II SA/Bk 135/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 980,00 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. Gmina W. (dalej: "Gmina") zwróciła się do Wójta Gminy W. (dalej: "Wójt") o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] położonej w W. przy ul. Ł., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowo-gospodarczego z pomieszczeniami socjalnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną. W części wniosku obejmującej charakterystykę inwestycji doprecyzowano, że planowana do realizacji infrastruktura techniczna obejmuje doziemną instalację wody i kanalizacji sanitarnej oraz doziemną instalację elektryczną. Wskazano, że dostęp z drogi publicznej będzie odbywał się istniejącym zjazdem z ul. Ł. Charakterystyczne gabaryty inwestycji określono w sposób następujący: długość - 28 m, szerokość - około 10,5 m, powierzchnia zabudowy - około 280 m2, ilość kondygnacji – 1, wysokość okapu – około 4,5 m, wysokość do kalenicy – około 5 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia około 5 stopni, szerokość elewacji frontowej – około 10,5 m, kalenica dachu prostopadła do frontu działki (+/- 20%).

O wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji Wójt zawiadomił strony postępowania pismem z dnia [...] maja 2021 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wójt ustalił Gminie warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: "SKO") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] została ona uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na nieprawidłowe wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej (tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz brak możliwości zweryfikowania, czy obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy stwierdził wówczas, że ww. analiza została wykonana w sposób nieprecyzyjny i powierzchowny, wykluczający możliwość dokonania jej kontroli oraz prawidłowości wniosków z niej wynikających. Organ II instancji zauważył, że w analizie nie zawarto informacji, które konkretne działki wzięto pod uwagę.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy sporządzono kolejną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której wyszczególniono budynki gospodarcze znajdujące się na działkach położonych w obszarze analizowanym (wyznaczonym przez trzykrotną szerokość frontu działki inwestycyjnej wynoszącą 68 m) oraz zestawiono ich parametry takie jak: szerokość elewacji frontowej układ i kąt nachylenia połaci dachowych, kierunek i wysokość głównej kalenicy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wójt ponownie ustalił przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy określając rodzaj zabudowy jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś funkcję zabudowy jako gospodarczą. W decyzji wskazano warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: nieprzekraczalną linię zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym, powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji nie większą niż 10%, powierzchnię terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni terenu inwestycji 30%, szerokość elewacji frontowej 10,5 m z tolerancją 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 5 m, dach płaski o nachyleniu połaci dachowych mniejszym niż 12 stopni, wysokość głównej kalenicy/najwyższego punktu pokrycia dachu od 3 m do 5 m. Z uwagi na układ i kąt nachylenia połaci dachowych nie określono kierunku głównej kalenicy dachu względem frontu działki.

W zakresie ochrony środowiska, zdrowia, ludzi, przyrody i krajobrazu organ wskazał m.in., że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019, poz. 1839) oraz, że działka inwestycyjna zlokalizowana jest poza granicami obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2021, poz. 1098 ze zm., dalej: :"u.o.p."). W dalszej części decyzji Wójt zawarł wymagania obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W części dotyczącej ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej Wójt wskazał, że teren inwestycji położony jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] o uznaniu za zabytek urbanistyczny części miasta W. w powiecie Ł. w województwie b. Organ wskazał, że przedmiotem ochrony jest przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych; w szczególności zaś ochronie konserwatorskiej podlegają: gabaryty zabudowy i relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi obiektami, historyczne rozplanowanie oraz funkcja terenów, wielkość działek, układ ciągów komunikacyjnych, formy zaprojektowanej zieleni, współzależność między zabudową, zielenią i otwartą przestrzenią, ekspozycja widokowa układu, w tym składający się na nią wygląd zewnętrzny poszczególnych obiektów. Dalej organ wyjaśnił, że w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązuje zasada dostosowania do zabytkowej kompozycji urbanistycznej pod względem sytuacji, skali, gabarytów, ukształtowania bryły i geometrii dachu, materiałów do wykończenia elewacji i pokrycia dachu oraz ich kolorystyki. Dopuszcza się przy tym zastosowanie dachu płaskiego ze względu na charakter zabudowy otaczającej (cała zabudowa zlokalizowana na działce inwestycyjnej oraz na działkach sąsiednich posiada dachy płaskie), a także stosowanie następujących materiałów wykończeniowych: pokrycie dachu - dachówka ceramiczna, materiały dachówko-podobne w kolorze ceglastym, blacha gładka na rąbek stojący w naturalnym kolorze pokrycia lub, jeśli będzie to blacha powlekana, w kolorze szarym/grafitowym; na ścianach zewnętrznych - tynk z dopuszczeniem kamiennych okładzin elewacyjnych lub szkła. Ze względu zaś na współczesny charakter, formę i skalę przedmiotowej inwestycji zalecanym materiałem wykończeniowym dachu jest blacha gładka na rąbek stojący w kolorze szarym lub grafitowym. Organ przytoczył w tym miejscu brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2021 poz. 710 ze zm.; dalej: "u.o.z."), wskazując, że organem właściwym do wydania pozwolenia, o którym mowa w tych przepisach, jest Kierownik Delegatury w Ł. działający z upoważnienia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "PWKZ"). Organ wskazał, że przepisy te korespondują z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b.").

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021, poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz wskazał, że wedle art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji uzgodniono z: organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, organem właściwym w sprawie ochrony melioracji wodnych oraz z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Odnosząc się do uwag wniesionych w toku postępowania przez strony postępowania stwierdził, że: inwestycja nie będzie mieć negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie; działka inwestycyjna posiada wyposażenie oraz dostęp do niezbędnej infrastruktury technicznej; granica obszaru analizowanego wyznaczona została w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie MI") oraz z uwzględnieniem zaleceń SKO zawartych w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] sierpnia 2021 r.; analiza urbanistyczna, uwzględniająca uwagi poczynione przez SKO w ww. decyzji, została przeprowadzona w sposób należyty - w celu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy przeprowadzono prawidłową analizę gabarytów i formy architektonicznej każdego z budynków stanowiących kontynuację funkcji, znajdujących się w obszarze analizowanym, a także analizę wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; z uwagi zaś na brak dostępu działki do sieci kanalizacji deszczowej, wody odpadowe gospodarowane będą, zgodnie z przepisami odrębnymi, na terenie nieutwardzonym działki inwestycyjnej, a zatem brak jest potrzeby przeprowadzenia analizy dotyczącej zagospodarowania wód opadowych. Finalnie organ stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., SKO utrzymało w mocy ww. decyzję, po rozpatrzeniu odwołania Z.B. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wyjaśniając istotę zawartej w pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa oraz sposób jej weryfikacji na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odnosząc się do meritum sprawy SKO wskazało, że organ I instancji ustalił front działki na 68 m i przyjął jego trzykrotność wyznaczając obszar analizowany, zaś w ponowionej analizie urbanistycznej, w celu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, przeprowadzono analizę gabarytów i formy architektonicznej każdego z budynków stanowiących kontynuację funkcji, znajdujących się w obszarze analizowanym, a także analizę wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uznano, że spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących obaw odwołujących się co do uciążliwości (takich jak zgiełk i hałas) powstałych w związku z planowaną inwestycją, SKO wyjaśniło, że będą one brane pod uwagę na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, bowiem decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny oraz nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Postępowanie o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, do kolejnego etapu należy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję wywiódł Z.B. oraz H.B. Skarga H.B. została odrzucona postanowieniem sądu z dnia 19 kwietnia 2022 r. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania przez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jak też przez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,

2. prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że powierzchnia i sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

3. zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej oraz, że w jego ocenie planowana inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na jego nieruchomość oraz będzie na nią oddziaływała. Skarżący wskazał, że prowadzi gospodarstwo rolne, w którym hoduje zwierzęta przebywające w oborze i stajni, które są usytuowane przy granicy działki nr [...]. Jego zdaniem zgiełk związany z częstym przejeżdżaniem samochodów oraz odgłosami syren, będzie stresujący dla naszych zwierząt, co będzie skutkowało mniejszą dochodowością gospodarstwa. Ponadto sąsiedztwo pomieszczeń socjalnych będzie niekomfortowe dla jego rodziny. Zdaniem skarżącego okoliczności te nie zostały zbadane w toku postępowania, podczas gdy ład przestrzenny winien być pojmowany szeroko i uwzględniać m. in. uwarunkowania gospodarczo-społeczne. Ponadto skarżący wskazał, że działka nr [...] nie posiada niezbędnej infrastruktury technicznej, aby można było zrealizować na niej planowana inwestycję. Dodatkowo skarżący wskazał, że granice obszaru analizowanego ponownie zostały wyznaczone nieprawidłowo, czego skutkiem jest brak przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w u.p.z.p. Analiza urbanistyczna nie uwzględnia bowiem działek istotnych z punktu widzenia wyznaczenia linii zabudowy dla zamierzenia budowlanego, tj. wszystkich działek sąsiadujących z działką inwestycyjną, co nakazuje § 4 ust. 1 rozporządzenia MI. Tymczasem z uzasadnienia decyzji oraz z treści analizy urbanistycznej nie wynika, jak przebiega linia zabudowy na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], co oznacza, że linia zabudowy nie została ustalona w sposób prawidłowy, w tym w oparciu o niepełne informacje na temat zagospodarowania działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 8 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz oświadczył, że na działce inwestycyjnej nie ma żadnego budynku mieszkalnego, lecz znajdują się na niej nieużytkowane garaże oraz budynek lecznicy przekształcony na pomieszczenia socjalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2021 r. sprostowana postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] położonej w W. przy ul. Ł., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowo-gospodarczego z pomieszczeniami socjalnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną - doziemną instalacją wody i kanalizacji sanitarnej oraz doziemną instalacją elektryczną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla opisanej wyżej inwestycji, powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 maja 2021 r. dokonanej na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategii infrastruktury energetycznej; Dz.U. 2021, poz. 922 – art. 9 ust. 1 tej ustawy), wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ratio legis powyższej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochronie tej służy w szczególności unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Jej istotą jest konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ukształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną i estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (brzmienie sprzed nowelizacji dokonanej dnia 3 stycznia 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. 2021, poz. 2399 - § 2 tego rozporządzenia). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MI); natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność (§ 2 pkt 3 rozporządzenia MI), które to parametry powinny zostać ustalone wedle regulacji zawartych w treści § 4-8 rozporządzenia MI.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy ewidencyjnej, pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI). Podkreślić przy tym należy, że przepis ten określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że dopuszczalne jest wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. Zawsze jednak rozszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, należy powiązać z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz należycie uzasadnić np. specyfiką planowanego przedsięwzięcia, lub uwarunkowaniami obszaru podlegającego zainwestowaniu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r., II SA/Gd 779/18, CBOSA). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącego, postulującego rozszerzenie obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie, sąd zauważa, że obszar ten został wyznaczony prawidłowo, przy zastosowaniu minimalnych odległości, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, i który - zważywszy na liczną zabudowę na nim występującą (w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, do której odwołuje się skarżący), jest w ocenie sądu wystarczający do przeprowadzenia rzetelnej analizy urbanistycznej.

Sporządzona w sprawie (ponowna) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została jednak przeprowadzona w sposób prawidłowy. Przede wszystkim teza, jakoby działka inwestycyjna znajdowała się na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, nie stanowi wniosku trafnego. Jakkolwiek istotnie na terenie działki inwestycyjnej funkcjonuje obecnie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to jednak sama działka inwestycyjna leży na obszarze o zróżnicowanym rodzaju zabudowy. Jak wynika bowiem z części graficznej analizy, na obszarze nią objętym funkcjonuje, obok ww. rodzaju zabudowy, również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a także usługowa oraz produkcyjno-usługowa, które nie stanowią jednak przeważającego rodzaju zabudowy. Zdecydowanie wiodącym rodzajem zabudowy jest zabudowa zagrodowa, której istotną cechą jest powiązanie zabudowań o celach mieszkaniowych z zabudowaniami o charakterze gospodarczym. Zabudowa ta występuje w formie zwartej we wschodniej i południowo-wschodniej części obszaru analizowanego, zaś w formie rozproszonej na pozostałej jego części (za wyjątkiem części południowo zachodniej, w której jedyną formą zabudowy jest zabudowa produkcyjno-usługowa). Obiekty gospodarcze występują zaś nie tylko na obszarze zabudowanym zagrodowo, ale również na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Wyłącznie budynki o tej właśnie funkcji zostały wyszczególnione w tabelarycznej części analizy urbanistycznej, zawierającej zestawienie ich poszczególnych parametrów oraz obliczenie ich wartości uśrednionych. Autor analizy selekcję tą uzasadnił stwierdzeniem, że zważywszy na przedmiot inwestycji (tj. budynek garażowo-gospodarczy z pomieszczeniami socjalnymi), kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, stanowią budynki gospodarcze, w tym garażowe.

Sąd zgadza się z twierdzeniem, że warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników zabudowy w postaci: wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (w przypadku gdy przebiega ona na działkach sąsiednich tworząc uskok), a tym samym obligatoryjnym elementem analizy urbanistycznej, jest uprzednie ustalenie średniego wskaźnika dla tych parametrów na obszarze analizowanym (vide: § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia MI). Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego, powinny one być jednak wyliczane na podstawie parametrów całej zabudowy znajdującej na obszarze analizowanym (o rożnych funkcjach), a nie tylko na podstawie parametrów zabudowy o tej samej funkcji, co wskazana we wniosku inicjującym postępowanie, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. W związku zaś z tym, że wyliczenie średnich wartości ww. parametrów istniejącej zabudowy, musi poddawać się weryfikacji, konieczne jest ustalenie parametrów każdej z zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie ustalenie wskaźnika średniego dla całego obszaru analizowanego, który musi być wynikiem działania matematycznego. Działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 października 2021 r., II SA/Gd 140/21, CBOSA). Stanowią one niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów nowej zabudowy, co może już odbywać się przez odniesienie do zabudowy o tożsamej funkcji. Wskutek takiego działania, może natomiast okazać się, że parametry nowej zabudowy będą odbiegały od wartości średnich. Odstępstwo to musi być jednak każdorazowo urbanistycznie usprawiedliwione. Sąd podziela w tym względzie stanowisko przyjęte w wyroku NSA z 9 marca 20117 r. (II OSK 1732/15, CBOSA), w którym wskazano, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się przez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji.

Z tego też względu sąd stwierdził, że wartości uśrednione, zawarte w wynikach zestawienia tabelarycznego tekstowej części analizy urbanistycznej, jako uwzględniające wyłącznie parametry zabudowań o funkcji gospodarczej, (a tym samym nie uwzględniające parametrów licznej zabudowy o innej funkcji), nie stanowią rzeczywistych średnich wartości przedmiotowych parametrów dla obszaru analizowanego, a tym samym – jako nie gwarantujące zabezpieczenia wymogów ładu przestrzennego - nie mogą być wyznacznikiem dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w kontrolowanej sprawie.

Co więcej, sąd zauważa, że mimo obliczenia przez autora analizy wartości uśrednionych parametrów zabudowy o funkcji gospodarczej, ich określenie w decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło w sposób odmienny. Jakkolwiek autor analizy w jej punkcie 7 wskazał, że: "uwzględniając niejednolitość istniejącej struktury budowlanej, szeroki zakres badanych parametrów, spójność planowanej inwestycji z otaczającymi formami zagospodarowania oraz zakłady brak uciążliwości, dopuszcza się określenie innych gabarytów i formy architektonicznej planowanej inwestycji, niż to wynika z analizy oraz uwzględnienie tolerancji w ramach określanych wartości" (k. 144 akt adm.), to jednak w ocenie sądu stwierdzenie to jest nazbyt lakoniczne oraz generalne, aby uzasadniało ustalenie przedmiotowych parametrów na zasadzie odstępstwa od zasad generalnych. Co więcej, żaden z organów nie wyjaśnił na jakiej rzeczywistej podstawie oraz z jakich konkretnie względów, nastąpiło ustalenie przedmiotowych wskaźników w zaskarżonej decyzji, co sugeruje, że działanie to obarczone jest niedopuszczalną dowolnością.

Jak wskazuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18, CBOSA). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję (por. WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21, CBOSA). Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z tej analizy, w tym danych co do działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.(por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2020 r., II SA/Rz 1213/19, CBOSA). W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne, czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne, czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim, a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej, a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 stycznia 2020 r., II SA/Bd 764/19, CBOSA).

Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w ww. orzeczeniach, stwierdzając, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, z jakich konkretnie względów, uzasadnione oraz celowe było odstąpienie od średnich wartości takich parametrów jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (abstrahując w tym miejscu od uprzednio dostrzeżonego faktu nieprawidłowego wyliczenia wartości średnich, tj. wyłącznie w oparciu o parametry zabudowy o funkcji tożsamej co planowana nowa zabudowa).

Doprecyzować w tym względzie należy, że wedle § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej – o czym stanowi ust. 2 tego przepisu. Tymczasem w kontrolowanej sprawie wskaźnik ten ustalono jako wartość maksymalną – nie większą niż 10%, podczas gdy jego uśredniona wartość wynikająca z tabelarycznej części analizy urbanistycznej wynosi 23%. Po pierwsze zatem wartość ta nie odpowiada średniemu wskaźnikowi wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a tym samym nie została wyznaczona wedle dyspozycji § 5 ust. 1 rozporządzenia MI; po drugie zaś z treści analizy urbanistycznej w żaden sposób nie wynika, aby przyjęcie wskaźnika innego niż średni było celowe oraz zostało uzasadnione uwarunkowaniami wynikającymi z istniejącego na analizowanym terenie ładu przestrzennego, jak wymaga tego ust. 2 ww. przepisu. Z analizy nie wynika również, z jakiego względu wskaźnik ten ustalono jako wartość maksymalna.

Na marginesie należy przy tym zauważyć, że w decyzji określono również minimalną procentową wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, mimo, że w analizie urbanistycznej nie zaprezentowano żadnych danych dotyczących tej wartości, a co więcej w ogóle o niej nie wspomniano. Nie stanowiła ona zatem przedmiotu analizy, a tym samym, w świetle art. 61 ust. 1 pkt1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, uznać należy, że wartość ta została ustalona w zaskarżonej decyzji w sposób zupełnie dowolny, a tym samym sprzeczny z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Co się zaś tyczy szerokości elewacji frontowej, wskaźnik ten ustalono w decyzji jako wartość 10,5 m z dopuszczeniem tolerancji wynoszącej 20% (czyli od 8,4 m do 12,6 m), podczas gdy średnia wartość tego wskaźnika istniejącej zabudowy gospodarczej na działkach w obszarze analizowanym, wynosi 11,2 m (co przy uwzględnieniu tolerancji 20% daje średnią wartość mieszczącą się w przedziale od 8,96 m do 13,44 m). W konsekwencji wskaźnik ten również nie został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem MI, które w § 6 ust. 1 stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszczalne zaproponowane wartości tego wskaźnika, odbiegające od średniej, nie znajdują zatem odzwierciedlenia w analizie urbanistycznej, jak wymaga tego § 6 ust. 2 rozporządzenia MI.

Co więcej sąd zauważa, że wskaźnik ten odpowiada wprost wartości wskazanej przez Gminę we wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie. Okoliczność, że został on ustalony w sposób nie respektujący wytycznych z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, rodzi przypuszczenie, że Wójt dokonał arbitralnego powielenia zaproponowanej przez Gminę wartości, bez uwzględnienia uwarunkowań istniejącego obecnie na analizowanym obszarze ładu przestrzennego. Sąd podkreśla, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której poszczególne cechy zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora. Takie działanie nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach prawa, ale wręcz przeczy regulacjom wyznaczającym zasady zmiany w zagospodarowaniu terenu.

Wedle § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia MI). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia MI). Tymczasem przyjęty w kontrolowanej wyznaczać przedłużenia krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Wskaźnik ten na działkach sąsiednich wynosi bowiem: 3 m i 6 m (działka nr [...]), 3 m (działka nr [...]), 3,5 m, 4,5 m, 5 m (działki nr [...] i [...]), 5,5 m (działka nr [...]), 3 m i 6 m (działka nr [...]), oraz 3 m (działka nr [....]). Wyraźnie zatem widać, że omawiana wartość tworzy na działkach sąsiednich uskok, co implikuje konieczność zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia MI, a więc przyjęcie średniej wartości dla obszaru analizowanego, która wynosi 4 m. Przepis ten nie dopuszcza przy tym żadnej tolerancji, co oznacza, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, powinna zostać wyrażona konkretną wartością, a nie zakresowo, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Takie zaś, a nie inne oznaczenie przedmiotowej wartości dla nowej zabudowy, nie zostało ponadto umotywowane w treści analizy urbanistycznej, co oznacza, że wskaźnik ten nie został wyznaczony na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

W tym miejscu odnieść się należy również do pozostałych, wyznaczonych w decyzji parametrów, tj. geometrii dachu oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, których prawidłowe ustalenie, jest w ocenie sądu również wątpliwe.

Wedle § 8 rozporządzenia MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Na mocy zaskarżonej decyzji dopuszczono dach płaski ze spadkiem poniżej 12 stopni, wysokość głównej kalenicy w przedziale od 3 m do 5 m, zaś jej kierunku względem frontu działki nie oznaczono ze względu na układ i kąt nachylenia połaci dachowych. Podkreślić w tym względzie należy, że na obszarze analizowanym zdecydowanie przeważają budynki, których pokrycie jest nachylone pod kątem większym niż 12 stopni. Dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych poniżej tej wartości, występuje jedynie na dwóch budynkach gospodarczych, spośród 74 budynków wyszczególnionych w części tabelarycznej analizy. Stąd dopuszczalność realizacji nowej zabudowy o pokryciu dachowym stanowiącym zdecydowany wyjątek względem zabudowy funkcjonującej na obszarze analizowanym powinno znajdować szersze uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej oraz w decyzji, na taki wyjątek zezwalającej, tym bardziej, że jak wynika z ustaleń Wójta, teren inwestycji położony jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską obejmującą przestrzenne założenie miejskie zawierające m.in. zespoły budowlane i pojedyncze budynki. Okoliczność powyższa implikuje natomiast kształtowanie nowej zabudowy w sposób dostosowany do zabytkowej kompozycji urbanistycznej pod względem m.in. ukształtowania bryły i geometrii dachu (vide: decyzja Wójta, k. 156-157 akt adm.). Ani z treści analizy urbanistycznej, ani z treści uzasadnienia decyzji Wójta nie wynika jednak, aby dopuszczenie nowej zabudowy o płaskim dachu spełniało powyższe wymogi, tym bardziej, że zdecydowana większość zabudowań gospodarczych na obszarze analizowanym pokryta jest dachami dwuspadowymi lub jednospadowymi. Okoliczność tą należy jednoznacznie wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu, zaś w decyzji je kończącej sprecyzować, jakie konkretne cechy powinna przybrać nowa zabudowa na skutek umiejscowienia jej na obszarze objętym ochroną konserwatorską, na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] o uznaniu za zabytek urbanistyczny części miasta W.

Sąd zauważa przy tym, że na okoliczność powyższą nie ma wpływu dopuszczenie realizacji nowej zabudowy o płaskim dachu przez PWKZ w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] (k. 67-69 akt adm.), bowiem postanowienie to dotyczy projektu decyzji Wójta z [...] lipca 2021 r., która została uchylona przez SKO w dniu [...] sierpnia 2021 r. Projektu kolejnej decyzji Wójta, PWKZ nie zaopiniował jakimkolwiek aktem prawnym, uzgadniając go tym samym w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Sąd zwraca jednak uwagę, że realizacja wymogu z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.a. nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy z poczynienia własnych ustaleń, do których jest on zobowiązany na mocy art. 61 ust. 1 i 5 pkt u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. Uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest jedynie zajęciem merytorycznego stanowiska przez właściwy organ administracji, z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2021 r. CBOSA). Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter szczególny w odniesieniu do postępowania głównego i kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco. Co więcej wspomniany wyżej fakt położenia terenu inwestycji na obszarze objętym ochroną konserwatorską nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji sądowej, ze względu na brak dołączenia do akt sprawy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] o uznaniu za zabytek urbanistyczny części miasta W. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni w tym zakresie materiał dowodowy sprawy.

Końcowo już, przyznać należy rację stronie skarżącej, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla planowanej inwestycji została wyznaczona w sposób nie respektujący dyspozycji § 4 ust. 1-4 rozporządzenia MI, wedle której obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), a jeśli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Z kolei w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Ponadto dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 4).

W niniejszej sprawie nieprzekraczalną linię nowej zabudowy oznaczono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji Wójta. Zważywszy na fakt, że linia ta oznaczona została wyłącznie na obszarze działki inwestycyjnej i z końcem jej granic się urywa, nie wiadomo, czy stanowi ona przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, jak wymaga tego ww. § 4 ust. 1 rozporządzenia MI, czy może została wyznaczona zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 3 rozporządzenia MI. W związku z tym, że linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich na mapie w ogóle nie wyrysowano, brak jest możliwości dokonania oceny, czy linia ta jest zgodna z przepisami odrębnymi, a tym samym, czy w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia MI może stanowić relatywne odniesienie dla projektowanej linii nowej zabudowy. Wprawdzie w części tekstowej analizy urbanistycznej jej autor wskazał, że linie zabudowy na obszarze analizowanym występują w odległości od 4 m do 22 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej (punkt 6 analizy), to po pierwsze, nadal nie wiadomo jakie odległości funkcjonują stricte na działkach sąsiednich; a po drugie ze względu na brak oznaczenia tychże odległości na załączniku graficznym (wskutek zaniechania graficznego oznaczenia istniejącej linii zabudowy wyznaczonej ww. odległościami) nie sposób uznać, czy zaproponowana nieprzekraczalna linia zabudowy w jakikolwiek sposób nawiązuje do tych odległości (vide: § 4 ust. 1-3 rozporządzenia MI). W konsekwencji nie sposób stwierdzić, aby nieprzekraczalna linia nowej zabudowy została ustalona wedle dyspozycji § 4 ust. 1-3 rozporządzenia MI, zaś ze względu na brak zaprezentowania w analizie urbanistycznej jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, nie można również uznać, aby linia ta została wyznaczona wedle § 4 ust. 4 rozporządzenia MI. Nie ma w tym względzie znaczenia informacja zawarta w punkcie 6 analizy, bowiem z decyzji nie wynika ani to, w jakiej odległości od pasa drogowego zaprojektowano nową linię zabudowy, a tym samym, czy nawiązuje ona do tam wskazanego przedziału metrycznego, ani to, czy zaprezentowane tam wartości miały jakikolwiek wpływ na wyznaczenie tej linii.

W konsekwencji sąd uznał, że wyznaczenie w niniejszej sprawie parametrów nowej zabudowy nastąpiło w sposób dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w analizie urbanistycznej, w której (co więcej) zaprezentowano, obliczone w sposób nieprawidłowy (tj. wybiórczy), uśrednione cechy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego oraz w sposób lakoniczny, a przy tym niepoddający się weryfikacji, dopuszczono odstępstwa od wyznaczenia parametrów nowej zabudowy na podstawie zasad generalnych. Jak się wydaje, tak właśnie ustalonych parametrów, organ w żaden sposób nie uzasadnił, dopuszczając się istotnego naruszenia § 4-8 rozporządzenia MI, które skutkowało nieprawidłowym zrealizowaniem obowiązku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pierwszy z podniesionych w skardze zarzutów okazał się zatem w ww. zakresie trafny, jednakże jego zasadności sąd dopatrzył się z innych powodów, aniżeli te podniesione w uzasadnieniu skargi (poza dostrzeżoną przez skarżącego wadliwością w wyznaczeniu przez organ nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy).

Mając na względzie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, sąd zwraca uwagę na istotność prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z punktu widzenia należytego załatwienia kontrolowanej sprawy. Prawidłowe sporządzenie wspomnianej analizy ma bowiem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.). Do przesłanek tych należy m.in. spełnienie uregulowanej w pkt 1 ww. przepisu, zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, która wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. Innymi słowy, zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ratio legis ww. regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jej istotą jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699).

Rzeczona analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej, na którą powinny zostać naniesione funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Ustalenie zaś wskaźników, parametrów i cech zabudowy zastanej na obszarze analizowanym, bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 149/19, CBOSA). Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2017 r., II SA/Gl 625/17, CBOSA).

Jak wykazała kontrola sądowa, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie odpowiada ww. warunkom. W konsekwencji oparcie na niej zaskarżonej decyzji, stanowiło istotne naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które – ze względu na finalny brak rozpatrzenia przez organy istoty sprawy, miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd ocenia tym samym jako nieuprawnione przede wszystkim to działanie organów obu instancji, które polegało na dowolnym określeniu parametrów nowej inwestycji, niewynikających z części tekstowej, ani graficznej analizy urbanistycznej.

Sąd dostrzega również istotne naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) przez organ odwoławczy, który zaniechał dokonania ponownego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji składa się bowiem wyłącznie z przytoczenia i teoretycznego wyjaśnienia brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wybranych regulacji rozporządzenia MI. SKO, wbrew dyspozycji art. 15 k.p.a., nakazującej organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie sprawy, odniosło się do meritum sprawy jednym zdaniem: "W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uznano, ze spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.a.p." (str. 5 zaskarżonej decyzji). Stwierdzenie to nie wyczerpuje obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, bowiem zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co nakazuje art. 107 § 3 k.p.a.(por. m.in. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, czy wyrok WSA w Białymstoku z 2 czerwca 2022 r., II SA/Bk 311/22, CBOSA).

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy sporządzić zatem nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w oparciu o dyspozycje zawarte w rozporządzeniu MI oraz przy uwzględnieniu argumentacji powołanej w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności zaś konieczności ustalenia uśrednionych parametrów, o których mowa w § 5-7 rozporządzenia MI, w oparciu o kompleksową zabudowę funkcjonującą na obszarze analizowanym. Dopiero prawidłowo ustalone uśrednione parametry istniejącej zabudowy, będą mogły stanowić podstawę ewentualnego wyznaczania parametrów dla nowej zabudowy, w sposób odbiegający od wskaźników średnich, pod warunkiem jednak rzetelnego i szczegółowego wyjaśnienia powodów i przesłanek takiego odstąpienia, w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z dnia 9 lutego 20218 r. (II OSK 1265/17, CBOSA): przepisy rozporządzenia MI dają organom kompetencje do tego, aby parametry dotyczące nowej zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika dla poszczególnych parametrów w obszarze analizowanym, lecz także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średnich, precyzyjnego wyjaśnienia, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu MI zasad ustalania parametrów, można stosować tylko w sytuacjach kiedy nie można zastosować reguły, i tylko wtedy, kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego (wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 1890/16, CBOSA).

Uzasadnienia wydawanych ponownie rozstrzygnięć powinny przy tym odpowiadać brzmieniu art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania, które organ powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadami.

Ponadto sąd zauważa, że z nadesłanego do akt sądowych aktu zgonu K.W. (k. 83) - ujawnionej w rejestrze gruntów właścicielki działki nr [...], wynika, że zmarła ona przed wszczęciem kontrolowanego postępowania (tj. dnia [...] lutego 2002 r.), co rodzi konieczność ustalenia obecnego właściciela (właścicieli) ww. działki, celem zagwarantowania im realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżącego w łącznej wysokości 980 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 500 zł stanowiąca uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (k. 9) oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).