II OSK 950/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1340/20 w sprawie ze skargi S.P.1, S.P2. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 22 czerwca 2020 r. nr SKO.430.607.54.2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1340/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P.1 i S.P.2 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 22 czerwca 2020 r., nr SKO.430.607.54.2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia 8 maja 2020 r., nr AU.6730.39.2019.DD (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżących S.P.1 i S.P.2 solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało decyzję Burmistrza B. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski na terenie działki nr [...] położonej w B. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpił S.P.1 w celu legalizacji sposobu użytkowania części wyżej wymienionego budynku w związku z uruchomioną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. procedurą naprawczą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów będących źródłem norm dopełnienia, albowiem odstąpiono w postępowaniu administracyjnym od przeprowadzenia postępowania dowodowego wyznaczonego ramami i celami postępowania administracyjnego, tj. o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2 pkt 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie MI"), mimo że:

a. rozstrzygnięcia organów obu instancji oparto na wykonanej rzetelnie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której prawidłowości sporządzenia nie podważyli odwołujący, ani Sąd I instancji, zaś "zarzuty" odwołujących były wyrazem li tylko niezadowolenia, że w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia MI nie odnaleziono nieruchomości, w przypadku których funkcja i sposób zagospodarowania terenu byłby taki, o jaki ubiegają się odwołujący dla nieruchomości – budynek inwentarski umożliwiający hodowlę trzody chlewnej w miejsce dotychczasowego budynku gospodarczego (zmiana sposobu użytkowania),

b. słusznie uznano, że granice obszaru analizowanego wyznaczyć należało w odległości odpowiadającej trzykrotności szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym dla nieruchomości przez front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia MI uznać należało część działki przylegającą do wjazdu od strony O., zwłaszcza biorąc pod uwagę: fakt, że tam znajduje się główny wjazd, wskazuje na to sposób zagospodarowania działki widoczny także w zasobach www.mapy.geoportal.gov.pl oraz dostępne powszechnie zdjęcia satelitarne, okoliczność, że nawet adres nieruchomości to O., zaś wjazd od strony południowej (z innej ulicy) służy innej działce budowlanej złożonej z działek o numerach [...], [...], [...], obręb B., na której notabene powstał i użytkowany będzie budynek mieszkalny,

c. słusznie uznano, że nie istniały w przedmiotowej sprawie przesłanki, aby rozszerzyć obszar minimalny obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu działki, tj. 51 metrów (trzykrotność 17 metrów, jak wynika z analizy urbanistycznej) i co wytłumaczono skarżącym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji,

d. nie istniała i nie istnieje potrzeba, aby organy obu instancji – wyłącznie ze względu na mało skonkretyzowane zarzuty i twierdzenia skarżących – poszukiwały czy na O. ktokolwiek ma trzodę chlewną i czy użytkowana jest ona legalnie, zwłaszcza, że praktyczne wykonanie takiego zalecenia, czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym kierunku wydaje się mało realne i zalecenia takie są też nieprecyzyjne i wadliwe, o czym szerzej w podsumowaniu skargi kasacyjnej,

e. nie istniała potrzeba, aby organy obu instancji uznały, tudzież były związane – ze względu na intencję i treść oświadczenia skarżących – iż "główny wjazd" na nieruchomość odbywa się, wbrew wnioskom jakie nasuwa zagospodarowania nieruchomości i jej wygląd chociażby w zasobach www.mapy.geoporta.gov.pl, jednak "od tyłu", czyli od południa i nienazwanej drogi łączącej ulicę G. oraz ulicę D., skoro o tym, gdzie znajduje się front działki i główny wjazd/zjazd na nieruchomość decyduje rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości będącej działką budowlaną, a nie gołosłowne twierdzenia inwestora, a nadto rozstrzyga się o tym elemencie ponadto w decyzji o warunkach zabudowy,

f. z akt administracyjnych wynika, że najbliższa trzoda chlewna znajduje się jedynie w na północ od sklepu spożywczego [...] przy ulicy K. nr [...] w B. w odległości ponad 210 metrów od nieruchomości,

g. nawet gdyby przyjąć, że istotnie front nieruchomości znajduje się nie przy drodze O., ale w miejscu alternatywnie wskazywanym przez odwołujących, to szerokość "tego drugiego frontu" wynosi około 50 metrów, a zatem nie stanowiłoby to o naruszeniu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, gdyż wyniki analizy urbanistycznej byłyby takie same, biorąc pod uwagę okoliczność przytoczoną w lit. f, gdyż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przez SKO w Lesznie przepisów będących źródłem norm dopełnienia, albowiem nie odniesiono się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu, chociaż:

a. organ II instancji wyjaśnił, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia MI, odnosząc się w ten sposób do twierdzenia odwołujących, że do nieruchomości prowadzą dwa wjazdy i mają istnieć rzekomo dwa fronty, a także, iż nie istniała podstawa, aby na zasadzie wyjątku od § 3 ust. 2 rozporządzenia MI rozszerzyć obszar analizowany w taki sposób, aby niejako zaspokoić oczekiwania odwołujących,

b. organ II instancji wskazał, że w obszarze analizowanym, czyli w sąsiedztwie nieruchomości nie ma działek, na których znajdowałaby się hodowla trzody chlewnej, a w tym zakresie powołał się na przeprowadzony dowód w postaci analizy urbanistycznej, której ustaleń w żaden skonkretyzowany sposób odwołujący nie podważyli (np. podając, gdzie w obszarze analizowanym jednak występuje trzoda chlewna i jej hodowla), chociaż mieszkają w B. od kilkudziesięciu lat i powinni potrafić przywołać taką okoliczność naprowadzając organy administracji publicznej, czy też Sąd I instancji na konkretne okoliczności (fakty);

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 12 w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia MI przez wadliwą wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i przedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wiążącego dla organów administracyjnych błędnego zapatrywania, że chociaż terenem objętym wnioskiem, dla którego miała być wydana decyzja o warunkach zabudowy była działka numer [...], obręb B., a zatem działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (tzw. działka budowlana), to fakt wskazania przez inwestora, że jest możliwy dojazd na teren nieruchomości także od strony południowej przez pozostałe trzy działki o numerach [...], [...], [...], obręb B., notabene zagospodarowane innym budynkiem mieszkalnym i będące odrębną działką budowlaną, powoduje że przy załatwianiu sprawy o wydanie warunków zabudowy traktować należy teren objęty wnioskiem w postaci działki numer [...] nie jako samodzielną działkę budowlaną, mimo iż tak wynika z podania inicjującego postępowanie administracyjne oraz właściwości tej działki, ale jako część działki budowlanej składającej się z działek o numerach [...], [...], [...] oraz [...], obręb B. i tym samym zidentyfikowanie jako frontu działki numer [...] południowych granic innych działek o numerach [...] i [...] (de facto części innej działki budowlanej niż ta, której dotyczy przedmiotowe postępowanie), chociaż przywołane przepisy nie pozwalają na uznanie za front działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy granic (przylegających do drogi publicznej, drogi wewnętrznej i itp.) innych działek;

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI przez wadliwą wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i przedstawienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wiążącego dla organów administracyjnych błędnego zapatrywania, że:

a. za front działki posiadającej bezpośredni i główny dostęp do drogi publicznej, objętej podaniem o wydanie warunków zabudowy, uznać można zupełnie inne działki i długość ich granic przylegających do innej drogi publicznej, chociaż frontem działki może być tylko część tej działki przylegająca do drogi, dla której inwestor ubiega się o wydanie warunków zabudowy,

b. o tym, gdzie znajduje się front działki mający wpływ na granice obszaru analizowanego, decyduje inwestor, ponieważ to on wskazuje lokalizację głównego zjazdu i wjazdu, chociaż jest oczywiste i nie budzi wątpliwości, że znaczenie ma to, gdzie tak naprawdę znajduje się tenże front działki oraz wjazd i zjazd główny, bowiem w przeciwnym wypadku łatwo byłoby o nadużycia w sprawach o wydanie warunków zabudowy, polegające na możliwości swobodnego rozszerzenia lub zmniejszenia obszaru analizowanego, w zależności od potrzeb danej sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi S.P.1 oraz S.P.2 przez jej oddalenie albo na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu, jednocześnie zasądzenie na rzecz E.D., od skarżących S.P.1 oraz S.P.2 solidarnie, stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z:

– wydruku z www.geoportal.gov.pl prezentującego odległość od działki numer [...], obręb B. do nieruchomości położonej przy ul. K. [...], "koło marketu [...]", na okoliczność, że najbliższa i jedyna nieruchomość użytkowana na cele hodowli trzody chlewnej znajduje się w odległości ponad 200 metrów od nieruchomości objętej postępowaniem;

– wydruku z www.geoportal.gov.pl prezentującego zagospodarowanie oraz granice działki numer [...], obręb B. względem pozostałych nieruchomości sąsiednich, na okoliczność, że nieruchomość stanowi działkę budowlaną, jej główny zjazd odbywa się od strony wschodniej i O., działki położone na południe o numerach [...], [...], [...], obręb B., stanowią odrębną działkę budowlaną;

– wydruku z google maps i usługi "Street view" z widokiem na nieruchomość, na okoliczność, iż front działki i jej główny wjazd odbywają się od strony O.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.P.1 i S.P.2 odnieśli się podniesionych zarzutów, kwestionując przy tym wiarygodność załączonego do skargi kasacyjnej wydruku ze strony internetowej geoprotal.gov.pl.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy, jak również w świetle podniesionych zarzutów, zarówno tych dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, należy wnosić, że sednem zaistniałego sporu jest kwestia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w świetle prawnych uwarunkowań przewidzianych w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Z przepisu tego (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji oraz jej weryfikacji przez Sąd I instancji) wynikało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są stanowiska, aprobowane przez skład rozpoznający skargę kasacyjną, zgodnie z którymi: po pierwsze, pojęcie frontu działki nie zawsze musi odnosić się do jednej, konkretnej działki, w granicach której ulokowany zostanie zjazd z drogi. Jeżeli więc teren inwestycji składa się z kilku działek budowlanych, to przez front działki należy rozumieć także front działek, będący tą ich częścią, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (wyrok NSA z 3.07.2023 r., II OSK 67/22, LEX nr 3599615).

Po drugie, w przypadku gdy działka ma dostęp do dwóch dróg publicznych, ustalenie przez organ frontu działki powinno uwzględniać podstawowe wartości leżące u podstaw zagospodarowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ale także oświadczenie inwestora oraz uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zabudowy (por. wyrok NSA z 3.02.2017 r., II OSK 707/16, LEX nr 2328917; zob. też wyrok NSA z 3.10.2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961).

Biorąc pod uwagę powyższe, należało przychylić się do oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku, z której wynika, że w postępowaniach prowadzących do wydania decyzji objętych kontrolą Sądu I instancji, pominięto możliwość dostępu do drogi publicznej z dwóch stron działki wnioskodawcy. To z kolei spowodowało, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zwrócono się do strony o jednoznaczne wskazanie części działki, z której odbywa się główny wjazd na jej teren. Następnie, mając na uwadze przedmiot postępowania w tej konkretnej sprawie i sposób użytkowania części budynku, będącej przedmiotem postępowania naprawczego, nie uwzględniono oświadczenia strony (w postępowaniu przed organem odwoławczym) o dostępie do drogi publicznej przez należące do niej działki nr [...], [...] i [...].

Zaniechanie organów w odniesieniu do tych ustaleń stało się podstawą do zakwestionowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, który determinuje treść i wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej. Znaczenie, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, każe zaś uznać tę analizę za kluczowy dla ustalania warunków zabudowy (w niniejszej sprawie – sposobu użytkowania części budynku) środek dowodowy.

Zważywszy na przedstawione wyżej uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne sprawy należało uznać za trafne rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Dopiero na podstawie prawidłowego ustalenia frontu działki możliwe będzie poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, której wyniki będą podstawą do ustalenia (zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), czy dotychczasowy sposób użytkowania części budynku objętego postępowaniem naprawczym, można uznać za kontynuację funkcji zabudowy, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z tych też względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. art. 8, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. okazały się nieuzasadnione.

Nie mogły również w świetle poczynionych uwag odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia MI oraz art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, podzielając wyrażane w orzecznictwie stanowiska, że co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). Celem zaś postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Przepis ten nie służy też do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Nadto wypada podkreślić, że dołączone do skargi kasacyjnej dokumenty nie pozostawały w związku z oceną legalności uchylonych decyzji, których wadliwość okazała się konsekwencją zakwestionowanej prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.