II PSKP 11/25
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 20 maja 2025 r.
SSN Piotr Prusinowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
SSN Krzysztof Staryk
Protokolant Martyna Łuczak
w sprawie z powództwa G.P.
przeciwko Prokuraturze Rejonowej w […]
o wynagrodzenie za pracę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w dniu 20 maja 2025 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego we Włocławku
z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt IV Pa 10/23,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
G. P. domagał się zasądzenia od Prokuratury Rejonowej w […] 14.279,88 zł
wraz z ustawowymi odsetkami od kwot i dat wskazanych w pozwie, tytułem
zaniżonego wynagrodzenia za pracę w 2022 r. Powód wskazał, że podstawą prawną
II PSKP 11/25
2
roszczenia jest art. 123 § 1 i art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo
o prokuraturze (aktualnie jednolity tekst: Dz.U. z 2024 r., poz. 390).
Sąd Rejonowy we Włocławku, wyrokiem z dnia 13 marca 2023 r. zasądził od
pozwanego na rzecz powoda dochodzoną kwotę wraz z ustawowymi odsetkami w
rozbiciu miesięcznym. Sąd Okręgowy we Włocławku, wyrokiem z dnia 29 września
2023 r., oddalił apelację pozwanego.
Sąd Rejonowy ustalił, że powód jest prokuratorem, wynagradzanym według
III stawki z mnożnikiem 2,28. Przysługuje mu 15%, a od dnia 25 stycznia 2022 r. 16%
dodatek stażowy, liczony od wynagrodzenia zasadniczego. W roku 2022 r.
wypłacano mu wynagrodzenie stanowiące równowartość przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r., ogłoszone w Dzienniku Urzędowym
Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski przez Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wynosiło ono
5.024,48 zł. Wartość powyższa została powiększona o 26 zł stosownie do art. 10
ust. 1 ustawy 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji
ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz.U. z 2021 r., poz. 2445 – ustawa
okołobudżetowa na 2022). Obliczona na tej podstawie wysokość wynagrodzenia
zasadniczego powoda wynosiła 11.515,09 zł, zaś dodatku za długoletnią pracę
1.727,26 zł. Poczynając jednak od dnia 25 stycznia 2022 r. powód osiągnął staż
pracy wynoszący 16 lat. Z tego też względu od dnia 1 lutego 2022 r. przyznano mu
dodatek za długoletnią pracę w kwocie 1.842,41 zł.
Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny.
Wątpliwości budzi natomiast regulacja prawna. W ocenie tego Sądu art. 124 § 1
zdanie 2 Prawa o prokuraturze zrównuje w istocie wynagrodzenie zasadnicze
prokuratorów prokuratur rejonowych z wynagrodzeniem zasadniczym sędziów w
takich samych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych. Celem
obowiązującego systemu wynagradzania prokuratorów było uniezależnienie
wysokości świadczeń od wahań koniunktury gospodarczej, w tym przejściowych
trudności finansowych kraju. Błędnie natomiast ów model bywa odczytywany jako
prawo podmiotowe do podwyżki, czy ekspektatywę takiego uprawnienia.
II PSKP 11/25
3
Sąd Rejonowy wskazał, że w niezgodzie z tak ustalonymi zasadami
ustawodawca pozostaje od początku 2021 r. Pierwszy wyłom uczyniony został w
art. 14 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących
realizacji ustawy budżetowej na rok 2021. Wtedy to określono, że podstawę ustalenia
wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2021 roku stanowić będzie przeciętne
miesięczne wynagrodzenie w II kwartale 2019 r. Sąd Rejonowy podniósł, że w
kolejnych latach ustawodawca ten zabieg powielał. W art. 10 ust. 1 ustawy
okołobudżetowej na rok 2022 jako podstawa kształtowania wynagrodzeń
prokuratorskich w roku 2022 przyjęte zostało przeciętne wynagrodzenie, co prawda
z II kwartału, ale roku 2020, powiększone o kwotę 26 zł. Jej celem było zwiększenie
wartości świadczenia o 4,6% adekwatnie do podwyżek świadczeń dla pracowników
sfery budżetowej.
Jakkolwiek pozostawało to poza kwestią sporu, to jednak Sąd Rejonowy
wskazał na konsekwencję działań ustawodawcy, który w ustawie z dnia 1 grudnia
2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok
2023, w art. 10 ust. 1 przewidział, że w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia
zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze
stanowi kwota w wysokości 5.444,42 zł. Stało się tak w sytuacji, kiedy wartość
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w II kwartale 2022 r. wynosiła 6.156,25 zł.
W wypowiedzi Sądu Rejonowego zaznaczono, że wprowadzając odstępstwa
od systematycznego, corocznego kształtowania wynagrodzeń prokuratorów w
oparciu o przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedzającego,
ustawodawca nie dokonał zmiany art. 123 ustawy Prawo o prokuraturze, ani też nie
zawiesił formalnie jego mocy obowiązującej. W rezultacie, co do zasady rację ma
strona pozwana, że w sytuacji wątpliwości dotyczącej mocy obowiązującej przepisów
o sprzecznej treści, zawartych w aktach prawnych wydanych w różnym czasie i w
wypadku, gdy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać
prymat przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posteriori derogat legi priori.
Sąd Rejonowy wskazał również, że technika legislacyjna polegająca na
uchyleniu mocy obowiązującej przepisu ustawy Prawo o prokuraturze przez
późniejszy przepis tej samej rangi i przy braku wyraźnej klauzuli derogacyjnej, co do
zasady można uznawać jako dopuszczalną i zgodną z normami rangi konstytucyjnej.
II PSKP 11/25
4
Warunkiem zastosowania powołanej techniki jest jedynie to, aby normy prawne nie
były stanowione jednocześnie i aby norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa
od normy wcześniejszej. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że ustawy
okołobudżetowe są w systemie źródeł prawa aktami posiadającymi tożsamą moc,
jak zwykłe ustawy. Odmienne ich usytuowane lub przypisanie im innego znaczenia,
wymagałoby wyraźnej podstawy konstytucyjnej.
W ocenie Sądu Rejonowego istota sprawy sprowadza się do zweryfikowania
prawidłowości postępowania ustawodawcy, który kreuje nowy model kształtowania
wynagrodzeń prokuratorów. Zdaniem tego Sądu należało poddać ocenie
uzasadnienie rozwiązań normatywnych, jakie legły u podstaw odstąpienia w 2021 r.
od - wyznaczonych pragmatyką służbową - zasad ustalania wynagrodzeń
prokuratorów wskazując, że w założeniach do budżetu państwa na rok 2021
przewidziano zamrożenie funduszu wynagrodzeń w jednostkach państwowej sfery
budżetowej oraz pozostałych jednostkach sektora finansów publicznych. Jak
uzasadniano, w związku z ówczesną sytuacją gospodarczą kraju, spowodowaną
epidemią COVID-19, nastąpiła konieczność zamrożenia wynagrodzeń osób (w tym
sędziów i prokuratorów), dla których podstawę obliczenia wynagrodzenia stanowi
przeciętni wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszane przez
Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Projektodawca w sposób wyraźny
wskazał, że przepisy niniejszej ustawy spowodują „zamrożenie” systemowej
waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów tylko w roku 2021. Powyższa
propozycja miała mieścić się w ramach całości zmian związanych z „zamrożeniem”
wynagrodzeń w sektorze finansów publicznych w celu zapewnienia równowagi
budżetowej stanowiącej wartość konstytucyjną, od której zależy zdolność państwa
do działania i wypełniania jego zadań. Wskazując zatem na wątpliwość związaną z
dokonaną - mimo jasnej deklaracji - kontynuacją zaproponowanego rozwiązania
metodologicznego, Sąd Rejonowy odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy
budżetowej na rok 2022. Jak dowodzono, budżet przygotowany został z
uwzględnieniem aktualnej sytuacji makroekonomicznej. Gospodarka ciągle odczuwa
skutki wywołane wybuchem pandemii COVJD-19 w 2020 r. Jednakże, wraz z
łagodzeniem ograniczeń, powraca już na ścieżkę wzrostu. Najnowsze szacunki GUS
dotyczące Produktu Krajowego Brutto za II kwartał 2021 r. wskazują na wzrost w
II PSKP 11/25
5
ujęciu realnym o 10.9% rok do roku, wobec spadku o 8,3% w analogicznym okresie
2020 r. Według prognoz służących do opracowania projektu ustawy budżetowej na
rok 2022, PKB w 2021r. zwiększy się o 4,9% (po spadku o 2,7% rok wcześniej), a w
przyszłym roku tempo jego wzrostu wyniesie 4,6%. Z uwagi na trwający proces
uzgodnień Krajowego Programu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), w
prognozie nie uwzględniono jego wpływu. Jego realizacja stanowi główny, pozytywny
czynnik ryzyka. Przewidziany ustawą deficyt wynosił ok. 30 miliardów zł. Sąd
Rejonowy wskazał, że same założenia budżetowe i ich uzasadnienie, zwłaszcza
dotyczące wartości deficytu, nie zbliżają się do zagrożeń wskazanych w konstytucji
RP (art. 216 ust. 5). Sąd ten uznał zatem, że trudno zasadnie dowodzić, że mamy do
czynienia z konieczną sytuacją ukonkretnienia warunków absolutnej wyjątkowości
odejścia do zasad w roku 2022. Argumentacja związana z kryzysem musiałaby być
dobrze zdefiniowana i uzasadniona co nie miało miejsca. Mogłoby się wydawać, że
nieznane i nie oswojone zagrożenia związane z sytuacją pandemiczną, rzutującą
przecież istotnie na warunki społeczno-gospodarcze, stanowią wystarczające
uzasadnienie dla podjętych działań oszczędnościowych, na przykład dotyczących
płac w sferze budżetowej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wiele
poczynań władzy ustawodawczej i wykonawczej w tej materii kłóci się z przyjętym
wobec prokuratorów uzasadnieniem rozwiązania płacowego na rok 2022. Wskazał
bowiem, że tym roku kontynuowano płatność tak zwanych 13 emerytur, w oparciu o
rozwiązanie przyjęte ustawą z dnia 9 stycznia 2020 r. o dodatkowym rocznym
świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów. Co więcej, kontynuowano
rozwiązanie dotyczące tak zwanej 14 emerytury. Jak wynika z oficjalnych danych
rządowych, koszt 13 i 14 emerytury w 2022 r. wyniósł 25 mld złotych, niezależnie od
kosztów wynikających z ustawowej waloryzacji rent i emerytur. Wskazywanie na
ograniczenia budżetowe nie przeszkodziło wreszcie przyjęciu blisko trzy miesiące
przed ustawą okołobudżetową rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 17 września
2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze
stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1834), która
zmieniła ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2019 r., poz. 1282). Ustawa nowelizująca i nowe
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie
II PSKP 11/25
6
wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 1960) weszły w życie 1
listopada 2021 r. Ze wskazaną datą zaczęły obowiązywać istotne zmiany dotyczące
wynagrodzeń osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek
samorządu terytorialnego oraz diet radnych, które w sposób istotny zwiększyły
wartość ich uposażeń.
Mając na uwadze wskazane racje, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że
Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady
sprawiedliwości społecznej. Usytuowanie tej klauzuli w normach konstytucyjnych
nakazuje przyznać jej wysoki prymat i miejsce. Dostrzegając jej ogólnikowość i
konieczność wykładni przez organy stosujące Konstytucję, Sąd pierwszej instancji
zanegował jej dowolność. Zakłada ona swoiste minimum i wyrażające ją formuły
prawne. Istotne jest, że z zasady państwa prawnego wyprowadzono zasady
pochodne. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i
stanowionego przez nie prawa. W świetle tej zasady adresaci norm prawnych mają
prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w
sposób arbitralny i zaskakujący. Nie oznacza to oczywiście, że określone
unormowanie, regulujące uprawnienia placowe, czy inne prawa lub obowiązki
obywateli nie mogą zostać nigdy zmienione. Istotny warunek brzegowy zakłada, aby
kreowane zmiany nie były dla jednostki zaskakujące i nie miały charakteru
arbitralnego. Co więcej ingerencja ustawodawcy może jednak nastąpić tylko
wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie istotne wartości konstytucyjne. Do
takich zalicza się konieczność ochrony równowagi budżetowej. Sąd Rejonowy
podkreślił, że zasada ta musi uwzględnić cały proces stanowienia prawa. Z
prezentowaną zasadą konstytucyjną związana jest zasada pewności prawa
(bezpieczeństwa prawnego). Gwarantuje ona ochronę praw słusznie nabytych,
interesów w toku oraz ekspektatywę maksymalnie ukształtowanych. Obywatel ma
prawo oczekiwać od Państwa, że może poruszać się i kształtować swoje uprawnienia
i zobowiązania w oparciu o stabilne normy prawne, podlegające zmianom jedynie w
przypadkach wyjątkowych i uzasadnionych. Zestawiając przedstawioną zasadą z
działaniami ustawodawcy, Sąd Rejonowy odmówił zastosowania art. 10 ust. 1 ustawy
z dnia 17 grudnia 2021 r., jako podstawy kształtowania wynagrodzenia prokuratorów
w roku 2022 wskazując, że wymienione w uzasadnieniu intencje ustawodawcy nijak
II PSKP 11/25
7
mają się do rzeczywistości. Posługuje się on nimi nierzetelnie, niekonsekwentnie i
wybiórczo. Z jednej bowiem strony, prawodawca odchodzi od ukształtowanych zasad
ustalania płac tej grupy, by z drugiej, podnosić uposażenia innym grupom lub
przyznawać dodatkowe świadczenia osobom nie pracującym (czego sąd bynajmniej
nie neguje i nie zabrania). Dowolność i uznaniowość poczynań zauważalna jest z
pewnością w kontekście zapowiedzi czynionych w uzasadnieniu ustawy budżetowej
na rok 2021, o wyjątkowości, przyjętego odstępstwa, której jednak próżno
poszukiwać w kolejnych latach. Owa wskazywana incydentalność stała się w istocie
motywacją i rutynowym postępowaniem, przy braku kryteriów co do warunków
ewentualnych zmian przepisów.
Sąd Rejonowy wskazał na możliwość kreowania wniosku, że u podstaw
analizowanych rozwiązań legły wypowiadane w przestrzeni publicznej zapatrywania
o nadmiernym rozwarstwieniu płac w sferze budżetowej, przez kontynuację
wynagradzania prokuratorów, według zasad określonych w art. 123 § 1 ustawy o
prokuraturze. Władza wykonawcza założyła bowiem w budżecie na rok 2022 wzrost
funduszu płac w państwowej sferze budżetowej o 4,4%, zamrażając również
wskaźnik wysokości wynagrodzeń (100,00%). Z tego też względu, kształtując
wynagrodzenia prokuratorów na rok 2022, przeciętne wynagrodzenie z II kwartału
podniesione zostało o 26,00 złotych, aby osiągnąć wskazywana wartość procentową.
Sąd pierwszej instancji zauważył również, że tożsamy zabieg wprowadzono w
2023 r., tyle, że zastosowano jeszcze inną konstrukcję prawną. Przeciętne
wynagrodzenie brutto w drugim kwartale 2022 r., ogłoszone w komunikacie Prezesa
GUS z dnia 9 sierpnia 2022 r. wynosiło 6.156,25 zł. Z kolei przeciętne wynagrodzenie
w II kwartale 2021 r. ogłoszone przez Prezesa GUS w dniu 10 sierpnia 2021 r.
wyniosło 5.504,52 zł. Tymczasem w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o
szczególnych rozwiązaniach dłużących realizacji ustawy budżetowej na 2023 r.
przyjęto jako podstawę kwotę 5.444,42 zł. nijak mającą się do wskazywanych
wartości. Wszystko tłumaczy jednak, z jednej strony, zaplanowany na rok 2023
wzrost wynagrodzeń w jednostkach budżetowych o 7,8%, z drugiej zaś strony,
zwiększenie o taką relację procentową kwoty 5.050,48 zł, stanowiącej podstawę
ustalenia wynagrodzenia prokuratorów w 2022 r.
II PSKP 11/25
8
Sąd Rejonowy wskazał, że ustawodawca, pomimo rozwiązania przyjętego w
art. 123 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze konsekwentnie zrównuje przyrost
wynagrodzenia prokuratorów z pracownikami innych jednostek sfery budżetowej. Nie
negując zasadności i potrzeby ogólnego wzrostu wynagrodzeń w tej sferze, Sąd
Rejonowy wskazał, że błędne rozumienie pojęcia sprawiedliwości społecznej nie
może stanowić uzasadnienia dla łamania normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 2
Konstytucji. Sąd nie pozbawia ustawodawcy prawa do kształtowania wynagrodzenia
osób zatrudnionych w szeroko rozumianej sferze publicznej, a więc również
prokuratorów, tyle tylko, że kreacja ewentualnych zmian winna przede wszystkim
nastąpić w drodze nowelizacji wskazanych przepisów art. 123 i 124 ustawy Prawo o
prokuraturze. Nie stanowi zaś najlepszego pomysłu legislacyjnego coroczne
kształtowanie tych zasad przez przepisy, co prawda rangi ustawowej, ale o
epizodycznym i de facto wykonawczym charakterze.
Uznając więc za zasadny postulat ochrony prawa prokuratora do
wynagrodzenia w corocznie ustalanej obiektywnej wysokości, pozostającej w ścisłej
relacji do przeciętnego wynagrodzenia, Sąd Rejonowy uwzględnił żądanie pozwu.
Sąd Okręgowy nie znalazł podstaw do podzielenia apelacji. Stwierdził, że co
prawda aspekt dotyczący wynagrodzenia prokuratorów nie został poruszony w
przepisach rangi konstytucyjnej, jak to ma miejsce w przypadku wynagrodzeń
sędziów (art. 178 ust. 2 Konstytucji), to jednak zasady kształtowania wynagrodzeń
sędziów i prokuratorów są w istocie tożsame i powiązane, co jednoznacznie wynika
z art. 123 § 1 i art. 124 § 1 i 2 ustawy Prawo o prokuraturze. Wskazano tam bowiem,
że podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku jest
przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w
Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa
Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Stosownie zaś do art. 124 wysokość wynagrodzenia prokuratorów zajmujących
równorzędne stanowiska prokuratora różnicuje staż pracy lub pełnione funkcje.
Wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych jest
równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów w takich samych jednostkach
organizacyjnych sądów powszechnych.
II PSKP 11/25
9
Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że zagadnienie dotyczące kwestii czasowej
modyfikacji uregulowanego ustawowo wynagrodzenia sędziów było już przedmiotem
analizy Trybunału Konstytucyjnego. Co prawda powołane orzeczenie nie odnosiło
się do kwestii wynagrodzenia prokuratora, niemniej jednak wskazane w nim zostały
nieprzekraczalne zasady określające między innymi możliwość ingerencji w ustalone
w drodze ustawy zasady wynagradzania. Zaznaczyć przy tym należy, że także
powołana przez stronę pozwaną kwestia możliwej oceny przez Trybunał
Konstytucyjny regulacji dotyczącej wynagrodzenia prokuratorskiego nie odnosi się
bezpośrednio do ustawy stanowiącej podstawę naliczenia wynagrodzenia powoda w
roku 2022.
W ocenie Sądu odwoławczego należało uwzględnić przy rozpoznaniu sprawy
wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. (K 1/12, OTK-A
2012 nr 11, poz. 134). Pozwoliło to na podzielenie stanowiska Sądu Rejonowego.
Uwzględniając powołane powiązanie wynagrodzeń prokuratorskich z
wynagrodzeniem sędziów, podkreślić należy, iż co prawda nie są one bezpośrednio
uregulowane w ustawie zasadniczej, niemniej jednak powiązanie to oznaczać musi
także w odniesieniu do prokuratorów pewien konieczny standard, który musi być
respektowany przez ustawodawcę przy ustalaniu ustawowych zasad wynagradzania
Zatem do wynagrodzenia prokuratora odnieść należy wymóg, by sposób ustalania
jego wysokości był oparty na obiektywnych, wymiernych przesłankach i działał z
mocy samej ustawy - niejako „automatycznie”, bez potrzeby podejmowania w tej
sprawie ocennych decyzji, które mogłyby być instrumentem nacisku. Także w tym
wypadku istotna jest również sama wysokość wynagrodzenia, które powinno
zapewniać bezpieczeństwo finansowe prokuratorowi i jego rodzinie, rekompensować
ograniczenia związane z ta funkcją oraz sprzyjać budowaniu prestiżu urzędu. Skoro
zatem zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wynagrodzenie sędziowskie powinno
być znacząco wyższe od przeciętnego wynagrodzenia w kraju, to tę samą myśl
trzeba odnieść do powiązanego z nim wynagrodzenia prokuratorów. Spełniający
powyższe założenia, zobiektywizowany, mechanizm kształtowania wynagrodzeń
sędziowskich i analogicznie prokuratorskich jest obecnie wyodrębniony z systemu
wynagrodzeń pozostałych pracowników sfery budżetowej. Wysokość wynagrodzenia
zależy w nim od następujących obiektywnych przesłanek: zajmowanego stanowiska,
II PSKP 11/25
10
stażu oraz pełnionych funkcji. System ten nie zawiera żadnych elementów
uznaniowych, które mogłyby być uzależnione od oceny wyników czy jakości pracy i
stanowić instrument wpływu. Wprowadzone zatem ustawowo powiązanie
wynagrodzeń sędziów i prokuratorów z przeciętnym wynagrodzeniem (w miejsce
wcześniejszego odniesienia do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej) -
chroni je przed związanym z inflacją spadkiem siły nabywczej, dzięki mechanizmowi
swoistej samoczynnej podwyżki wynagrodzenia zasadniczego i dodatków
funkcyjnych - gwarantując, że wynagrodzenia te będą zmieniały się na plus w
przypadku dobrej kondycji gospodarki narodowej. Zarazem, w razie pogorszenia
koniunktury gospodarczej i obniżenia przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce
narodowej, ustawodawca przewidział, że wynagrodzenia sędziów i prokuratorów
mają pozostawać na dotychczasowym poziomie.
Przywołany mechanizm dotyczący w pierwszej kolejności zasad ustalania
wynagrodzeń sędziów jest reakcją na dezyderat sejmowej Komisji Sprawiedliwości i
Praw Człowieka z dnia 23 lipca 2008 r. i elementem zmian systemowych
prowadzących do wykonania art. 178 ust. 2 Konstytucji, a jego celem jest odniesienie
zasad kształtowania wynagrodzeń sędziów do obiektywnego wskaźnika i
uniezależnienie tego procesu od ingerencji władz wykonawczej i ustawodawczej.
Trybunał określił również tak zwane nieprzekraczalne „warunki brzegowe”, które
winny przyświecać działaniom ustawodawcy na analizowanej płaszczyźnie.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, powinnością dwóch pierwszych władz
(ustawodawczej i wykonawczej), wynikającą z art. 178 ust. 2 Konstytucji, jest
stworzenie takiego mechanizmu wynagradzania sędziów, który uwolniłby ich od
niepewności co do wysokości ich przyszłych dochodów i uniemożliwiałby
jakiekolwiek manipulacje w stosunku do nich. Mechanizm ten powinien być stabilny,
a bez zaistnienia szczególnie ważnych, konstytucyjnie legitymowanych przyczyn nie
wolno zakłócać jego funkcjonowania.
Sąd odwoławczy wskazał, że modyfikacja wysokości wynagrodzenia
prokuratorów nie miała charakteru epizodycznego i powtarzała się przez trzy kolejne
lata, przy jednoczesnym zastosowaniu odmiennych zasad w odniesieniu do innych
wydatków budżetowych czy też wynagradzania przedstawicieli innych władz lub grup
zawodowych. Dodać do tego należy, że prawodawca posłużył się w tym zakresie
II PSKP 11/25
11
algorytmem o charakterze uznaniowy. Sąd wskazał, że działanie ustawodawcy
stanowiło zaprzeczenie wyeksponowanej przez Trybunał Konstytucyjny powinności
utworzenia stabilnego mechanizmu, który uwolniłby sędziów (i analogicznie
prokuratorów) od niepewności co do wysokości ich przyszłych dochodów i
uniemożliwiałby jakiekolwiek manipulacje w stosunku do nich. Sąd wskazał, że o ile
zamrożenie wynagrodzeń sędziów i prokuratorów (a także innych pracowników,
których wynagrodzenia stanowiły określony, ustalony ustawą procent wynagrodzeń
powyższych grup zawodowych, m.in. referendarzy sądowych) w 2021 r. zostało
merytorycznie uzasadnione, o tyle w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o
szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na 2022 r. nie
wskazano nawet powodów propozycji ustalenia w roku 2022 wysokości
wynagrodzeń sędziów, prokuratorów i innych pracowników, których wynagrodzenia
są relacjonowane do wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w odniesieniu do
przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2020 r. ogłoszonego w komunikacie
Prezesa GUS, zwiększonego o kwotę 26 zł.
Dlatego, w ocenie Sądu Okręgowego nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 i
2 ustawy okołobudżetowej na rok 2022. Znaczy tyle, że istniały podstawy do
odmówienia zastosowania tej regulacji. Analogicznie, Sąd Rejonowy zdaniem Sądu
odwoławczego nie naruszył art. 123 § 1 i 2 ustawy Prawo o prokuraturze. Dlatego
oddalono apelację.
Prokuratura Rejonowa we Włocławku wniosła skargę kasacyjną, zaskarżyła
wyrok Sądu odwoławczego w całości, zarzucając mu naruszenie:
- art. 10 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2022, oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy
Prawo o prokuraturze, w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2
Konstytucji RP przez dokonanie ich błędnej wykładni oraz uznanie, że wyżej
wymienione przepisy ustawy okołobudżetowej na 2022 są niezgodne z art. 2
Konstytucji, a mianowicie wynikającymi z tego przepisu zasadami ochrony zaufania
obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa, co z
kolei dało - zdaniem Sądów obu instancji - kompetencję do odmowy zastosowania w
niniejszej sprawie wspomnianych przepisów ustawy okołobudżetowej na 2022 do
określenia podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2022 r.;
II PSKP 11/25
12
- art. 10 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2022 przez ich niezastosowanie
do określenia podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w roku
2022 w sytuacji, gdy brak było podstaw do odmówienia zastosowania wskazanych
przepisów, czego skutkiem powinno być uznanie, że pracodawca wypłacił powodowi
w 2022 r. wynagrodzenie za pracę w prawidłowej wysokości, co powinno skutkować
oddaleniem powództwa;
- art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze przez jego zastosowanie do określenia
podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w roku 2022, a
mianowicie uwzględnienia wysokości przeciętnego wynagrodzenia w drugim
kwartale roku 2021 ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej
Monitor Polski przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20
pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych w wysokości 5.504,52 zł, zamiast jak wynika z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy
okołobudżetowej na 2022 podstawy w wysokości 5.050,48 zł.
Kierując się zgłoszonymi podstawami, skarżący domagał się uchylenia
zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
odwoławczemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawy skargi kasacyjnej nie prowadzą do wzruszenia zaskarżonego
wyroku.
Sporne w sprawie jest to, czy w roku 2022 prokurator prokuratury rejonowej
powinien otrzymać wynagrodzenie zgodne ze stabilnym ustawowym standardem,
przewidzianym w ustawie Prawo o prokuraturze, systemowo powiązanym z
wynagrodzeniami sędziowskimi i zapewniającym niezależność prokuratury - czy też
jego wynagrodzenie powinien wyznaczać akt prawny o charakterze epizodycznym i
wykonawczym, który z niejasnych powodów został przez władzę ustawodawczą
wykorzystany do obniżenia przysługującej prokuratorom gwarancji płacowej, według
wzorca dyskrecjonalnego. Przedmiot rozpoznawanej sprawy można przedstawić
również w inny sposób. Analiza działań władzy ustawodawczej pozwala wyjątkowo,
w tym konkretnym przypadku, na postawienie pytania, które tylko z pozoru ma
II PSKP 11/25
13
właściwości beletrystyczne. Sprowadza się ono do wątpliwości, czy roztropne jest
budowanie „domu na piaskach”? Sąd Najwyższy rzadko posługuje się tego rodzaju
figurami argumentacyjnymi, wydaje się jednak, że w niniejszej sprawie jest to
konieczne. Rozpoznawana sprawa dotyczy konkretnego roszczenia, wyrównania
wynagrodzenia należnego prokuratorowi prokuratury rejonowej G.P.. Poza tym
wymiarem jednostkowym, istnieje jeszcze inna płaszczyzna, o właściwościach
systemowych. Niezależność prokuratury, po wielu latach traktowania tej instytucji
jako własne „dominium”, służące celom tylko jednej formacji politycznej, musi być
przywrócona. Jest to oczywiste dla każdego, kto nie postrzega Państwa Polskiego
tylko jako „postaw czerwonego sukna”. Stabilna gwarancja wysokości
wynagrodzenia prokuratorów, określona w oparciu o przejrzyste kryteria, niezależne
od arbitralnych decyzji polityków, jest jednym z kluczowych czynników wspierających
niezależność i bezstronność prokuratorów. Rozpoznawana sprawa nie ma zatem
tylko wymiaru jednostkowego, w istocie chodzi w niej o to, czy pierwszeństwo należy
dać rozwiązaniu, w którym to politycy „rządzą” prokuraturą i uznaniowo określają
wynagrodzenia prokuratorów, co z pozycji ustrojowych fundamentów państwa jawi
się jako „budowanie domu na piaskach”, czy też należy unieść się ponad
standardowe reguły wykładni prawa i odwołać się do wartości, które realnie, a nie
tylko słownie służą wszystkim obywatelom.
Sąd Najwyższy odnosząc się do podstaw skargi kasacyjnej zwraca uwagę, że
już po wydaniu przez Sąd odwoławczy zaskarżonego wyroku, Trybunał
Konstytucyjny w dniu 8 listopada 2023 r. wydał wyrok (K 1/23, OTK-A 2023 poz. 80),
w którym stwierdzono, po pierwsze, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r.
o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023
(Dz.U. poz. 2666, ze zm.) są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, a po drugie, że art. 7 tej ustawy jest niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał orzekał w składzie bez udziału osób nieuprawnionych („dublerów”).
Z treści orzeczenia wynika, że odnosi się ono tylko do sytuacji sędziów.
Bardziej szczegółowa analiza uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego
pozwala na stwierdzenie, że nakreślony wzorzec postępowania można rozciągnąć
również na sytuację prawną prokuratorów. We wskazanym orzeczeniu zwrócono
bowiem uwagę na szereg racji. Po pierwsze przypomniano, że zgodnie z art. 178
II PSKP 11/25
14
ust. 2 Konstytucji zagwarantowano sędziom wynagrodzenie odpowiadające
godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Wzorzec ten ustanawia
szczególną ochronę wynagrodzeń sędziowskich na poziomie konstytucyjnym, a w
konsekwencji ogranicza dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w system ich
kształtowania (zob. wyrok TK z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00, OTK ZU nr
6/2000, poz. 189). Zapewnienie warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających
godności urzędu i zakresowi obowiązków sędziów stanowi materialną gwarancję
zasady niezawisłości (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Wzorzec ten był wielokrotnie
przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego.
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na swój wyrok z dnia 12
grudnia 2012 r., K 1/12 (OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134). Wówczas przedmiotem
kontroli były art. 22 i art. 23 ustawy okołobudżetowej na 2012 r. Przepisy te
regulowały podstawy zasadniczego wynagrodzenia. W uzasadnieniu tego
orzeczenia szczegółowo omówiono kwestię wynagrodzenia sędziów oraz jego
znaczenia z perspektywy konstytucyjnej. Wyjaśniono, że „najważniejszym aspektem
wynagrodzenia godnego urzędu sędziego jest, by sposób ustalania jego wysokości
był oparty na obiektywnych, wymiernych przesłankach i działał z mocy samej ustawy
- niejako «automatycznie», bez potrzeby podejmowania w tej sprawie ocennych
decyzji, które mogłyby być instrumentem nacisku na sędziów. Istotna jest, oczywiście,
także sama wysokość wynagrodzenia, które powinno zapewniać bezpieczeństwo
finansowe sędziemu i jego rodzinie, rekompensować rygorystyczne ograniczenia w
podejmowaniu innej działalności zarobkowej oraz sprzyjać budowaniu prestiżu
urzędu sędziego”. W sprawie tej Trybunał sformułował nieprzekraczalne „warunki
brzegowe” wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu sędziego i zakresowi
jego obowiązków. Te nieprzekraczalne „warunki brzegowe” są w szczególności
następujące:
1. Wynagrodzenia sędziów powinny być kształtowane w sposób wykluczający
jakąkolwiek uznaniowość - zarówno wobec całej tej grupy zawodowej - ze strony
władzy wykonawczej, jak i w odniesieniu do poszczególnych sędziów, co do których
niedopuszczalne jest uzależnianie jego wysokości od indywidualnej oceny ich pracy.
II PSKP 11/25
15
2. Wysokość wynagrodzenia sędziego, w tym rozpoczynającego karierę w
zawodzie sędziowskim sędziego sądu rejonowego, powinna znacząco przewyższać
wysokość przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej.
3. Wynagrodzenia sędziów powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać
tendencję wzrostową nie mniejszą niż przeciętne wynagrodzenie w sferze
budżetowej.
4. W trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia sędziów powinny być
bardziej - niż wynagrodzenia wszystkich innych funkcjonariuszy i pracowników sfery
budżetowej - chronione przed nadmiernie niekorzystnymi zmianami.
5. Niedopuszczalne jest obniżenie w drodze normatywnej nominalnej
wysokości wynagrodzenia sędziów, z wyjątkiem sytuacji, o której stanowi art. 216
ust. 5 Konstytucji (przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia).
Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny założył, że „zasady wynagradzania
sędziów sformułowane w ustawie okołobudżetowej na 2023 r. muszą spełniać
wszystkie warunki brzegowe, by stwierdzić o ich konstytucyjności”. Dokonując
weryfikacji w tym zakresie, wskazano, że wątpliwości nasuwają się odnośnie do
zgodności przedmiotu kontroli z warunkiem wymienionym w pkt 1, zgodnie z którym
wynagrodzenia sędziowskie powinny być kształtowane w sposób wykluczający
jakąkolwiek uznaniowość. Trybunał argumentował, że „Już sama analiza przepisów
kształtujących sposób wynagradzania sędziów w latach 2021-2023 pozwala
stwierdzić, że w każdym z ostatnich trzech lat budżetowych ustawodawca przyjął
inną koncepcję co do konstrukcji tego mechanizmu. W ustawie okołobudżetowej na
2021 r. wzięto za podstawę ustalenia wynagrodzenia przeciętne wynagrodzenie w
drugim kwartale roku poprzedzającego rok poprzedni (czyli 2019 r. zamiast 2020 r.)
W ustawie okołobudżetowej na 2022 r. również zastosowano ten mechanizm, jednak
zwiększono ponadto tę podstawę o 26 zł. Z kolei w 2023 r. odstąpiono od
jakiegokolwiek powiązania podstawy wynagrodzeń sędziowskich z wysokością
przeciętnego wynagrodzenia. Podstawę tę określono w pełni w sposób kwotowy.
Minister Finansów w swojej opinii tłumaczył takie rozwiązanie chęcią dostosowania
tempa wzrostu wynagrodzeń sędziowskich do tempa wzrostu wynagrodzeń w sferze
budżetowej. Tożsame rozwiązanie zaprezentowano w projekcie ustawy
okołobudżetowej na 2024 r. - tym razem kwota będąca podstawą ustalenia
II PSKP 11/25
16
wynagrodzenia zasadniczego sędziego została ustalona na 6.114,08 zł. Projekt
zakłada więc wzrost podstawy o 12,3%, co z kolei przewyższa przewidywany wzrost
wynagrodzeń w sferze budżetowej przewidziany w projekcie ustawy budżetowej na
2024 r. (6,6% z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe).
Oczywiste jest, że rozwiązanie przyjęte w projekcie ustawy okołobudżetowej na
2024 r. pozostaje poza kognicją Trybunału. Nie jest to bowiem akt prawny i nie
stanowi przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie. Przytoczenie tego rozwiązania
pozwala jednak na analizę zaskarżonych przepisów ustawy okołobudżetowej na
2023 r. w szerszym kontekście i zbadanie, czy przyjęte w przedmiocie kontroli zasady
wynagradzania sędziów mają charakter czysto uznaniowy ze strony ustawodawcy.
Należy jeszcze raz podkreślić, że każda z modyfikacji zasad wynagradzania sędziów
na mocy ustawy okołobudżetowej miała w istocie rzeczy charakter tymczasowy,
ponieważ co do zasady podstawa zasadniczych wynagrodzeń sędziowskich
ustalana jest na podstawie przepisów p.u.s.p, u.SN oraz u.s.TK. Tymczasem od
przeszło trzech lat reguła ta była „tymczasowo” modyfikowana, za każdym razem w
inny sposób. Taki stan rzeczy sprawia, że poddać można w wątpliwość sens istnienia
norm regulujących podstawę zasadniczego wynagrodzenia sędziów w wyżej
wspomnianych ustawach. Stosowanie jednorocznych rozwiązań tymczasowych w
perspektywie wieloletniej, dodatkowo o zmiennym charakterze, sprawia, że nie został
spełniony warunek brzegowy wymieniony w pkt 1. Wynagrodzenia sędziów w
ostatnich latach kształtowane są przez ustawodawcę w sposób całkowicie
uznaniowy - zarówno co do konstrukcji mechanizmu wynagradzania jak i tempa
wzrostu płac. Taka praktyka nie zapewnia konstytucyjnej ochrony wynagrodzenia
odpowiadającego godności urzędu sędziego oraz zakresowi jego obowiązków.
Sędziowie nie mogą w żaden sposób przewidzieć, jak będzie kształtować się ich
wynagrodzenie”.
Po czwarte, Trybunał Konstytucyjny zaobserwował jeszcze jedną zależność.
Przypomniał, że celem art. 178 ust. 2 Konstytucji jest stworzenie takiego
mechanizmu wynagradzania sędziów, który uwolniłby ich od niepewności co do
wysokości ich przyszłych dochodów i uniemożliwiałby jakiekolwiek manipulacje w
stosunku do nich. Postulat ten należy powiązać z warunkiem sformułowanym w
wyroku K 1/12 wskazanym w pkt 4 - w trudnej sytuacji budżetu państwa
II PSKP 11/25
17
wynagrodzenia sędziów powinny być „bardziej - niż wynagrodzenia wszystkich
innych funkcjonariuszy i pracowników sfery budżetowej - chronione przed nadmiernie
niekorzystnymi zmianami”. Tymczasem – argumentował Trybunał - analiza sytuacji
gospodarczej Polski wskazuje na to, że budżet państwa w najbliższych latach może
znaleźć się w sytuacji trudnej, chociaż nie krytycznej. Zadłużenie sektora instytucji
rządowych i samorządowych (liczone według metodyki unijnej) może wzrosnąć na
koniec 2024 r. do poziomu 55% PKB (z poziomu 51,7% PKB na koniec 2022 r.).
Jednocześnie, państwowy dług publiczny (liczony według metodyki krajowej) daleki
jest od referencyjnej wartości 60% PKB wskazanej w art. 216 ust. 5 Konstytucji -
zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów, państwowy dług publiczny na koniec II
kwartału 2023 r. wyniósł 38,2% PKB - tymczasem dopiero przekroczenie tej wartości
w orzecznictwie TK utożsamiane jest z krytyczną kondycją finansów publicznych. W
tym ujęciu, argumentował Trybunał Konstytucyjny, „w obliczu potencjalnie trudnej
sytuacji budżetowej, zgodnie z warunkami brzegowymi zdefiniowanymi przez TK w
wyroku o K 1/12, konieczne jest zapewnienie szczególnej ochrony wynagrodzeń
sędziowskich. Sytuacja ta jednocześnie nie jest jednak tak poważna, aby w
jakikolwiek sposób usprawiedliwiać rozwiązania nadzwyczajne. Zapewnienie
mechanizmu wynagradzania sędziów w myśl art. 178 ust. 2 i art. 195 ust. 2
Konstytucji jest obecnie możliwe w zupełnym poszanowaniu zasady równowagi
budżetowej, która również ma normatywne podłoże w Konstytucji. Dlatego też
zasady wynagradzania sędziów, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, powinny
spełniać wszystkie warunki brzegowe określone w wyroku o sygn. K 1/12.
Zaskarżone przepisy ustawy okołobudżetowej na 2023 r. po raz kolejny
„tymczasowo" modyfikują ustawowe zasady ustalania podstawy zasadniczych
wynagrodzeń sędziowskich. Ponadto, w 2023 r. podstawa ta została ustalona w pełni
w sposób kwotowy, co w żaden sposób nie nawiązuje do obowiązującego lex
generalis mechanizmu wynagradzania. Podstawowa różnica pomiędzy przedmiotem
kontroli w niniejszej sprawie, a przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. K 1/12 polega
właśnie na ich granicach temporalnych. O ile regulacja rozpatrywana w sprawie o
sygn. K 1/12 miała charakter incydentalny, o tyle przedmiot kontroli w niniejszej
sprawie, ma charakter de facto systemowego usankcjonowania rozwiązania de iure
incydentalnego. Z uwagi na szczególną formę ustawy okołobudżetowej, która, tak jak
II PSKP 11/25
18
ustawa budżetowa, obowiązuje jedynie przez rok budżetowy, nie należy przedmiotu
kontroli rozpatrywać bez kontekstu rozwiązań w tym zakresie przyjętych w latach
poprzednich. Przepisy ustaw okołobudżetowych na lata 2021-2023 (oraz
rozwiązanie przyjęte w projekcie ustawy okołobudżetowej na 2024 r.) w istocie
stanowią specyficzne pod kątem zakresów temporalnych nowe zasady ustalania
podstawy zasadniczych wynagrodzeń sędziowskich. Rozwiązania unormowane w
przedmiocie kontroli, czyli art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., nie
tylko nie są spójne z rozwiązaniami lex generalis zawartymi w prawie o ustroju sądów
powszechnych, ustawie o Sądzie Najwyższym oraz ustawie o statusie Sędziów TK,
ale także nie są nawet spójne z analogicznymi przepisami ustawy okołobudżetowej
na 2021 r. i ustawy okołobudżetowej na 2022 r. Oznacza to, że ustawodawca w tej
materii kieruje się daleko posuniętą uznaniowością. Ta uznaniowość nie zapewnia
sędziom konstytucyjnych gwarancji wysokości ich przyszłych dochodów oraz nie
chroni ich przed potencjalnymi manipulacjami ze strony ustawodawcy. Wobec tego
zasady wynagradzania sędziów uregulowane na mocy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy
okołobudżetowej na 2023 r. nie spełniają warunków brzegowych określonych w
orzecznictwie TK. Na tej podstawie należy uznać, że art. 8 i art. 9 ustawy
okołobudżetowej na 2023 r. są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji, a art. 7 ustawy
okołobudżetowej na 2023 r. jest niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji”.
W uzupełnieniu trzeba jeszcze odwołać się do wyroku Trybunału
Sprawiedliwości UE z dnia 25 lutego 2025 r., C-146/23, LEX nr 3831677, w którym
na tle polskiej ustawy okołobudżetowej na rok 2022 i rok 2023 wyznaczono standard
unijny. Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE
w związku z art. 2 TUE należy interpretować w ten sposób, że zasada niezawisłości
sędziowskiej nie stoi na przeszkodzie temu, by:
- po pierwsze, władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa
członkowskiego ustalały wynagrodzenie sędziów, pod warunkiem że ustalanie to nie
wchodzi w zakres wykonywania uprawnień arbitralnych, lecz opiera się na zasadach,
które: - są przewidziane ustawą, - są obiektywne, przewidywalne, stabilne i
przejrzyste, - zapewniają sędziom poziom wynagrodzenia odpowiadający wadze
wykonywanych przez nich zadań, z uwzględnieniem kontekstu gospodarczego,
społecznego i finansowego danego państwa członkowskiego oraz przeciętnego
II PSKP 11/25
19
wynagrodzenia w tym państwie, oraz - mogą podlegać skutecznej kontroli sądowej
zgodnie z przepisami proceduralnymi przewidzianymi w prawie rzeczonego państwa
członkowskiego;
- po drugie, władze ustawodawcza i wykonawcza danego państwa
członkowskiego wprowadziły odstępstwo od uregulowań krajowych, które określają
w sposób obiektywny zasady ustalania wynagrodzenia sędziów, poprzez
zdecydowanie o mniejszym niż przewidziane w tych uregulowaniach zwiększeniu
tego wynagrodzenia, a nawet o zamrożeniu lub obniżeniu kwoty wspomnianego
wynagrodzenia, pod warunkiem że taki środek stanowiący odstępstwo nie wchodzi
w zakres wykonywania uprawnień arbitralnych, lecz: - jest przewidziany ustawą, -
ustala zasady wynagradzania, które są obiektywne, przewidywalne i przejrzyste, -
jest uzasadniony celem interesu ogólnego zamierzonym w ramach środków, które, z
zastrzeżeniem wyjątkowych, należycie uzasadnionych okoliczności, nie są
adresowane konkretnie do sędziów, lecz w sposób bardziej ogólny dotyczą
wynagrodzenia innych kategorii urzędników lub pracowników sfery publicznej, - jest
niezbędny i ściśle proporcjonalny do realizacji tego celu, co oznacza, że pozostaje
wyjątkowy i czasowy oraz nie narusza odpowiedniego charakteru wynagrodzenia
sędziów w odniesieniu do wykonywanych przez nich zadań, oraz - może podlegać
skutecznej kontroli sądowej zgodnie z przepisami proceduralnymi przewidzianymi w
prawie danego państwa członkowskiego.
Znając rozstrzygnięcie Trybunał Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2023 r.,
wydane w sprawie K 1/23, a także wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 25
lutego 2025 r., właściwie nie ma wątpliwości, że działanie władzy ustawodawczej
dotyczące wynagrodzeń sędziowskich w roku 2022 nie mieściło się w porządku
prawnym, w tym konstytucyjnym. Pozostaje zatem rozważyć, czy wskazany przez
Trybunał Konstytucyjny wzorzec można rozciągnąć na prokuratorów.
Pewne jest, że ochrona prawna statusu prokuratora nie dorównuje ochronie
dedykowanej sędziom. Stwierdzenie to ma jednak znaczenie głównie w sferze
deklaratywnej. Staje się to zrozumiałe, jeśli uwzględni się daleko idące podobieństwa
sytuacji prawnej sędziów i prokuratorów. Aby się o tym przekonać, trzeba odwołać
się do postanowień ustawy Prawo o prokuraturze. W art. 2 tej ustawy wskazano, że
prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży
II PSKP 11/25
20
praworządności. Prokurator jest obowiązany do podejmowania działań określonych
w ustawach, kierując się zasadą bezstronności i równego traktowania wszystkich
obywateli (art. 6 ustawy). Przy wykonywaniu czynności ustawowych jest niezależny
(art. 7 § 1 ustawy), a za popełnione delikty podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Prawodawca instytucjonalnie zabezpiecza niezależności prokuratorów. Stworzono
Krajową Radę Prokuratorów, której skład w większości jest wybierany przez zebrania
prokuratorów (art. 42 ustawy). Rada ta stoi na straży niezależności prokuratorów i
ma uprawnienia opiniotwórcze (art. 43 § 1 ustawy). Ustawa Prawo o prokuraturze
określiła też funkcjonowanie samorządu prokuratorskiego, który strukturalnie
zbliżony jest do rozwiązań odnoszących się do sędziów. Do tej charakterystyki trzeba
dodać, co znalazło wyraz w art. 75 ustawy, że ustawodawca stawia wysokie
wymagania wobec osób będących prokuratorami. Przykładowo należy wspomnieć o
niekaralności za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego,
nieskazitelności charakteru, ukończeniu wyższych studiów prawniczych, złożeniu
egzaminu prokuratorskiego lub sędziowskiego i odbyciu wymaganego stażu na
stanowisku asesora prokuratorskiego lub sądowego. Powołanie na stanowisko
prokuratora jest procesem sformalizowanym i konkursowym, w trakcie którego
dokonuje się oceny kwalifikacji kandydata. Postępowanie to wykazuje wiele
podobieństw do sędziowskiego postępowania nominacyjnego. Na prokuratora
nałożono obowiązek postępowania zgodnie ze ślubowaniem oraz powinność w
służbie i poza służbą strzeżenia powagi sprawowanego urzędu i unikania
wszystkiego, co mogłoby przynieść ujmę godności prokuratora lub osłabiać zaufanie
do jego bezstronności (art. 96 ustawy). Prokurator podobnie jak sędzia w okresie
zajmowania stanowiska nie może należeć do partii politycznej ani brać udziału w
żadnej działalności politycznej. Obowiązany jest stale podnosić kwalifikacje
zawodowe, w tym uczestniczyć w szkoleniach i innych formach doskonalenia
zawodowego. Wiąże go ograniczenie w podejmowaniu dodatkowych zajęć i
zatrudnienia (tak jak sędziów) i ma obowiązek składania oświadczeń majątkowych.
Mając na uwadze, że status prawny prokuratora został określony w bliźniaczy
względem sędziów sposób, staje się zrozumiałe, że analogicznie określono jego
wynagrodzenie. Zgodnie z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze podstawę ustalenia
wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne
II PSKP 11/25
21
wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku
Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego
Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r.,
poz. 1251, 1429 i 1672). Charakterystyczne jest, że regulacja ta jest identyczna z
art. 91 § 1c i 1d Prawa o ustroju sądów powszechnych, w których określono sposób
liczenia wynagrodzenia sędziów. Wprowadzono ją do polskiego ustawodawstwa na
mocy ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów
powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 459). Nowela ta,
która wprowadzona została w wyniku akcji protestacyjnych środowisk
prokuratorskich i sędziowskich, miała na celu powiązanie zarobków prokuratorskich
i sędziowskich z zarobkami rynkowymi, a tym samym pośrednio z zarobkami
prawników działających na wolnym rynku. Oznaczała realny wzrost zarobków
prokuratorskich i sędziowskich w stosunku do stanu wcześniejszego, kiedy to ich
wysokość była ustalana według odrębnych zasad w ustawie budżetowej, według
reguł dyktowanych przez polityków, zważywszy na bieżące potrzeby i możliwości
budżetowe.
Sumą dokonanej prezentacji jest konkluzja, że sytuacja prawna sędziów i
prokuratorów różni się tylko nieznacznie. Dostrzegalna jest dążność do jej
ujednolicania. W tym świetle, wyszczególnienie w art. 178 ust. 2 Konstytucji RP
prawa sędziego do wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu nie
wprowadza „nowej jakości”. Podkreśla tylko, że w demokratycznym państwie prawa
wymiar sprawiedliwości jest nieodzowny. Z treści tego przepisu nie można jednak
wyprowadzić tezy, że pozostałe grupy prawników (prokuratorzy, referendarze
sądowi), zatrudnione przez Państwo Polskie, realizujące jego funkcje związane z
wymiarem sprawiedliwości, nie mają prawa do wynagrodzenia odpowiadającego
godności sprawowanego przez nich urzędu. Znaczy to tyle, że wyróżnienie zawarte
w art. 178 ust. 2 Konstytucji jest konsekwencją przyjęcia modelu państwa
określonego w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP, czyli państwa demokratycznego,
prawnego i opartego na trójpodziale władzy. Z pozycji tego modelu ustrojowego
wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2023 r. postulaty
II PSKP 11/25
22
można jednoznacznie odnieść również do sytuacji prawnej prokuratorów. Nie
występują żadne racje uzasadniające myślenie przeciwne.
Prześledzenie podobieństwa zachodzącego miedzy sposobem określenia
sytuacji prawnej sędziów i prokuratorów pozwala na postawienie zasadniczego
pytania. Skoro ograniczenie płacowe przewidziane w ustawie okołobudżetowej na
2022 rok w stosunku do sędziów narusza porządek konstytucyjny, a także standard
unijny, to czy identyczne rozwiązanie adresowane do prokuratorów może być zgodne
z Konstytucją RP? W ujęciu logiczno-formalnym niezborność tego rodzaju jest
dopuszczalna. Rzecz w tym, że prawo to coś więcej niż tylko formalna poprawność
rozumowania, prawo jest kategorią korespondującą z wartościami, a te niekiedy są
wymagającymi recenzentami. Dochodzi do tego jeszcze inny czynnik, który w tym
miejscu powinien zostać przedstawiony.
Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
(jednolity tekst: Dz.U. z 2024 r., poz. 622.) klarownie nie deklaruje funkcji
przypisanych Sądowi Najwyższemu. Z określenia „Sąd Najwyższy jest organem
władzy sądowniczej, powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez
zapewnienie zgodności z prawem i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i
sądów wojskowych przez rozpoznawanie środków odwoławczych oraz
podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne” nie da się pewnie
zakreślić granic dopuszczalnej wykładni przepisów. Wydaje się, że linia
demarkacyjna między stanowieniem i interpretowaniem prawa wyznaczana jest
regułą określoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro ustrój Rzeczypospolitej
Polskiej opiera się „na podziale i równowadze” władzy ustawodawczej, wykonawczej
i sądowniczej, to żadna z nich nie może posługiwać się narzędziami umożliwiającymi
„wtargnięcie” jednej władzy w obszar, który w owym podziale przynależy innej władzy.
Nie wchodząc w szczegóły - bo w tej krótkiej wypowiedzi nie ma na to miejsca -
można dostrzec interesującą zależność. Między władzą ustawodawczą i sądowniczą
konstytucyjną „równowagę” zapewnia relacja o charakterze następczym. Sejm i
Senat mają prawo stanowić prawo. Prawo to nie może jednak abstrahować od
uwarunkowań konstytucyjnych i traktatowych. Weryfikatorem w tym zakresie
pozostaje władza sądownicza. W demokratycznym państwie prawa sądy posiadają
uprawnienie do podjęcia działań unifikujących. Sąd jest „ustami ustaw”, powinien
II PSKP 11/25
23
dążyć do scalenia woli ustawodawcy zwykłego ze wzorcami konstytucyjnymi i
„zewnętrznymi”, tak aby przekaz normatywny nie budził wątpliwości. W ten sposób
władza sądownicza wtórnie recenzuje stanowione prawo. Nie może go negować, czy
tym bardziej ignorować, a także oceniać jego aksjologii, ma jednak prawo do
„kreowania norm scalonych”. Uprawnienie do tej integracji wynika z norm
konstytucyjnych. Żadna z władz nie stoi ponad pozostałymi. W ujęciu
metodologicznym, władza ustawodawcza ma swobodę w ustanawianiu praw, a
władza sądowa w jego interpretowaniu. Wspólnym mianownikiem pozostaje
zgodność tych zabiegów z Konstytucją, która jest najwyższym prawem
Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Dochodzi do tego
zastrzeżenie z art. 9 Konstytucji RP (rozwinięte w art. 91 ust. 1 ), że Rzeczypospolita
Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.
Znając te fundamentalne zależności, można postawić tezę, że osiąganie
„równowagi władz” ma wymiar dynamiczny. Stanowienie przez parlament prawa
zgodnego z Konstytucją i umowami międzynarodowymi nie daje podstaw do
stosowania przez sądy innej niż klasyczna metoda wykładni przepisów (odwołująca
się do uznanych dyrektyw preferencji). Wykroczenie Sejmu i Senatu poza tę
konwencję, czyli wyjście poza „swobodę” ustawodawczą zakreśloną przez normy
konstytucyjne i traktatowe, aktywizuje władzę sądowniczą, która dostrzegając
dysonans prawa stanowionego z fundamentem na jakim zbudowano porządek
normatywny Rzeczypospolitej Polskiej, ma możliwość posłużenia się wzorcami
interpretacyjnymi prowadzącymi w istocie do wykreowania norm, które w ujęciu
językowym nie znajdują pokrycia w przekazie normatywnym, mają jednak oparcie w
rozumowaniu „scalonym”, uwzgledniającym również normy konstytucyjne i
międzynarodowe. Działanie to, z jednej strony, powinno być wyjątkiem, bo
ostatecznie zaburza w odbiorze społecznym poczucie pewności i jednoznaczności
prawa, z drugiej zaś, stanowi istotny „bezpiecznik” uniemożliwiający stanowienie
prawa przez ustawodawcę „zwykłego”, które ogranicza konstytucyjne prawa
obywateli. W rezultacie, omawiana funkcja „kreacyjna”, towarzysząca orzecznictwu
sądów, spektakularna szczególnie w wybranych wypowiedziach Sądu Najwyższego,
nie może być jednoznacznie oceniana negatywnie albo pozytywnie. Ma swoje walory,
ale również niesie zagrożenia. Wydaje się - zważywszy na ten niejednoznaczny
II PSKP 11/25
24
bilans - że uprawnione jest zgłoszenie co najmniej jednego postulatu. Orzekanie
„kreacyjne” jest usprawiedliwione w przypadkach, gdy ustawodawca „zwykły”, po
pierwsze, w sposób oczywisty odbiega od wzorców konstytucyjnych i traktatowych,
a po drugie, jeśli legislacja ta dotyczy wartości szczególnie chronionych.
Mając w pamięci przedstawione reguły, można przejść do oceny podstaw
skargi kasacyjnej. Stanowisko pozwanego sprowadza się do postulatu zastosowania
art. 10 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2022 i pominięcia reguł z art. 123 § 1 i
2 ustawy Prawo o prokuraturze, tym samym pracodawca sprzeciwia się dokonaniu
wykładni prokonstytucyjnej, która doprowadzi do dania pierwszeństwa rozwiązaniu
standardowemu, kosztem rozwiązania epizodycznego. Oceniając to zapatrywanie
trzeba stwierdzić, że z formalnego punktu widzenia jest ono poprawne. Opiera się na
regule kolizyjnej odwołującej się do aspektu chronologicznego i merytorycznego.
Pozwany postrzega art. 10 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2022 jako regulację
„specialis” względem rozwiązania „generalis” z art. 123 § 1 i 2 ustawy Prawo o
prokuraturze. Dochodzi do tego wzorzec lex posterior derogat legi priori. Analiza
stanowiska Prokuratury Rejonowej opiera się zatem na uznawanej regule, głoszącej,
że w razie istnienia dwóch norm prawnych określających odmiennie daną kwestię (w
tym wypadku chodzi o wysokość wynagrodzenia prokuratora), wobec braku tak
zwanej derogacji wyraźnej, należy posłużyć się jedną z uznanych reguł kolizyjnych.
Nie zmieniając wątku rozważań, trzeba podkreślić, że najsilniejsza,
hierarchiczna reguła kolizyjna nie wchodzi w grę. Jest to jasne, bo obie regulacje
mają rangę ustawową. Nie znaczy to jednak, że już na tej kanwie nie można zgłosić
istotnego zastrzeżenia. U postaw prawa leży ład, który przejawia się również w sferze
kompetencyjnej. Ustawa okołobudżetowa służy określonym celom – jest aktem
epizodycznym i porządkującym, ze swojej natury technicznym. Z założenia nie jest
przeznaczona do kreowania i „przemeblowywania” istniejącego porządku prawnego.
Prawodawca w ustawie okołobudżetowej na 2022 rok zignorował ten postulat i
doprowadził do sytuacji, w której akt prawny, wprawdzie rangi ustawowej, jednak o
technicznym znaczeniu „przełamuje” stabilny, gwarancyjny i systemowy wzorzec
postępowania (odnoszący się do wynagrodzeń sędziów i prokuratorów). Wprawdzie
dysonans ten ostatecznie nie ma znaczenia z pozycji hierarchicznej reguły kolizyjnej
II PSKP 11/25
25
(bo obie regulacje mają rangę ustawową), to jednak jego wystąpienie nie pozostaje
bez znaczenia przy ocenie zastosowania pozostałych reguł kolizyjnych.
Prawdą jest, że prawo późniejsze wyprzedza prawo wcześniejsze. Trudno też
kontestować zasadę, że prawo „specjalne” ma pierwszeństwo przed prawem
„generalnym”. Z zasadami tymi trudno dyskutować. Ocena ta zaczyna się jednak
gmatwać w sytuacji, gdy parlament ustanawiając prawo ignoruje uwarunkowania
konstytucyjne i systemowe. Pojawia się wówczas pytanie, czy w takich
okolicznościach działalność ustawodawcza nie powinna być wtórnie zweryfikowana
przez władzę sądowniczą. W tym wypadku „kreacyjne” podejście sądów nie
zastępuje władzy ustawodawczej, ale mieści się w granicach art. 10 ust. 1 Konstytucji
RP, który deklaruje podział i równowagę władzy ustawodawczej i sądowniczej. Staje
się to zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę, że merytoryczna i chronologiczna
reguła kolizyjna wyznaczająca pierwszeństwo stosowania konkurencyjnych norm
prawnych nie jest jedynym narzędziem służącym do rozstrzygania tego rodzaju
dylematów.
Mając na uwadze przedstawione racje, w ocenie Sądu Najwyższego nie
doszło do uchybienia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej. Sąd odwoławczy
miał prawo uznać, że art. 10 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2022 nie
współgrają z modelem ustrojowym z art. 2 Konstytucji RP, a tym samym nie
„wyprzedzają” regulacji z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze. Staje się to zrozumiałe,
jeśli uwzględni się wzorzec kontroli konstytucyjnej wskazany przez Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2023 r. wobec analogicznej ustawy
okołobudżetowej na rok 2023. Sąd Najwyższy ma przy tym świadomość, że
orzeczenie to uznało przepisy ustawy okołobudżetowej za niezgodne z art. 178 ust. 2
i art. 195 ust. 2 Konstytucji RP, czyli z przepisami określającymi prawo do
wynagrodzenia sędziów. Trzeba jednak w tym miejscu wskazać na co najmniej dwie
kwestie.
Po pierwsze, analogicznie jak w przypadku sędziów, prokuratorom
ustawodawca zapewnił ten sam standard określania wysokości wynagrodzenia, tak
aby odpowiadał on godności ich urzędu oraz zakresowi obowiązków. Wzorzec ten,
identycznie jak w przypadku sędziów, nie jest przywilejem, ale ma zapewnić
niezależność i bezstronność prokuratury i jej prokuratorów. Skoro zgodnie z art. 96
II PSKP 11/25
26
ust. 1 i 2 Prawa o prokuraturze obowiązkiem prokuratora jest postępować zgodnie
ze ślubowaniem i powinien on w służbie i poza służbą strzec powagi sprawowanego
urzędu i unikać wszystkiego, co mogłoby przynieść ujmę godności prokuratora lub
osłabiać zaufanie do jego bezstronności, to zrozumiałe jest, że Państwo Polskie ma
obowiązek zapewnić prokuratorowi takie wynagrodzenie, aby odpowiadało ono
godności urzędu prokuratora i zakresowi jego obowiązków. Określony w ustawie
Prawo o prokuraturze (art. 123-124), analogiczny do wynagrodzeń sędziów algorytm
ustalania wynagrodzenia prokuratora spełnia te kryteria. Znaczy to tyle, że określona
w 10 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2022 modyfikacja nie koresponduje z tym
wzorcem. W rezultacie, kłóci się ona z modelem demokratycznego państwa prawa z
art. 2 Konstytucji RP. Inaczej rzecz ujmując, jeśli w Konstytucji nie byłoby art. 178
ust. 2, to identyczna konkluzję o niezgodności modyfikacji dokonanych w ustawach
okołobudżetowych za lata 2022 i 2023, tak wobec sędziów, jak również wobec
prokuratorów można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP.
Po drugie, nie sposób pominąć, że Trybunał Konstytucyjny w omawianym
orzeczeniu odwołał się do wypracowanego wcześniej wzorca, który zakreśla
nieprzekraczalne „warunki brzegowe”. Odnosząc się do nich zakwestionował ich
stosowanie w kolejnych ustawach okołobudżetowych (za lata 2021-2023). Podkreślił,
że wynagrodzenia sędziów (a zatem analogicznie prokuratorów) w ostatnich latach
kształtowane były przez ustawodawcę w sposób całkowicie uznaniowy - zarówno co
do konstrukcji mechanizmu wynagradzania jak i tempa wzrostu płac. Taka praktyka
nie zapewnia konstytucyjnej ochrony wynagrodzenia odpowiadającego godności
urzędu sędziego oraz zakresowi jego obowiązków (analogicznie godności urzędu
prokuratora). Sędziowie (prokuratorzy) w takich warunkach nie mogą w żaden
sposób przewidzieć, jak będzie kształtować się ich wynagrodzenie, co w
demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne. Identyczne wnioski płyną z
analizy wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 25 lutego 2025 r., C-146/23,
LEX nr 3831677.
Wskazane racje samoistnie nie pozwalają na zastosowanie chronologicznej i
merytorycznej reguły kolizyjnej. Wybór normy epizodycznej i nieosadzonej w
racjonalnych wartościach (co szczegółowo wykazały Sądy meriti i Trybunał
II PSKP 11/25
27
Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2023 r.) nie jest uzasadniony jeszcze z
innego powodu.
W niniejszej sprawie nie chodzi o jednostkowe prawo do wynagrodzenia,
rzecz dotyczy czegoś więcej, co znajduje odzwierciedlenia w ujęciu systemowym.
Deklaracja zawarta w art. 2 Konstytucji RP nie może sprowadzać się do „ładnego”,
jednak ostatecznie pusto brzmiącego zwrotu. Określenie „państwo” zostało
obudowane trzema wyznacznikami. Po pierwsze, chodzi o państwo „demokratyczne”,
po drugie, o państwo „prawa”, a po trzecie, o państwo „urzeczywistniające zasady
sprawiedliwości społecznej”. O ile ostatni aspekt nawiązuje do funkcji dystrybutywnej
państwa, o tyle dwa pierwsze koncentrują uwagę na jego „zwartości systemowej”. W
niniejszej sprawie w istocie chodzi o realizację tego postulatu. W miejsce standardu
określonego w art. 123 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, zabezpieczającego
niezależność i bezstronność prokuratorów (niezawisłość i niezależność sędziów),
ustawodawca bez żadnego racjonalnego powodu, posługując się narzędziem do
tego niesłużącym (ustawą okołobudżetową), wstawił wzorzec o charakterze
dyskrecjonalnym, który w istocie ma właściwości działania instrumentalnego,
wpisującego się jawnie w zaplanowane i realizowane dążenie władzy wykonawczej i
ustawodawczej do podporządkowania sobie władzy sądowniczej, czy szerzej
wymiaru sprawiedliwości. Można w obliczu tej konkluzji postawić pytanie, raczej
retoryczne, czy tego rodzaju działanie ma coś wspólnego z „demokratycznym
państwem prawa”? Odpowiedz na tak postawione pytanie przez Sąd Najwyższy dla
osób posługujących się myśleniem prawniczym nie będzie odkrywcza. Oczywiste
jest bowiem, że omawiane działanie ustawodawcy nie jest koherentne z modelem
państwa wyznaczonym w art. 2 Konstytucji RP. Konkluzja ta usprawiedliwia działania
„scalające”. Posłużenie się klasycznymi regułami kolizyjnymi, co postuluje w istocie
skarżący, nie jest możliwe. W tym konkretnym przypadku należy posłużyć się innym
narzędziem systemowym. Sprowadza się ono do dania pierwszeństwa normie
korespondującej z wzorcem konstytucyjnym, a normą taką jest art. 123 ust. 1 i 2
ustawy Prawo o prokuraturze.
Czas na podsumowanie. Będzie ono nietypowe, bo nietypowe jest działanie
ustawodawcy. Twórcy Konstytucji RP „mieli sen”, zamarzyli sobie żyć w Polsce, która
będzie demokratyczna, prawa i sprawiedliwa. Zadeklarowali to w art. 2 Konstytucji.
II PSKP 11/25
28
Naród zgodził się z tą wizją i nakazał każdemu komu Rzeczpospolita da władzę
postępować z tą wytyczną. Warunkiem rzeczywistego dążenia do wzorca
określonego w art. 2 Konstytucji RP jest funkcjonowanie niezależnego i bezstronnego
wymiaru sprawiedliwości, którego nieodzowną częścią są nie tylko sędziowie, ale
również prokuratorzy, referendarze i urzędnicy. Zapewnienie im godnego, ale przede
wszystkim stabilnego, klarownego i niezależnego od innych władz algorytmu
ustalania wynagradzania jest gwarancją systemową, a nie indywidualnym
przywilejem. Bez tego rodzaju gwarancji mówienie o „demokratycznym państwie
prawa” jest tylko retoryką słowną. Wskazany zwrot ma chronić nie „państwo”, jako
takie, ale obywateli tego państwa. Osłabianie niezależności i bezstronności wymiaru
sprawiedliwości, w tym polegające na zdominowaniu go przez władzę wykonawczą i
ustawodawczą, nie leży w interesie obywateli. Tam, gdzie obywatel za pomocą
demokratycznych i prawnych procedur może ze swoim państwem toczyć dialog i
dochodzić swoich praw, tam postulat z art. 2 Konstytucji RP jest „żywy”.
Wprowadzanie niepewności płacowej, dyskrecjonalne określanie wysokości
wynagrodzeń sędziowskich i prokuratorskich, gdy nie ma ku temu żadnych ważkich
powodów (a tak było w roku 2022), stanowi działanie, które daje społeczeństwu
czytelny sygnał. Pozostaje on sprzeczny z zasadą określoną w art. 10 ust. 1
Konstytucji. Trudno bowiem mówić o „równowadze władzy ustawodawczej, władzy
wykonawczej i władzy sądowniczej”, jeśli jedna z nich używając instrumentalnie
dostępnych narzędzi godzi w sytuacje prawna przedstawicieli innej władzy.
Deklarowana „równowaga” staje się w tym wypadku iluzoryczna, a tym samym sen
o „demokratycznym państwie prawa” nie zmierza do urealnienia. Można stawiać
„domy na piasku”, formalnie jest to dopuszczalne, można też za pomocą dostępnych
narzędzi prawnych unicestwiać „bezpieczniki” i wyłączać gwarancje niezależności
wymiaru sprawiedliwości, formalnie jest to zgodne z przepisami. Rzecz w tym, że
prawo to nie tylko „martwa litera”, czy „bezduszna forma”, prawo to coś więcej, to
narzędzie, które podobnie jak strzałka kompasu zawsze ukierunkowane jest na
dążenie do ideałów. Demokratyczne państwo prawa, urzeczywistniające zasady
sprawiedliwości społecznej jest takim ideałem. Ideałem skupiającym Naród. W
niniejszej sprawie nie chodzi o to, czy Pan prokurator G. P. otrzyma, czy też nie
otrzyma 14.279,88 zł. Chodzi o to, czy niezależność prokuratury i niezależność
II PSKP 11/25
29
sądownictwa, jest jeszcze wartością dominującą, czy też, tak jak w przeszłości, w
latach 2012, 2021, 2022 i 2023, politycy (reprezentujący różne strony sceny
politycznej) realizując swoje bieżące, koniunkturalne interesy, będą również w
przyszłości osłabiać i podporządkowywać sobie wymiar sprawiedliwości. Zdaniem
Sądu Najwyższego bez stanowczego przeciwstawienia się opisanym w sprawie
praktykom nie da się dążyć do osiągnięcia modelu państwa z art. 2 Konstytucji RP,
tak jak nie da się zbudować stabilnego domu na grząskim podłożu. Dlatego nie
podzielono podstaw skargi kasacyjnej.
Kierując się wskazanymi argumentami, Sąd Najwyższy na podstawie
art. 39814 k.p.c. orzekł jak w sentencji.
[SOP]
[a.ł]
