II SA/Bd 1020/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] maja 2022r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. Wójt Gminy R. po rozpatrzeniu wniosku D. S.A. ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegające na budowie budynku handlowo-usługowego z zadaszeniem nad strefą dostaw wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejscami parkingowymi i billboardem reklamowym na terenie działki nr ewidencyjny [...], obręb geodezyjny C. , gmina R..

2. W odwołaniu od powyższej decyzji B. R. (dalej: skarżąca, strona) i T. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odwołujący podnieśli, że treść ww. decyzji jest taka sama jak decyzji z dnia 31 sierpnia 2021 r., która została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołujących w zaskarżonej decyzji dokonano jedynie zmiany oznaczenia punktów, zaś w punkcie 9 wskazano nowe uzgodnienia. W odwołaniu wskazano także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest identyczne z uzasadnieniem poprzedniej, uchylonej decyzji. Ponadto odwołujący podnieśli, że planowana inwestycja rażąco naruszy ład przestrzenny i wpłynie negatywnie na środowisko m.in. poprzez gazy spalinowe, smog, zakrywanie widoczności, duży hałas, czy usunięcie występującej na tym terenie roślinności. Zarzucili także, że warunki zabudowy ustalone w takiej formie będą rażąco oddziaływać na prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości i prowadzić do obniżenia ich wartości. Jednocześnie odwołujący wnieśli o przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P. Ł., z zeznań stron i z opinii biegłego.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że powodem wydania decyzji kasatoryjnej, w wyniku której zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie było stwierdzenie niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). W ocenie Kolegium organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie dokonał szczegółowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej "rozporządzenie") organ odwoławczy wskazał, iż dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany, w którym stwierdzono występowanie zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i garażowej. W ocenie Kolegium wprowadzenie funkcji handlowo-usługowej związanej ze sprzedażą żywności i produktów gospodarstwa domowego na takim obszarze nie koliduje, a wręcz jest korzystne dla mieszkańców działek sąsiednich, w związku z czym spełniony został wymógł "dobrego sąsiedztwa" zawarty w. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ podkreślił, że na terenach mieszkalnych dopuszcza się obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, handlowe, usługowe i inne), które uzupełniają funkcje wiodącą.

Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy pozostałych parametrów wymaganych przez ww. rozporządzenie, a także prawidłowo ustalił, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano także, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odnosząc się do zarzutu obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga się o skutkach ekonomicznych realizacji inwestycji. Co więcej, decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza jednak czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Ponadto organ wyjaśnił, że P. Ł. sporządził projekt decyzji posiadając przy tym wymagane przepisami uprawnienia budowlane i urbanistyczne, natomiast kwestia wyboru urbanisty przez organ I instancji wykracza poza zakres rozpatrywanej przez organ odwoławczy sprawy.

4. W skardze do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo ogólne i nie odnosi się w pełni do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżąca ponownie podniosła, że organ I instancji w swojej decyzji i uzasadnieniu nie uwzględnił wskazań zawartych w decyzji kasatoryjnej. Ponadto zdaniem skarżącej w analizie obszaru i mapie geodezyjnej stanowiących podstawę wydania zaskarżonych orzeczeń zawarte są informacje nieprawdziwe i niezgodne ze stanem faktycznym.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

7. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 9 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 27 maja 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 59 i nast. u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12, Lex nr 1497924).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że warunkiem od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy, nie kolidujący z taką całością element. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego).

8. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ prawidłowo ustalił obszar analizowany. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się analiza urbanistyczna opracowana przez mgr inż. arch. P. Ł., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej bez ograniczeń oraz uprawnienia urbanistyczne. Dokument ten posłużył do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w której przyjęto, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w oparciu o trzykrotną szerokość frontu terenu (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), która wynosi 33 m. Promień terenu analizowanego został wyznaczony w odległości 99 m. Na marginesie wspomnieć należy, że Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, iż osoba sporządzająca projekt decyzji i analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy spełniła ustawowe wymagania posiadając odpowiednie uprawnienia budowlane i urbanistyczne. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw, aby kwestionować zasadność wyboru przez organ I instancji tej konkretnej osoby.

9. Kolejną wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie kwestią jest to, czy projektowana funkcja inwestycji może być uznana za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Kwestia ta wiąże się z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Standardowa charakterystyka tej zasady i jej aspekty zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby jej powielenia. Wskazać jedynie można, że w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego. Przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Warunek kontynuacji funkcji jest też rozumiany w taki sposób, że nie zostanie on spełniony, gdy projektowana inwestycja będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08; 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). Warunkiem oceny zachowania dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy przez wnioskowaną inwestycję jest prawidłowość i zupełność ustalenia stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że analiza urbanistyczna winna zawierać precyzyjne i niewątpliwe ustalenie wszystkich istotnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji prawidłowa ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

Dokonując oceny funkcji zabudowy sąsiedniej w tak wyznaczonym obszarze organy stwierdziły, że wnioskowana inwestycja o funkcji handlowo-usługowej nie jest sprzeczna z rodzajem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie omawianego terenu i stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i garażowej. W ich ocenie wprowadzenie funkcji handlowo-usługowej związanej ze sprzedażą żywności i produktów gospodarstwa domowego na takim obszarze nie tylko nie koliduje, co wręcz jest korzystne dla mieszkańców działek sąsiednich.

Wyjaśnienia wymaga, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości funkcji lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17).

Przenosząc powyższe twierdzenia na stan faktyczny niniejszej sprawy, uznać trzeba, że zabudowa handlowo-usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową, lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudowy i jako taka nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą. Jest bowiem rzeczą oczywistą i powszechną, że na terenach mieszkalnych dopuszcza się obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, handlowe, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą oraz, że dla realizacji funkcji mieszkaniowej konieczne jest nie tylko współistnienie budynków tego samego typu, lecz także uzupełniających tę zabudowę obiektów takich jak średniej wielkości sklepy spożywcze i wielobranżowe, a więc nie tylko małe sklepiki osiedlowe, lecz także takie sklepy powszechnie występujące w Polsce w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jak np. D. , którego dotyczy przedmiotowa sprawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 152/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 867/21).

10. Rozważając kwestię ustalonej linii zabudowy wyjaśnić należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), a jeśli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Z kolei w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Ponadto dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 4).

Jak wynika z powyższego, parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być wyznaczany według zasad ściśle określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, tj. poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podkreślić też należy, że obowiązująca linia nowej zabudowy wyznaczana jest od frontu działki, czyli od tej części, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Za działki sąsiednie w kontekście tego przepisu uznaje się przy tym w orzecznictwie działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1297/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 139/17). Prawidłowa interpretacja zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/14).

Jak wynika z decyzji z dnia 31 sierpnia 2021 r. oraz załącznika nr 2a do decyzji – wyniki analizy – cześć tekstowa organ I instancji powołał się na § 4 ust. 4 rozporządzenia argumentując, że planowana inwestycja stanowi obiekt handlowo-usługowy uzupełniający istniejącą zabudowę mieszkaniową, zagrodową i garażową w związku z czym należało dokonać indywidualnej analizy sposobu usytuowania nowoprojektowanej zabudowy w terenie. W konsekwencji organ dopuścił zbliżenie lokalizacji budynku do publicznej drogi powiatowej (dz. nr ewid.[...]) w zakresie, który dopuszczają przepisy odrębne i szczególne. Dla wnioskowanej inwestycji wyznaczono linię zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej w odległości 20 m zgodnie z wymogami ustawy o drogach publicznych. Ponadto jak wynika z analizy – część tekstowa do decyzji o warunkach zabudowy budynki w obszarze analizowanym są usytuowane w różnych odległościach od drogi publicznej. W niniejszym przypadku zbadano odległości linii zabudowy na działkach sąsiednich, od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] – ul. [...]. W tym zakresie wskazano na działkę nr [...] – 30,5 m, działkę [...] – 16 m oraz działkę [...] – 16,5 m. Zdaniem Sądu nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla ustalonej linii zabudowy argument, że działki o nr [...] znajdują się w odległości 16 m i 16,5 m od drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że działki te znajdują się po drugiej stronie drogi i nie są miarodajne dla wyznaczenia linii zabudowy dla strony, po której znajduje się działka objęta wnioskiem o nr [...] (nie są działkami sąsiednimi), po wtóre żadna z działek sąsiednich znajdujących się po tej samej stronie drogi, co działka objęta wnioskiem, nie jest zabudowana budynkiem zlokalizowanym w odległości choćby zbliżonej do odległości budynku planowanego przez inwestora. Na działce [...] odległość ta wynosi 30,5 m, natomiast jak wynika załącznika nr [...] – część graficzna na działkach o nr [...] odległości te wynoszą odpowiednio ponad 30 m i ponad 50 m. W kontekście powyższych ustalań podkreślenia wymaga, że przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a więc jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Dopuszczenie tych odstępstw wymaga zatem takiego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 up.z.p (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1525/07). Punkt odniesienia powinny przy tym stanowić parametry ustalone według zasad ogólnych. Takiego uzasadnienia w decyzjach organów obu instancji zabrakło.

W konsekwencji Sąd uznał, że wyznaczenie w niniejszej sprawie parametrów nowej zabudowy nastąpiło w sposób dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w analizie urbanistycznej, w której odwołano się do parametrów zabudowy niemogących podlegać uwzględnieniu, bowiem znajdujących się po drugiej stronie drogi, czyli poza linią zabudowy. Doszło w ten sposób do ustalenia linii zabudowy z naruszeniem § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, skutkującego nieprawidłowym zrealizowaniem obowiązku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym zakresie.

11. Zastrzeżenia Sądu budzi również ocena i uzasadnienie (w przypadku organu odwoławczego w zasadzie jego brak) w zakresie zastosowania odstępstw dotyczących wielkości powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki

oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia to średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie,

która - jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organy prawidłowo ustaliły na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 9,35 %

i zawiera się w granicach od minimum 2,5 % do 25 %. Podkreślenia jednak wymaga, że ten maksymalny wskaźnik dotyczy tylko jednej omówionej działki nr [...].

Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to średnia w obszarze analizowanym w odniesieniu do jednej działki wynosi 4,85 m. Wysokość 9 m występuje tylko na jednej działce tj. [...] znajdującej się po drugiej stronie drogi publicznej, natomiast na działkach sąsiednich znajdujących się po tej samej stronie drogi, co działka objęta wnioskiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6,5 m oraz 7 m.

Zasadniczo z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz analizy wynika,

że organy określiły dla inwestycji parametry na podstawie najkorzystniejszych

dla inwestora - najbardziej ekstremalnych i zarazem najmniej reprezentatywnych

dla analizowanego terenu wskaźników. Mianowicie intensywność zabudowy wzięto

z maksymalnego parametru 25 % pochodzącego z działki nr [...] ustalając

go na poziomie 23,5%, gdzie średni wskaźnik obszaru analizowanego wynosi 9,35 %,

a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w oparciu o maksymalny parametr 9 m budynku usytuowanego po drugiej stronie drogi publicznej na działce nr [...].

Zdaniem Sądu wprowadzając tak korzystne dla inwestora i tak daleko odlegle

od wartości średnich odstępstwa organy powołały się na § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia. Podkreślenia jednak wymaga, że są to regulacje szczególne, a zatem odstępstwo od parametrów średnich winno być przekonywującą uzasadnione przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zabieg polegający na określaniu parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego nie jest uznawany za wystarczający zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego i z tych względów (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18 i 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18). Takiego usprawiedliwienia uzasadnienia obu decyzji nie zawierają. W szczególności nie wykazano dlaczego w stosunku do projektowanej inwestycji mającej być przecież wyjątkiem od funkcji mieszkaniowej i zagrodowej dominującej niepodzielnie

w analizowanym terenie zasadne było zastosowanie w zasadzie maksymalnych parametrów wziętych wybiorczo z parametrów zabudowy dwóch różnych działek, z których jedna jest położona po drugiej stronie drogi publicznej względem działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji zabudowa na działce [...] będzie zasadniczo najbardziej intensywna pod względem każdego z parametrów, poczynając od wskaźników intensywności zabudowy i przekracza wszystkie średnie wartości.

12. Zdaniem Sądu mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia i uchybienia

te miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co w oparciu o przepis

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu i instancji. O kosztach należnych skarżącym orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.