II OSK 904/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. i B.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 738/24 o odrzuceniu skargi A.N. i B.N. na czynność Burmistrza Głogówka z dnia 8 kwietnia 2015 r. nr 45/2015 w przedmiocie założenia ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 738/24 odrzucił skargę A.N. i B.N. na czynność Burmistrza Głogówka z 8 kwietnia 2015 r. w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków.

W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz Głogówka wydał w dniu 8 kwietnia 2015 r. zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków i włączenia kart adresowych zabytków nieruchomych, wymienionych w załączniku do zarządzenia, do tej ewidencji. Wśród nich znalazły się również dwa budynki mieszkalne położone przy ulicy [...] w G., należące do A. i B.N.

Pismem z 20 maja 2024 r. (data wpływu: 5 czerwca 2024 r.) A. i B.N. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem z 8 kwietnia 2015 r. Organ pismem z 4 lipca 2024 r. poinformował stronę, że sprawę wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem rozpozna do 30 sierpnia 2024 r. Pismem z 1 sierpnia 2024 r. A. i B.N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na zarządzenie Burmistrza Głogówka w części odnoszącej się do włączenia kart adresowych należących do nich nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest (jak to określili skarżący w skardze) aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), lecz czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Jest rozstrzygnięciem o podporządkowaniu konkretnej nieruchomości pod obowiązki, których treść została określona w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ze względu na to, w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), który zakreśla 14-dniowy termin do wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten jest liczony od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu danej czynności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący dowiedzieli się o podjęciu przez organ kwestionowanej czynności najpóźniej w dniu 5 listopada 2021 r., w którym sporządzili wniosek o wykreślenie budynków z gminnej ewidencji zabytków. Zatem wezwanie złożone w 2024 r., należy uznać za spóźnione. Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących.

Skargę kasacyjną na to postanowienie wnieśli A. i B.N., zaskarżając je w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 tej ustawy w brzmieniu do dnia 31 maja 2017 r. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wnieśli o uchylenie postanowienia w całości. Podnieśli, że termin do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien być liczony od dnia, w którym skarżący zapoznali się z treścią kwestionowanych kart adresowych (których im nie udostępniono na żadnym etapie postępowania przed organem). Sąd pierwszej instancji tej okoliczności nie ustalił, nie wziął pod uwagę treści wezwania i skargi. Zdaniem skarżących powyższe argumenty są istotne zwłaszcza ze względu na przyjęcie, że włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest czynnością organu z zakresu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

2. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, Dz. U. z 2016 r. poz. 718) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sąd nie ma zatem bezwzględnego obowiązku odrzucenia skargi w razie przekroczenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.).

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Głogówka wydał zarządzenie w sprawie założenia ewidencji zabytków Gminy Głogówek, w którym wskazano, że do gminnej ewidencji zabytków włącza się karty adresowe wymienione w załączniku nr 1. Zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Publikacja nie zawierała kart adresowych zabytków. Skarżący nie otrzymali żadnego pouczenia o możliwości i warunkach formalnych zaskarżenia do sądu administracyjnego działań organu w zakresie włączenia danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Uznali działania organu w tym zakresie za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. , i złożyli skargę na zarządzenie, dochowując wymogów formalnych.

Należy również wziąć pod uwagę rozbieżności, jakie jeszcze do niedawna zachodziły w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków. Zgodnie z pierwszym poglądem, przeważającym w najnowszym orzecznictwie, działania takie należy uznać za czynności organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; wyroki WSA w Krakowie z: 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1507/16; 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 666/21; 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1523/22, 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/23; CBOSA). Zgodnie z drugim, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków należy uznać za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2748/18; 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16; 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; wyroki WSA w Warszawie z: 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1235/19; 29 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/21; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2018/18; CBOSA). Efekt tych rozbieżności widać w rozpoznawanej sprawie, w której organ i skarżący posługują się terminem zarządzenie, a Sąd pierwszej instancji uznaje, że skarga dotyczy w istocie czynności.

Powyższe okoliczności mogły wprowadzić skarżących w błąd i wywołać u nich uzasadnione wątpliwości co do charakteru działań organu, a w konsekwencji też sposobu i terminu złożenia skargi do sądu administracyjnego. Pamiętać należy, że do skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a za który skarżący uznali działania organu, nie miał zastosowania 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

3. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.