II OSK 958/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. i K.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1962/22 w sprawie ze skargi M.D. i K.V. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 20 czerwca 2022 r. nr RdU-272-2/S/20 w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 stycznia 2023 r., IV SA/Wa 1962/22 oddalił skargę M.D. i K.V. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców (dalej: RdSU) z 20 czerwca 2022 r., nr RdU-272-2/S/20 utrzymującą w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 3 czerwca 2020 r., nr DPU.420.1.2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 1. art. 49 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1666 ze zm.), dalej: u.u.c.o., w wyniku rozpatrzenia wniosku z 4 stycznia 2019 r. odmówił K.V, obywatelce Federacji Rosyjskiej narodowości czeczeńskiej nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej, obejmując tym rozstrzygnięciem również syna – M.D., pozostającego stroną postępowania.

M.D. i K.V. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ wykonał wytyczne sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 października 2021 r., IV SA/Wa 910/21, którymi organ byt związany, w sytuacji, gdy: a) organ dokonał dowolnego, pobieżnego stwierdzenia, że wydarzenia z kraju pochodzenia należy kwalifikować wyłącznie jako czyn kryminalny, naganny, bez poprzedzenia tego stwierdzenia analizą przepisów prawa i ich należytą wykładnią; b) organ nie odniósł się w dalszym ciągu do obszernych zarzutów i argumentacji powołanej w odwołaniu, w tym w zakresie wykładni art. 15 pkt 2 u.u.c.o.; c) porównując treść aktualnej i poprzedniej decyzji, wynika, że organ dodał jedno zdanie, iż wydarzenia z kraju pochodzenia należy kwalifikować wyłącznie jako czyn kryminalny, naganny, co świadczy o tym, że organ w sposób niezwykle pobieżny nie tyle rozpoznał sprawę, ale wręcz powielił treść uprzednio wydanej decyzji dotkniętej naruszeniami, nie wykonując wytycznych Sądu, w tym dotyczących prawidłowego zastosowania przepisów art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem, że skarżący nie spełniają przesłanek do objęcia ochroną międzynarodową i oddaleniem wniesionej przez nich skargi;

2) art. 80, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonał należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sytuacji, gdy: a) organ II instancji nie uczynił zadość obowiązkom w tym zakresie, w wyniku czego dokonał pobieżnego stwierdzenia, że działania jakich doświadczyła rodzina skarżących w kraju pochodzenia nie mogą być zaliczone do aktów, które należy uznać za doznanie poważnej krzywdy, gdyż powinny zostać zakwalifikowane jedynie jako czyn kryminalny, naganny, bez uprzedniego dokonania wykładni art. 15 pkt 2 u.u.c.o.; b) organ II instancji nie dokonał oceny zeznań skarżących pod kątem dotkliwości działań, skutków dla stanu psychofizycznego, z uwzględnieniem m.in. wieku; na nieprawidłowość działań organu wskazuje m.in. stanowisko zamieszczone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2007 r., V SA/Wa 1395/06, które potwierdza, że sytuacja, która miała miejsce w kraju pochodzenia skarżących, nie mieści się w granicach normalności i nie należy jej sprowadzać wyłącznie do przekroczenia uprawnień/nadużyć ze strony funkcjonariuszy państwowych: "poszukiwanie przez władze danego kraju sprawców wybuchów i porwań, bądź innych czynów o charakterze terrorystycznym, wśród osób, które przynajmniej potencjalnie mogą mieć o nich wiedzę lub dysponować informacjami o ewentualnych sprawcach takich czynów, nawet jeżeli jest to dla tych osób uciążliwe i stresujące, nie jest działaniem, które by można było uznać za prześladowanie, dyskryminację lub naruszenie praw człowieka, o ile odbywa się to z zachowaniem stosownych procedur i nie narusza powszechnie akceptowanych standardów ochrony wolności i podstawowych praw człowieka", co skutkowało stwierdzeniem, że skarżący nie spełniają przesłanek do objęcia ich ochroną międzynarodową i oddaleniem skargi;

3) art. 15 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ uczynił zadość spoczywającym na nim obowiązkom w sytuacji, gdy RdSU ograniczyła się tylko do pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, bez samodzielnego ponownego rozpoznania sprawy "od nowa", bez odniesienia się w sposób wszechstronny do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zarzutów odwołania i argumentacji podniesionej w odwołaniu, co skutkowało stwierdzeniem, że skarżący nie spełniają przesłanek do objęcia ochroną międzynarodową i oddaleniem skargi;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy przez Sąd I instancji, w których są wątpliwości, i w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń skarżących oraz wkroczenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rolę organu, podczas gdy sąd administracyjny nie powinien naprawiać błędów i naruszeń, których dopuścił się organ, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i skutkowało oddaleniem skargi.

II. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), tj.:

1) art. 18a w zw. z art. 15 pkt 2 u.u.c.o. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie spełniają przesłanek do objęcia ich ochroną uzupełniającą; nierozważenie, że działania, których doświadczyła rodzina skarżących, składają się na doznanie "poważnej krzywdy" i poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu, iż był to wyłącznie czyn kryminalny.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi prowadzące do uchylenia decyzji RdSU, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionych podstawach.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wiązany ze sporządzeniem przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia wyroku. Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - w razie prowadzenia kontroli instancyjnej wyroku - prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie argumentów, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z 4 stycznia 2023 r. realizuje powyższe wymaganie, wynika bowiem jednoznacznie z niego, jaki stan faktyczny został przyjęty w postępowaniu przez Sąd I instancji i dokonana została jego ocena, przy czym jej treść wyjaśnia w należyty sposób, dlaczego Sąd uznał, że utrzymanie w mocy przez RdSU decyzji SUdSC z 3 czerwca 2020 r. odmawiającej nadania skarżącym statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej cechuje się prawidłowością, co obejmuje również spełnienie przez organ odwoławczy wymagania przewidzianego w art. 153 p.p.s.a.

Nie zostały w skardze kasacyjnej przedstawione racje, które stanowiły podstawę do przyjęcia przez skarżących stanowiska, że ocena prawna zamieszczona w zaskarżonym wyroku stanowi wyraz wkroczenia przez Sąd I instancji w rolę organu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na sformułowaniu przez sąd wypowiedzi odnoszącej się do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej, która, jako oparta na modelu weryfikacyjnego stosowania prawa, zawiera w sobie ocenę prawidłowości przyjętej przez organ podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Motywy zaskarżonego wyroku poza wyznaczoną przez przepisy p.p.s.a. funkcję kontrolną działań RdSU i SUdSC związanych z rozpatrzeniem wniosku skarżącej o objęcie jej oraz małoletniego syna ochroną międzynarodową nie wykraczają.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w powyższym przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy administracyjnej. Sens związania organu wskazaniami co do dalszego postępowania wyraża się w obowiązku respektowania wskazanego przez sąd administracyjny sposobu postępowania, który powinien zostać przez organ uwzględniony w toku ponownego rozpatrywania sprawy w celu eliminacji dostrzeżonych przez sąd w jego działaniu uchybień. Przyjęty przez Sąd I instancji wniosek, że zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., albowiem RdSU po uchyleniu decyzji z 19 marca 2021 r., nr RdU-272-1/S/20 zrealizowała wskazania co do dalszego postępowania zamieszczone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2021 r., IV SA/Wa 910/21, nie cechuje się błędem.

Istotą dostrzeżonej wadliwości w działaniu organu odwoławczego było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że RdSU, wypowiadając się odnośnie do zaistnienia w sprawie przesłanek udzielenia skarżącym ochrony uzupełniającej, uchyliła się od odpowiedzi na pytanie, czy zdarzenie, na które cudzoziemka wskazała we wniosku i podczas przesłuchania, związane z zatrzymaniem obu synów w grudniu 2018 r. powinno być kwalifikowane jako przejaw tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania w rozumieniu art. 15 pkt 2 u.u.c.o., czy też należy je uznać ewentualnie za czyn kryminalny, który jakkolwiek naganny, to jednak nie może być postrzegany w przedstawiony sposób, a w konsekwencji w sprawie nie można mówić o zaistnieniu podstawy domniemania z art. 18a u.u.c.o.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji RdSU z 20 czerwca 2022 r. nakazywała Sądowi I instancji stwierdzić, że organ odwoławczy wywiązał się z powyższego obowiązku, ponieważ usuwając wskazaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niejasność obarczającą przyjęte ustalenia, organ zawarł w swojej decyzji jednoznaczny pogląd wskazujący, iż skarżący nie mogą w sposób przekonujący twierdzić, że powrót do kraju pochodzenia może narazić ich na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy. Nie wystąpiło bowiem zindywidualizowane zagrożenie wobec nich, jako że skarżąca nie wskazała, by doznała w kraju pochodzenia poważnej krzywdy, nie można również za równoważne tejże sytuacji traktować zatrzymania syna skarżącej, w imieniu którego wystąpiła o ochronę międzynarodową, w związku z tym, że został on natychmiast po zatrzymaniu zwolniony. Powyższe zapatrywanie Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Jakkolwiek poczynione przez organ odwoławczy uwagi nakierowane na poddanie zgromadzonego materiału dowodowego analizie uwzględniającej treść art. 15 pkt 2 u.u.c.o. nie przybrały w uzasadnieniu decyzji formy rozbudowanych rozważań, tym niemniej za ich pośrednictwem jest możliwe odtworzenie stanowiska przyjętego przez RdSU w zakresie określonym w art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 pkt 2 u.u.c.o., co umożliwiało Sądowi I instancji poddanie ponownie wydanego rozstrzygnięcia merytorycznej kontroli. Nie zachodzą przy tym warunki, by organowi odwoławczemu można było skutecznie postawić zarzut ograniczenia się do pobieżnej kontroli decyzji SUdSC, bez samodzielnego ponownego rozpoznania sprawy "od nowa", kształtowanego normą art. 15 k.p.a., w tym odniesienia się w sposób wszechstronny do zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając, że wydanie zaskarżonej decyzji było następstwem sformułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 października 2021 r. oceny prawnej i wskazań, których treść pozwalała organowi zasadniczą część ustaleń traktować jako nieobarczonych istotną wadliwością.

Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ trafnie Sąd przyjął, że RdSU podjęła czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonała właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie, w jakim zachodziła konieczność określenia, czy powrót skarżących do kraju pochodzenia może narazić ich na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy. Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę RdSU, zgodnie z którą cudzoziemcy nigdy nie byli aresztowani, sądzeni lub skazani wyrokiem sądu. Zainteresowanie władz synem skarżącej objętym wnioskiem w związku z czynnościami podejmowanymi przez władze w celu ustalenia miejsca pobytu członka dalszej rodziny (S.T.) nie prowadziło do doznania przez niego poważnej krzywdy, w szczególności nie przybrało formy nieludzkiego lub poniżającego traktowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższym wnioskiem należy się w całości zgodzić. Krótkotrwałego zatrzymania skarżącego w celu rozpytania o wiedzę posiadaną odnośnie do poszukiwanego przez władze krewnego nie można skutecznie powiązać z dyspozycją art. 15 pkt 2 u.u.c.o. Jakkolwiek inny przebieg zatrzymania był udziałem starszego syna skarżącej (I.D.), to wzgląd na wymóg dokonania zindywidualizowanej oceny ryzyka doznania poważnej krzywdy przez skarżących kasacyjnie uniemożliwiał powiązanie ich sytuacji prawnej kształtowanej treścią art. 51 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 u.u.c.o. z jego sytuacją. Wypada zauważyć, że wystąpił on z odrębnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, który został rozpatrzony decyzją RdSU z 20 czerwca 2022 r., nr RdU-245-2/S/20 utrzymującą w mocy odmowną decyzją SUdSC z 30 kwietnia 2020 r., nr DPU.420.2.2019. Podstawą nieuwzględnienia złożonego wniosku było przyjęcie, że starszy syn skarżącej został zatrzymany i w trakcie przesłuchania, mającego również na celu ustalenie miejsca pobytu S.T., została w stosunku do niego użyta przemoc fizyczna i został on zmuszony do podpisania dokumentów, tym niemniej zdarzenie to uznać należało za czyn naganny o charakterze kryminalnym, który w kontekście wszystkich okoliczności sprawy nie stanowił o wystąpieniu w sprawie sytuacji, do której odwołuje się art. 15 pkt 2 u.u.c.o.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.