II SA/Bd 617/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I. M., W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. Iwona i W. M. wystąpili do Prezydenta M. [...] o wydanie zaświadczenia celem potwierdzenia, że Urząd M. [...] nie ponosi żadnej odpowiedzialności za poniesione rzeczywiste szkody rodziny wnioskodawców wskutek braku poprawy warunków zamieszkania po całkowitej przebudowie DK91, a takowe miały nastąpić zgodnie z pismem [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. We wskazanym wniosku podano, iż

w ostatnim czasie nastąpiło pęknięcie jezdni na wysokości posesji przy ul. [...] oraz w dalszym ciągu następuje degradacja budynku mieszkalnego i otoczenia wokół niego. Kwestie podnoszone były we wcześniejszych pismach kierowanych do Urzędu M. w czasie wykonywania inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] UID: 603353 Prezydent M. [...] orzekł o odmowie wydania żądanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przytoczył w szczególności treść art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz służy ono potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Po czym organ wskazał, iż

w przedmiotowej sprawie nie jest w posiadaniu ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawcę z zakresu budownictwa, stwierdzającej rzeczywiste szkody rodziny Państwa M. wywołanych przebudową DK91.

Prezydent M. [...] przytoczył poglądy sądów administracyjnych w myśl których, w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach - danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści.

Wobec powyższego organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, które nadto w jego ocenie miało zawierać elementy ocenne.

Od powyższego postanowienia, Iwona i W. M. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji. Wnieśli o cofnięcie postanowienia Prezydenta M. [...] z dnia [...] lutego 2020 r. i o pozytywne rozpatrzenie zażalenia.

Wskazali, iż od 2007 r. ubiegają się o wywłaszczenie nieruchomości przy ul. [...] z powodu niekorzystnego wpływu ruchu samochodowego na przebiegającej w pobliżu domu DK91, na budynek, w którym mieszkają. Podali, że podczas prac przy przebudowie DK91 nastąpiło popękanie ścian, co przyczyniło się do pojawienia się wilgoci, część okien została zamurowana ponieważ pękały szyby, wymienione na koszt UM Włocławek- okna wypaczają się. Skarżący ocenili, że wszelkie pisemne zapewnienia ówczesnego Prezydenta M. (pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.) o poprawie warunków zamieszkania na ww. posesji nie sprawdziły się. Strony powołały pisma związane ze sprawą z lat 2007-2019 i wskazały na wystąpienie z dnia [...] lutego 2020 r. o wydanie zaświadczenia stosownie do art. 217 § 1 Kpa.

W dalszej części zażalenia jego autorzy skierowali szereg pytań, w tym - czy jeżeli pojawi się niebezpieczeństwo zagrażające ich rodzinie, będą mogli mieć pewność, że otrzymają pomoc od UM [...] i skoro Prezydent M. [...] nie posiada ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawcę z zakresu budownictwa, to czy mają takiego fachowca zatrudnić i dostarczyć do Urzędu M. wynik oględzin stwierdzonych szkód.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] utrzymało

w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem Kolegium, w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji prawidłowo ocenił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała podstawa do wydania zaświadczenia o żądanej treści, skoro organ nie jest w posiadaniu ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawcę z zakresu budownictwa, stwierdzającej rzeczywiste szkody rodziny Państwa [...] wywołanych przebudową DK91. Fakt, że organ nie jest w posiadaniu danych, których potwierdzenia żądają wnioskodawcy, uniemożliwia organowi wydanie zaświadczenia.

Zdaniem Kolegium wydanie przez organ I instancji zaświadczenia o żądanej treści wymagałoby prowadzenia postępowania obejmującego czynności wyjaśniające uzyskanie ekspertyzy (opinii) stwierdzającej szkody wnioskodawców wywołane przebudową DK91 i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia.

W skardze do Sądu Iwona i W. M. wnieśli o cofnięcie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt [...] oraz uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o wznowienie postępowania dotyczącego wykupu nieruchomości przy ulicy [...] we [...] przez Prezydenta M. [...] zważywszy, że sprawa częściowego wywłaszczenia z odszkodowaniem miała miejsce i dotyczyła działki [...] w decyzji Prezydenta [...] [...] z dnia [...] marca 1981r., która to sprawa ma związek skutkowo-przyczynowy z całością obecnej sprawy i działki nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że poprzedni Prezydent M. [...]

w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] zapewniał o poprawie warunków zamieszkania na ww. posesji po przebudowie DK91, jednak nastąpiło pogorszenie, spowodowane ruchem pojazdów po pękniętej (od ubiegłego roku) jezdni od strony budynku mieszkalnego, co skutkuje pękaniem sufitów i ścian.

Zdaniem skarżących to organ I instancji powinien powołać rzeczoznawcę

z zakresu budownictwa, aby przeprowadził ekspertyzę i na jej podstawie wydał zaświadczenie zgodnie z art. 217 § 1 Kpa. Skarżący wskazali, że po kilkukrotnych próbach zatrudnienia rzeczoznawcy (z listy Sądu Okręgowego), otrzymywali odpowiedzi odmowne.

Zdaniem skarżących postawa organów administracji rozstrzygających ich sprawę narusza art. 8 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 365) w związku z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące

w mocy postanowienie Prezydenta M. [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] UID: 603353 o odmowie wydania żądanego zaświadczenia mającego na celu potwierdzenie, że Urząd M. [...] nie ponosi żadnej odpowiedzialności za poniesione rzeczywiste szkody rodziny wnioskodawców wskutek braku poprawy warunków zamieszkania po całkowitej przebudowie DK91, a takowe miały nastąpić zgodnie z pismem [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.

Na wstępie należy wyjaśnić, że kwestia wydawania zaświadczeń przez organ administracji jest uregulowana w K.p.a. w sposób szczególny, odrębnie od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują art. 217 - 220 K.p.a. - przepisy działu VII K.p.a. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym

i odformalizowanym.

Stosownie do art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. wydanie zaświadczenia ma opierać się na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu (reguła wydawania zaświadczeń co do zasady jedynie na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych).

Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Zakres podmiotowy tego postępowania jest bardzo szeroki. Obejmuje on wszystkie organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a.

Właściwość rzeczową organu należy przy tym wiązać z technicznymi możliwościami ustalenia treści zaświadczenia, a więc z faktem dysponowania rejestrami, ewidencją i inną dokumentacją pozwalającą na ustalenie okoliczności faktycznych

i prawnych, których żądanie wydania zaświadczenia dotyczy (por. A. Matan [w:] Komentarz, t. 2, 2010, s. 461), chyba że obowiązek wydania zaświadczenia z mocy prawa wynika z wyraźnego przepisu prawa.

Zakres przedmiotowy postępowania jest natomiast bardzo wąski, gdyż obejmuje tylko wydawanie zaświadczeń. Zaświadczenie jest przy tym czynnością materialnotechniczną, tworzącą określone skutki prawne w drodze faktów (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [w:] Postępowanie administracyjne, 2017, s. 286). Przyjmuje ona postać dokumentu urzędowego, potwierdzającego określone fakty lub stan prawny.

Trzeba podkreślić, jak słusznie wskazał organ II instancji, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co istotne, postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2527/17, LEX nr 2494340).

Zaświadczenie wydaje się zatem np., gdy fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (por. wyrok WSA w Opolu z 28 października 2016 r., sygn. II SA/Op 463/16, LEX nr 2158248).

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter gabinetowy,

w którym upoważniony pracownik organu administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia przez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 § 2 K.p.a.

Wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Bk 75/10, LEX nr 752406).

Nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających

z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, LEX

nr 1311429).

Z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (por. wyrok NSA z 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 813/16, LEX

nr 2461025).

Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, z 14 marca 2019 r., sygn. I OSK 1223/17, LEX nr 2657742).

Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione powyżej jednolite stanowisko judykatury i orzecznictwa w przedmiotowej kwestii.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący jako podstawę swojego wniosku wskazywali swój interes w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, przy czym brak jest podstaw do stwierdzenia, że urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga w sprawie przepis prawa. Zdaniem skarżących zachodziła więc sytuacja, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Celem zaś było uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego, że Urząd M. [...] nie ponosi żadnej odpowiedzialności za poniesione rzeczywiste szkody rodziny wnioskodawców wskutek braku poprawy warunków zamieszkania po całkowitej przebudowie DK91 a takowe miały nastąpić zgodnie z pismem [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.

Trafnie wskazał organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw faktycznych i prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści wymagałby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami,

a będących w posiadaniu organu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała więc podstawa do wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż organ nie jest

w posiadaniu ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawcę z zakresu budownictwa, stwierdzającej rzeczywiste szkody rodziny Państwa [...] wywołanych przebudową DK91. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że skarżący domagają się potwierdzenia w przedmiocie odpowiedzialności za powstałe ich zdaniem szkody, co tym bardziej nie mieści się zakresie przesłanek do wydania zaświadczenia. Sama szkoda nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia odpowiedzialności. Okoliczności te determinują w sposób jednoznaczny stwierdzenie, że organ nie jest w posiadaniu danych, których żądają wnioskodawcy, ani ich charakter nie może być przedmiotem zaświadczenia.

Ewentualne wydanie zaświadczenia, wymagałoby prowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego uzyskanie ekspertyzy (opinii) stwierdzającej poniesione przez wnioskodawców szkody, wywołane przebudową DK91 i ocenę dowodów oraz wykazania w przedmiocie odpowiedzialności za szkody, a takie postepowanie jest niedopuszczalne w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia.

W związku z powyższym przyjąć należy, że regulacje prawne dotyczące postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 217 – 219 K.p.a., dotyczą czynności materialno - technicznej właściwego organu i nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć o charakterze prawotwórczym, nakładającym obowiązki, czy przyznającym uprawnienia. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że wystąpienie skarżących miało taki charakter i nie kwalifikowało się do wydania zaświadczenia w trybie art. 217 K.p.a. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Nie jest również przedmiotem tego postępowania ocena ewentualnego podważania decyzji w sprawie wywłaszczenia.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.