II OSK 980/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. N. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 866/21 w sprawie ze skargi H. N. i A. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. nr ... w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 866/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę H. N.i A. S. na decyzję nr 242/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 31 maja 2021 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

H. N. i A. S.złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane - przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie będzie miało zastosowania zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

2. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane - przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, niezwiązanego trwale z gruntem na działce nr ... obr. ... przy ul. J. ... w K. mimo braku podstaw prawnych i faktycznych dla takiego postąpienia,

II. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 135 i art. 145 § 1 lit a) ustawy p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II Instancji w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego wskazanego w pkt 1 powyżej oraz art. 135 i art. 145 § 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II Instancji w toku postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów :

1.1. art. 6, art. 7, art 10, oraz art. 28 w związku z art 75 § 1, art. 77 § 1, art 80, art 81 i art 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa (subsumpcji] oraz wydanie decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego przedwcześnie, tj. w sytuacji, gdy nie została w sposób prawomocny przesądzona kwestia legalności posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego, a to z uwagi na zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli legalności ostatecznej decyzji Wojewody małopolskiego nr WI-I.7840.2.2.2018.WR z dnia 25 stycznia 2018 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr AU-815/6743/2017 z dnia 8 grudnia 2017r. w przedmiocie sprzeciwu co do zamiaru wykonania tymczasowego obiektu budowlanego, nie związanego trwale z gruntem na działce nr ... obr. ... przy ul. J. ... w K., w kontekście podniesionych zarzutów polegających na :

a) zarzucie przeprowadzenia przez organ 1 instancji w dniach 2 i 27 listopada 20147 r. oględzin, potwierdzonych notatką służbową i dokumentacją fotograficzną z tego dnia przy braku uprzedniego zawiadomienia skarżącego o planowanym terminie przeprowadzenia tej czynności i pozbawienie skarżącego prawa uczestniczenia w tej czynności;

b) zarzucie dokonania, w następstwie uchybień jak w ustępach poprzedzających, błędu w istotnych ustaleniach leżący u podstaw wydanego orzeczenia, a polegającego na przyjęciu, że inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim zgłoszenie zostało przyjęte, zatem zastosowanie ma art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane,

c) zarzucie naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przez jego niezasadne zastosowanie pomimo tego, że wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów,

i w konsekwencji powyższego także naruszenia art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - przez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego postąpienia,

1.2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - w następstwie tego, że Sąd i instancji nie dokonał rzetelnej i logicznej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie,

1.3. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. - przez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy w zakresie przyjęcia, iż :

- przedmiotowy obiekt budowlany, którego dotyczy prowadzone postępowanie, nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, jest trwale związany z gruntem, a jego posadowienie jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z posadowieniem przedmiotowego obiektu budowlanego przed przyjęciem zgłoszenia,

1.4. art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. - przez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, w następstwie nieuzasadnionego nieuwzględnienia okoliczności podnoszonych przez Skarżącą powołującą się m.in. na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt III.2.1. powyżej.

1.5. naruszenie art. 135 p.p.s.a. w związku z art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niepodjęcie działań zmierzających do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów j.w.

1.6. i w konsekwencji powyższych uchybień także naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. - przez niezasadne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta nie była bezzasadna,

a które to uchybienia łącznie miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem o ile Sąd uwzględniłby wskazane okoliczności, winien był, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję, a tego nie uczynił, naruszając ten przepis przez niezasadną odmowę jego zastosowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 maja 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 maja 2019 r. nakazującą skarżącym, jako inwestorom, rozbiórkę obiektu kontenerowego o funkcji handlowej o powierzchni 39 m², zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 i art. 135 p.p.s.a. oraz przepisów art. 6, art. 7, art. 10, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych zasadnie przyjął, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia.

Niezrozumiała jest argumentacja strony skarżącej co do uchybień przy dokonanej przez organ architektoniczno-budowlany kontroli (oględzin) przedmiotowej inwestycji w dniach 2 i 27 listopada 2017 r., w sytuacji gdy były to czynności dokonane w ramach wcześniejszego postępowania zainicjowanego zgłoszeniem skarżących w przedmiocie kiosku handlowego.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie opierał się wyłącznie na dokumentacji przekazanej przez organ architektoniczno-budowlany wraz z decyzją z 8 grudnia 2017 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonych przez skarżących robót budowlanych, ale przeprowadził samodzielnie czynności wyjaśniające, w tym oględziny z udziałem profesjonalnego pełnomocnika skarżących.

Niewątpliwie ustalenia wynikające z protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej pozwoliły na stwierdzenie rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu przed upływem 21 dni, liczonym od daty doręczenie zgłoszenia, z uwzględnieniem postanowienia z 6 listopada 2017 r. o wezwaniu do usunięcia braków zgłoszenia w terminie do 30 listopada 2017 r. (art. 30 ust. 5, ust. 5c i ust. 5d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; dalej: Prawo budowlane).

W konsekwencji zasadne było prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w zakresie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, niezależnie od postępowania, w którym organ architektoniczno-budowlany wydał decyzję z 8 grudnia 2017 r. o zgłoszeniu sprzeciwu, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 25 stycznia 2018 r.

Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z 31 maja 2021 r., postępowanie prowadzone przez organ architektoniczno-budowlany dotyczyło objętego zgłoszeniem obiektu tymczasowego, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznawał sprawę budowy obiektu kontenerowego o funkcji handlowej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W tym kontekście istotne były ustalenia organów nadzoru budowlanego odnoszące się do charakterystyki przedmiotowego obiektu, zakwalifikowanego jako trwale związanego z gruntem, a ponadto wykorzystywanego w danym miejscu przez okres od listopada 2017 r. do czasu rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji (do 31 maja 2021 r.).

Słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na konstrukcję i sposób osadzenia przedmiotowego obiektu na gruncie oraz fakt podłączenia go do przyłącza energetycznego oraz wodno-kanalizacyjnego. W rezultacie uprawnione było wnioskowanie, że inwestorzy nie zrealizowali tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz wybudowali obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w czasie wykonywania robót budowlanych), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił prawidłową wykładnię wskazanego przepisu z trafną konkluzją, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające zaliczyć przedmiotowy obiekt do "tymczasowego obiektu budowlanego" niewymagającego pozwolenia na budowę. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym zrealizowane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną podlegającą procedurze określonej w art. 48 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił prawidłowo, że nawet gdyby przyjąć argumentację skarżącego o tymczasowości obiektu, to z uwagi na czas istnienia obiektu ponad 180 dni, wymagał on pozwolenia na budowę.

W tym miejscu należy wskazać na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy tymczasowy obiekt budowlany ma być użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w szczególności: wyrok NSA z 30 listopada 2000 r. sygn. akt SA/Sz 2010/98, wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 121/08, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 59/14, wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3053/15, 18 kwietnia 2023 r. II OSK 962/20, wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r. II OSK 1462/20).

W takim stanie sprawy uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zasadności orzeczonej rozbiórki przedmiotowego obiektu, wybudowanego bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji, która mogłaby podważyć przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenie, wskazujące na niedopuszczenie w planie miejscowym możliwości posadowienia obiektu kontenerowego o funkcji handlowej (kiosku) na danej nieruchomości.

Tym samym akceptacji podlegało stanowisko organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, że skoro wykluczona była legalizacja przedmiotowego obiektu, to uzasadnione było nakazanie inwestorom jego rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 151 p.p.s.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Całkowicie chybiony okazał się także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy na podstawie ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach, mających oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd omówił zarzuty podniesione w skardze oraz wyjaśnił w sposób właściwy podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

7