II OW 171/22

Dnia 30 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a Starostą Powiatowym w Nysie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych postanawia: wskazać Starostę Powiatowego w Nysie jako organ właściwy w sprawie.

Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zwany dalej "WKZ", wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Nyskim, a Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 107d ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) za niewykonanie od dnia 15 października 2019 r. zawartego w piśmie Starostwa Powiatowego w Nysie z dnia 15 października 2019 r. pozwolenia nr 169/19 warunku konserwatorskiego nakazującego przed przystąpieniem do robót ziemnych wystąpienia do Opolskiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych w związku z realizacją inwestycji "przebudowa i rozbudowa lokalu gastronomicznego – baru oraz zmiana sposobu użytkowania na sklep wielobranżowy w G. przy ul. [...], dz. ewid. nr [...], [...], [...]". Ponadto zawnioskowano o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych; dopuszczenia w charakterze dowodu dokumentów znajdujących się w aktach o sygn. akt II OW 21/22; zaliczenie opłaty sądowej wniesionej do sprawy o sygn. akt II OW 21/22 (w załączeniu do wniosku dołączono dowód uiszczenia wpisu sądowego na kwotę 100 złotych).

We wniosku wskazał, że niedopełnienie przez inwestora warunków pozwolenia konserwatorskiego uprawnia organ do zastosowania art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, zgodnie z którym "kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500000 zł". Zgodnie z art. 107d ust. 5 ww. ustawy karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.

Wnioskodawca wskazał, że ww. decyzję wydał Starosta Powiatowy w Nysie na podstawie porozumienia z dnia 10 maja 2018 r. w sprawie powierzenia przez Wojewodę Opolskiego Powiatowi Nyskiemu prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r. poz. 1504). Dlatego to Starosta był organem właściwym także w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sprawie, w której był właściwy do wydania stosownego pozwolenia. Zgodnie z ww. porozumieniem to ten organ uzyskał szereg kompetencji w nim wskazanych, co prowadzi do uznania, że jest ono właściwe również w sprawie wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Opolskiego WKZ, na odmienną ocenę nie pozwala ani art. 89, ani 107d ust. 1 i 2 ww. ustawy, skoro stosowna kompetencja Starosty wynika z ww. porozumienia. Reguły nakładania kar odnoszą się bezpośrednio do kompetencji wynikających między innym z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a co za tym idzie z chwilą ich przekazania organowi powiatowemu, to on staje się właściwy do wydania decyzji merytorycznej w tym zakresie, zaś WKZ traci tę kompetencję. Przy tym Opolski WKZ zgodził się z organem powiatowym co do tego, że wydanie decyzji przez organ niewłaściwy obarczone jest wadą skutkującą nieważnością tego aktu. Dotyczy to nie tylko wydania decyzji merytorycznej, ale również decyzji w przedmiocie nałożenia kary.

W ocenie wnioskodawcy, niezależnie od tego czy źródłem kompetencji do wydania pozwolenia jest ustawa, czy zawarte pomiędzy jednostkami administracyjnymi porozumienie, art. 107d ust. 5 ww. ustawy powinien być interpretowany w taki sposób, że właściwym do orzekania o karze administracyjnej jest organ właściwy do wydania pozwolenia. Skoro w niniejszym wypadku właściwym do wydania pozwolenia był Starosta Powiatowy, to również w kompetencjach Starosty leży wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary administracyjnej za niedopełnienie obowiązków.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatowy w Nysie wskazał, że kompetencja do nałożenia kary pieniężnej należy do Opolskiego WKZ, gdyż działania Powiatowego Konserwatora Zabytków w Nysie ograniczone są do zakresu zawartego porozumienia między organami. Porozumienie to nie zawiera postanowień odnoszących się do możności nakładania kar administracyjnych. W ocenie Starosty, nie ma on podstaw do orzekania w tego rodzaju sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Opolskim WKZ, a Starostą Powiatowym w Nysie spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie wymierzenia kary grzywny w trybie art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (starosty), a organów administracji rządowej (wojewódzkiego konserwatora zabytków) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną dotyczącą wymierzania kary konkretnemu podmiotowi za niewykonanie warunku z decyzji konserwatorskiej. Po drugie, każdy ze wskazanych organów uznaje się niewłaściwym w sprawie.

W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W okolicznościach niniejszej sprawy dla wskazania organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma przesądzające znaczenie skutek prawny zawartego pomiędzy oboma organami ww. porozumienia w sprawie powierzenia przez Wojewodę Opolskiego Powiatowi Nyskiemu prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu. Jest to porozumienie zawarte na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2017 r. poz. 2234) i art. 96 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w związku z art. 149 ust. 1 oraz art. 150 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017 r. poz. 2077). Porozumienie zawarte na podstawie ww. przepisów implikuje określone skutki prawne w zakresie przesunięcia kompetencji organów administracyjnych. Choć zwyczajowo spór kompetencyjny jest sporem dotyczącym właściwości organów wynikającej z ustawy (też z innych konstytucyjnych źródeł prawa), co jednak nie wyklucza, że może tu chodzić także o właściwość wyznaczoną przepisami porozumień administracyjnych zawartych pomiędzy organami, jeżeli zawarcie takiego porozumienia jest przez przepisy aktu ustawowego dopuszczalne (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 3. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, nb 11, s. 84 i wskazane tam orzecznictwo NSA).

W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z taką "dopuszczalnością", ponieważ zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym, położonym na terenie województwa. Oznacza to, że źródłem kompetencji starosty do wydawania decyzji konserwatorskich jest zawarte pomiędzy organami ww. porozumienie. A zatem w zakresie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej w ramach właściwości rzeczowej następuje przesunięcie kompetencji na inny organ, który w związku z treścią porozumienia staje się właściwy do załatwienia sprawy. Taka ocena wynika z tego, że źródłem właściwości rzeczowej organu administracji są nie tylko ustawy, akty wykonawcze do nich, lecz także czynności prawne nakierowane na przeniesienie kompetencji organu na inny organ w drodze np. porozumień, o czym wyżej była już mowa. Stanowisko to potwierdza też treść art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 K.p.a., z której wynika, że przez organy administracji publicznej rozumie się również inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane m.in. na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Należy stwierdzić, że istotą porozumienia administracyjnego jest przekazanie zadań lub kompetencji innemu podmiotowi publicznemu, w wyniku którego następuje przesunięcie właściwości w zakresie tego zadania lub kompetencji z podmiotu organu upoważnionego ustawowo na podmiot trzeci. Z chwilą wejścia w życie porozumienia następuje zmiana właściwości organów w zakresie powierzonych spraw. Właściwymi do prowadzenia spraw są odpowiednio do zawartego porozumienia wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, kierownik państwowej osoby prawnej lub innej państwowej jednostki organizacyjnej, którzy podejmują decyzje (postanowienia) w imieniu wojewody. Zatem w przypadku "przekazania w przewidzianym trybie powierzania orzecznictwa administracyjnego" wojewoda traci w tym zakresie zdolność prawną "do prowadzenia orzecznictwa". Decyzja administracyjna wydana przez wojewodę w zakresie powierzonego orzecznictwa administracyjnego jest podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości, co obwarowane jest sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok NSA w Katowicach z 24 czerwca 1992 r., SA/Ka 457/92, LexisNexis nr 297612, ONSA 1993 2, poz. 43, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 146-147, nb 9; patrz też wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., I OSK 688/18).

Zestawiając zaś wskazany powyżej skutek prawny zawartego pomiędzy organami ww. porozumienia z treścią art. 107d ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy stwierdzić, że pomimo, iż ww. porozumieniem nie powierzono Powiatowi Nyskiemu spraw do wydawania decyzji na podstawie art. 107d ust. 1-4 ww. ustawy, niemniej w art. 107d ust. 5 ww. ustawy wprost wskazuje się, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zbytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia – dlatego jako organ właściwy w niniejszej sprawie należało wskazać Starostę Powiatowego w Nysie. To ten bowiem organ (w wyniku przesunięcia kompetencji) wydał stosowną decyzję konserwatorską, a co więcej – był właściwy do wydania takiej decyzji zgodnie z zawartym porozumieniem (por. postanowienie NSA z 27 września 2022 r., II OW 22/22).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Nie orzeczono o kosztach postępowania, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują takiej możliwości, zastosowanie w sprawie ma ogólna reguła z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W ww. ustawie brak jest zaś przepisu szczególnego pozwalającego zasądzić koszty postępowania na rzecz organu wnioskującego o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego.