. czyli córka T. W. oraz syn T. O. (mąż skarżącej). Ustawodawca wprost wskazał, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu podlegają wyłączeniu z kręgu osób uwzględnianych przy uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). Takich okoliczności co najmniej w stosunku do T. W. nie wskazano. Co do zasady bowiem wystąpienie innych przeszkód utrudniających sprawowanie opieki nie zwalnia osoby spokrewnionej z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu z obowiązku alimentacyjnego. Do tej osoby będzie należał wybór, czy zrealizuje obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej przez sprawowanie opieki czy też nie zdecyduje się na to. Nieuzasadnione byłoby obciążanie Skarbu Państwa (a w konsekwencji wszystkich podatników) koniecznością wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, jeśli nie realizuje ona obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki – w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej w tym przepisie kategorii osób. To nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa.

Sąd nie stwierdził zatem naruszeń zarzuconych w skardze jak również błędnej wykładni przepisów prawa. Przepisy art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązują organy do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, podejmowania czynności dowodowych na wniosek strony lub z urzędu, uwzględnienia interesu strony i interesu społecznego, rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym regułom organy nie uchybiły. Nie było kwestionowane w sprawie, że skarżąca sprawuje faktycznie opiekę nad teściową, jak również i to jaki jest zakres tej opieki. Jak wyżej wskazano, przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia była relacja prawna między skarżącą a teściową nieoparta na więzach krwi (pokrewieństwie), zaś w tym zakresie organy błędnej wykładni się nie dopuściły.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd skargę oddalił.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 16 marca 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.