II OSK 787/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. i J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1854/19 w sprawie ze skargi M. F. i J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1854/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. i J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 27 czerwca 2019 r., znak DOA.7210.33.2019.PCE(1), którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 8 kwietnia 2019 r., znak DOA.7210.33.2019.MMS o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 1 kwietnia 1987 r., znak UAN I BB-8331/24/87/418 w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. F. zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, a w szczególności:

– art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b.1974"),

– § 21 ust. 1 pkt 2 i § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm., dalej "r.ws.n.u.b." /uwaga: w skardze kasacyjnej błędnie podano datę tego aktu prawnego jako "25 lutego 1975 r."/).,

– "ustawy o planowaniu przestrzennym",

– planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1986 (Dz. Urz. Wojewody Bielskiego nr 1 z 27 stycznia 1987 r.),

– art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej "K.c.") oraz

– art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja")

poprzez pominięcie w ocenie sprawy ustalenia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia 1 kwietnia 1987 r., dowolne i bezzasadne przyjęcie, pomimo braku jakiegokolwiek dowodu, jakoby rzeczywiście właściciele nieruchomości położonych w Bielsku-Białej przy ul. [...] – działek nr [...] i [...]:

a. wyrażali zgodę na inwestycję, to jest by inwestor mógł posiadać w sprawie prawo do dysponowania na cele budowlane wymienionymi nieruchomościami stanowiącymi cudzą własność (własność osób trzecich),

b. celowe pominięcie niekorzystnych dla inwestora dowodów zdeponowanych w aktach sprawy, a przedłożonych przez następcę prawnego inwestora [...] S.A.: kopii pisma M. F. i E. F. z dnia 22 kwietnia 1987 r. w którym rodzice skarżących podnosili: "zwracamy się z prośbą o powtórne wymierzenie oraz wyznaczenie nowej trasy w/w gazociągu", co w sposób jednoznaczny potwierdza brak zgody właścicieli nieruchomości w zakresie lokalizacji gazociągu na terenie ich działek,

c. w postępowaniu o pozwolenie na budowę gazociągu nie uczestniczył żaden z kilkuset właścicieli nieruchomości (w tym także rodzice skarżących) z uwagi na brak otrzymywania decyzji dotyczących ich nieruchomości w związku z budową gazociągu,

d. wydanie pozwolenia na budowę, mimo że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał możliwości lokalizacji wymienionego gazociągu na terenie Bielska-Białej (a więc i na działkach skarżących i ich rodziców);

2. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 64 ust 3 Konstytucji oraz art. 140 K.c. poprzez uznanie, że zasada proporcjonalności nie została naruszona przez ustalenie przebiegu gazociągu w sposób najbardziej uciążliwy dla skarżących (ich rodziców), pomimo możliwości ustalenia jego przebiegu bez przeszkód prawnych i faktycznych w sposób odmienny, niepowodujący szkody ogromnych rozmiarów dla skarżących (ich rodziców);

3. art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez dokonanie jego błędnej i dowolnej wykładni, nieuznającej, że skarżący (ich rodzice – poprzednicy prawni) zostali faktycznie pozbawieni prawa własności działek o powierzchni co najmniej 8000 m2 bez odszkodowania, co skutkowało wyrządzeniem szkody w wielkich rozmiarach;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie skarżonej decyzji w całości, podczas gdy prawidłowa ocena postępowania prowadziłaby do stwierdzenia nieważności decyzji, uwzględniając okoliczności, iż organowi postawiono uzasadniony zarzut naruszenia prawa;

5. art. 151 w zw. z 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowo dokonana przez Sąd kontrola legalności dokonywana przez Sąd z urzędu, powinna doprowadzić Sąd orzekający do wniosku o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego wobec występowania w sprawie naruszeń:

a. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest zasady praworządności poprzez dowolne i wybiórcze zastosowanie wymienionych norm, nieuwzględnienie słusznego prawnego interesu skarżących, w sytuacji gdy ich prawo własności zostało w sposób oczywisty naruszone, co zostało uprzednio potwierdzone decyzją organu z dnia 10 lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 19 lutego 2015 r., na podstawie której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody z dnia 1 kwietnia 1987 r. Tymczasem w ocenie skarżącej kasacyjnie ten sam organ utrzymał ponownie w mocy decyzję, co w konsekwencji spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody objętej postępowaniem nieważnościowym i to wbrew zaleceniom wyroku z dnia 21 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15. M. F. zaznaczyła, że nie dokonano odpowiedniej, ale w istocie żadnej, weryfikacji podpisu "F." na kartce papieru, która nie jest dokumentem prywatnym, a tym bardziej nie może być uznana na dokument urzędowy. Dlatego też, nie ulega wątpliwości, iż jedynie podpis nazwiska "F." nie mógł uprawniać inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani tym bardziej nie zawiera w sobie informacji, iż autor podpisu "F." działa w imieniu i na rzecz innego współwłaściciela (małżonka). Pominięto też w uzasadnieniu wyroku stanowisko rodziców skarżących z dnia 22 kwietnia 1987 r. o powtórne wymierzenie i wyznaczenie nowej trasy gazociągu, co w świetle zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, nakazywałoby interpretować tego typu wniosek jako sprzeciw wobec planowanej inwestycji,

b. art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak informowania stron o wszczęciu postępowania i jego kolejnych etapach, w tym między innymi uniemożliwienie skarżącym złożenia wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także przesłuchania świadków przed wydaniem decyzji, co doprowadziło, do braku faktycznej możliwości obrony swoich praw i rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji,

c. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody z dnia 1 kwietnia 1987 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], położonych Bielsku-Białej przy ul. [...] w sposób oczywisty wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

6. art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wyrokowaniu znajdujących się w aktach sprawy dowodów z dokumentów w postaci:

a. kopii pisma dostarczonego przez następcę prawnego inwestora, to jest [...] S.A., z którego bezsprzecznie wynika, iż rodzice skarżących nie wyrażali zgody na lokalizację gazociągu na terenie swoich działek w piśmie z dnia 22 kwietnia 1987 r., a także wskazania przez organ, że wymienione pismo dotyczy decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowego gazociągu – co stoi w sprzeczności z logiką, bowiem, decyzja o zatwierdzeniu planu została wydana 8 sierpnia 1986 r.,

b. powoływanie się przez organ na rzekome pozwolenie na budowę z dnia 1 kwietnia 1987 r., pomimo, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż pozwolenia na budowę nie można było wydać, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał możliwości lokalizacji wymienionego gazociągu wysokoprężnego na terenie Bielska-Białej (w tym na działkach M. F. oraz E. F. ),

c. pism rodziców skarżących, werbalizujących sprzeciw uprawnionych w zakresie inwestycji budowy gazociągu na ich działkach [...], [...], [...], a także podnoszenia braku informowania ich o podejmowanych decyzjach względem działek będących ich własnością.

Wskazując na powyższe M. F. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie .

M. F. wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania.

W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 12 grudnia 2023 r. J. F. , działający w imieniu M. F., przedłożył pismo procesowe uzupełniające treść skargi kasacyjnej. Wskazał na dodatkowe dowody w sprawie, takie jak: opinia biegłego sądowego geodety na okoliczność ustalenia średnicy gazociągu (będącego jednocześnie przedmiotem skargi kasacyjnej) zlokalizowanego na działkach jego i M. F. oraz 3 strony kopii opracowania projektowego "Gazoprojektu-Wrocław" dotyczącego strefy ochronnej gazociągu dostarczonych do akt postępowania w Sądzie Rejonowym w Bielsku-Białej przez [...] S.A.

Zdaniem J. F. opinia biegłego sądowego geodety świadczy o tym, że na działkach skarżących zbudowany został gazociąg wysokoprężny o wymiarach 323,9 mm średnicy zewnętrznej, grubości ściany 5 mm oraz 313/9 mm średnicy wewnętrznej. Oznacza to, że przechodzący przez działkę faktycznie gazociąg ma inną średnice, aniżeli gazociąg będący przedmiotem skargi kasacyjnej.

Z kolei przedłożone opracowanie projektowe wskazuje na niezgodności dotyczące parametrów inwestycji. W opracowaniu projektowym wpisano, że strefa ochronna gazociągu została zmniejszona do 25% i wynosi 15 m. Na stronie 6 opracowania wskazuje się z kolei, że zmniejszenie strefy ochronnej dotyczy odcinka gazociągu od PZ 17 do PZ 25 (PZ to punkt zmiany trasy lub załamania trasy), czyli terenu Komorowic Śląskich w obrębie rzeki Białej, a nie Komorowic Krakowskich, gdzie położone są działki skarżących. Przez teren ten przebiega gazociąg pomiędzy PZ 3 i PZ 4, czyli gazociąg, dla którego nie zmniejszono strefy ochronnej.

J. F. eksponował powyższe, gdyż jego zdaniem rzeczywista strefa ochronna wokół gazociągu wynosi 4x15 m, czyli 60 m w obie strony. To z kolei oznacza, że realizacja budowy ograniczyła prawo własności rodziców skarżących o powierzchnię 9120 m2 i to bez odszkodowania.

Rodzice skarżących – jak podkreślił J. F. – nigdy nie wyrazili zgody na lokalizację gazociągu. Świadczy o tym pismo z dnia 22 kwietnia 1986 r. Dowód ten został pominięty przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast inny dokument, stanowiący kartkę papieru z podpisem "F. ", jest żądaniem odszkodowania za podniesione strony w uprawach w 1986 r. podczas wykonywania wykopów odkrywkowych przy użyciu koparki oraz odwiertów prowadzonych przez wiertnice zainstalowane na KRAZ-ach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej M. F. przypomnieć trzeba, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 1 kwietnia 1987 r. była już raz przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Początkowo decyzją z dnia 10 lipca 2015 r., która została następnie utrzymana w mocy 19 lutego 2015 r., Główny Inspektor orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody. Na skutek skargi Operatora Gazociągów Przesyłkowych [...] S.A. w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu obu wydanych decyzji. Wyjaśnił, że stanowisko organu, jakoby inwestor w 1987 r. nie dysponował konieczną zgodą ówczesnych właścicieli nieruchomości – M. F. i E. F. , nie zostało poparte wystarczającą oceną materiału dowodowego. Decyzja z dnia 1 kwietnia 1987 r. weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym została wydana przed blisko trzydziestu laty (na datę wyrokowania). Organ natomiast dysponował fragmentarycznie pozyskiwanymi dokumentami. Sąd zgodził się ze skarżącą spółką, że obowiązki archiwizacyjne organów administracji, w okresie wydawania tej decyzji obligowały do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. akcentował, że kluczowym dla oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym okazała się fotokopia oświadczenia opatrzonego podpisem "F.". Organ zaniechał niezbędnego ustalenia, czy w związku ze złożeniem podpisu pochodzącego od jednego z małżonków, udzielone było przez drugiego pełnomocnictwo upoważniające do złożenia oświadczenia w imieniu obojga wymienianych w piśmie małżonków, współwłaścicieli nieruchomości. Sąd też przypomniał, że zakwestionowanie własnoręczności podpisu złożonego na oryginale wymienionego oświadczenia, poparte prawomocnym wyrokiem świadczącym o sfałszowaniu tego dokumentu, mogłoby stanowić nie o wadzie nieważności decyzji, a o przesłance do wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

Sąd (VII SA/Wa 2006/15) wyjaśnił wreszcie, że w okolicznościach badania decyzji wydanej przed blisko trzydziestu laty, nie jest uzasadniona teza organu, że "w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zgodzie właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a inwestor nie przedstawił stosownego dokumentu, to nie ma innej możliwości jak tylko przyjąć, iż zgody właściciela w ogóle nie było". Teza ta pomija fakt istnienia dokumentu, zachowanego w formie kopi – oświadczenia wmówionego powyżej. W aktach jest dowód oświadczenia właściciela co do zgody na realizację inwestycji na jego działkach, natomiast brak pełnomocnictwa do złożenia tego oświadczenia woli w imieniu drugiego z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. stwierdził dalej, że naruszenie ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy jest oczywiste, naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem Sądu ocena Głównego Inspektora, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, ocenianego według wymienionych kryteriów, okazała się nieuzasadniona, skoro nie przeprowadzono pogłębionej analizy okoliczności wydania badanej decyzji. Sąd podkreślił, że badania wymaga to, czy zachowana fotokopia oświadczenie woli potwierdza prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Istotne dla oceny decyzji Wojewody z punktu widzenia wady kwalifikowanej może okazać się nie tylko ustalenie istnienia pełnomocnictwa, ale i to czy inwestycja faktycznie już istniejąca była w jakikolwiek sposób kwestionowana przez ówczesnych właścicieli: małżonków F. , czy też oboje akceptowali jej realizację, a następnie funkcjonowanie na działkach stanowiących ich własność.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 2006/15) nie można było podzielić jednoznacznej oceny, że skutki gospodarcze dla odbiorców gazu oraz przydatność spornego gazociągu po jego "spokojnym" funkcjonowaniu przez 30 lat nie powinno wpłynąć na ważenie interesu następcy prawnego inwestora oraz ówczesnych właścicieli, którzy nie kwestionowali inwestycji, a i obecnych, którzy dopiero po kilkunastu latach od nabycia tego prawa podjęli starania o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na tę inwestycję. Niezbędne w tym kontekście jest także dokonanie oceny zarzutu kolizji gazociągu z możliwością wykorzystania nieruchomości obecnych właścicieli, jak podają, zgodnie z jej przeznaczeniem. Tu konieczna może się okazać analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie.

W końcowej części uzasadnienia orzeczenia o sygn. akt VII SA/Wa 2006/15 Sąd polecił organowi dokonanie oceny, w jakim zakresie inwestor dysponował prawem do wykonania inwestycji na działkach poprzedników skarżących, czy pochodziło ono od obojga w związku z udzielonym pełnomocnictwem, czy też było ograniczone do zgody tylko jednego ze współwłaścicieli – zatem wadliwe. Organ na wypadek ustalenia tej wadliwości ocenić miał, czy ta może w okolicznościach sprawy, mając na uwadze wskazania przystawione powyżej, zostać uznana za wadę kwalifikowaną, która wywołuje w szczególności skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

W obecnie zaskarżonym wyroku, akceptującym decyzje Głównego Inspektora o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 1 kwietnia 1987 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że następca prawny inwestora przedstawił w toku postępowania wyłącznie kopię zgody na budowę gazociągu na działkach nr [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) z dnia 3 lipca 1986 r. podpisaną jednym podpisem "F. ". Nie jest zatem wiadomym przez kogo ta zgoda faktycznie została podpisana i czy osoba ta była umocowana do złożenia takiego oświadczenia w imieniu drugiego ze współwłaścicieli działek. Sąd dalej podkreślił, że ocena okoliczności i dokumentacji z lat 80-tych wymaga uwzględnienia, że w ówczesnym stanie prawnym dokumentacja inwestycji nie musiała być przechowywana. Sąd pierwszej instancji zrelacjonował podjęte przez organ działania w kierunku pozyskania dalszych dokumentów i skwitował, że działania Głównego Inspektora zmierzające do wyjaśnienia okoliczności złożenia oświadczenia przez jednego z małżonków F. nie przyniosły rezultatu w postaci niewątpliwego ustalenia, czy działał on również w imieniu drugiego małżonka. Bezsprzecznie oświadczenie takie istniało, a inwestor był w jego posiadaniu. Nie jest jednak wiadomym, czy oświadczenie to zostało złożone wadliwe, tylko przez jednego ze współwłaścicieli działek, czy też prawidłowo przez oboje małżonków F. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ podjął wszystkie możliwe działania, aby wyjaśnić tę kwestię. Brak jednoznacznych dowodów na to, czy inwestor dysponował zgodą obojga współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie gazociągu nie przesądza zaś o tym, że zgody takiej nie było.

Sąd dalej stwierdził, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed ponad 30 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu Główny Inspektor prawidłowo ocenił, iż decyzja Wojewody z dnia 1 kwietnia 1987 r. nie narusza rażąco prawa. W istocie nie wiadomo bowiem nawet, czy decyzja ta w ogóle narusza prawo. Brak jest bowiem pełnej dokumentacji związanej z wydaniem kwestionowanej decyzji, a co za tym idzie nie ma jednoznacznych dowodów na to, że przedstawiona przez następcę prawnego inwestora kopia oświadczenia wyrażającego zgodę na budowę gazociągu na działkach nr [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) udzielona została wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli tych działek, czy też także w imieniu drugiego.

Gdy chodzi o problematykę skutków społeczno-gospodarczych decyzji Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na planistyczne uwarunkowania działek skarżących. W dniu wydania decyzji Wojewody plan miejscowy nie przewidywał na działkach nr [...] i [...] realizacji spornego gazociągu. Aktualnie natomiast obszar ten objęty jest uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 27 stycznia 2009 r., nr XXXVI/882/2009, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie mieszkalnictwa i usług, obejmującego teren położony w Komorowicach Krakowskich w rejonie ulic Dusznickiej, Gwardzistów i Barkowskiej (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2009 r., Nr 78, poz. 1762 z późn. zm.). Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem UR 14, dla którego zgodnie z § 16 pkt 1 lit. e ww. miejscowego planu ustalonym przeznaczeniem terenu są m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, natomiast działka o nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem KDL 08, dla którego zgodnie z § 20 pkt 1 i pkt 5 lit. d planu ustalonym przeznaczeniem są ulice lokalne, a wśród zasad zagospodarowania terenu przewidziano prowadzenie sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych przez dysponentów sieci i administratora ulicy.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Głównego Inspektora, że skoro sporna inwestycja jest zgodna z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, to trudno przyjąć, że wywołuje ona ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Ocena ta jest tym bardziej uzasadniona biorąc pod uwagę to, że przez 25 lat decyzja ta nie była kwestionowana.

W obecnie złożonej skardze kasacyjnej M. F. kwestionuje stanowisko Głównego Inspektora, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji. Podnosząc szereg zarzutów naruszenia prawa, w istocie rzeczy opiera je wszystkie na wspólnej tezie wyjściowej. W ocenie skarżącej decyzja z dnia 1 kwietnia 1987 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a to w związku z konieczności zidentyfikowania w momencie jej wydania rażącego naruszenia: art. 29 ust. 5 P.b.1974 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 i § 43 ust. 1 r.ws.n.u.b. Decyzja rażąco naruszała też wprowadzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1986 r., ówcześnie obowiązujący plan miejscowy. M. F. w skardze kasacyjnej stanowczo eksponuje, że M. F. i E. F. nie wyrażali zgody na inwestycję gazociągu. Świadczy o tym pismo z dnia 22 kwietnia 1987 r., gdzie oświadczyli: "zwracamy się z prośbą o powtórne wymierzenie oraz wyznaczenie nowej trasy w/w gazociągu". Opisane wyżej oceny i okoliczności stały się też podstawą do wywiedzenia szeregu zarzutów, takich jak dotyczące naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – zdaniem skarżących przepis ten naruszono, gdyż zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi oraz art. 151 w zw. z 134 § 1 P.p.s.a., w ten sposób, że w toku kontroli legalności należało zidentyfikować szereg naruszeń przepisów postępowania, w tym dotyczących zlekceważenia, że wcześniej stwierdzono nieważność decyzji Wojewody, a dalej nie wykonano wyroku z dnia 21 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15 (uchybienie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W tak opisanym kontekście M. F. uwypukliła obowiązek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako zobowiązanego przepisem art. 133 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a., do oceny materiału dowodowego w sposób uwzględniający, że M. F. i E. F. nie zgadzali się na inwestycję gazociągu (co potwierdzało ich oświadczenie z dnia 22 kwietnia 1987 r.), a nadto lokalizacja gazociągu naruszała plan miejscowy. Należało więc w tych okolicznościach dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa w wydaniu decyzji Wojewody z dnia 1 kwietnia 1987 r. Sąd pierwszej instancji tego nie uczynił, co oznacza, że zdaniem M. F. naruszył również art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzuty skargi kasacyjnej łącznie z uwagi na opisane wyżej wspólne założenia, w oparciu o które je wywiedziono.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny chciałby stanowczo podkreślić, że oceniał niniejszą sprawę mając świadomość, że gazociąg przebiegający przez działki M. F. i J. a F. ma istotne znaczenie z punktu widzenia przysługującego skarżącym prawa własności. Sąd nie deprecjonował tego zagadnienia. Wręcz przeciwnie, przyjął, że M. F. i J. F. wnioskowali o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody zasadniczo z usprawiedliwionych z ich punktu widzenia powodów. Nie można bowiem zaprzeczyć, że mogli mieć oni wątpliwości, co do tego, czy pozwolenie na budowę inwestycji gazociągu wydano zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny brał więc pod uwagę prawa skarżących i między innymi przez ich pryzmat i wysoką wartość jaką przedstawiają (prawo własności) rozpoznawał zarzuty skargi kasacyjnej.

Gruntowana analiza sprawy nie doprowadziła jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego do przekonania, że decyzja Wojewody z dnia 1 kwietnia 1987 r. rażąco naruszała prawo. Wiodły ku temu następujące założenia.

Po pierwsze należy pamiętać, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/16, a wyrok ten stał się prawomocny. Orzeczenie to wiązało organy jak i wiąże obecnie orzekający sąd (art. 153 P.p.s.a.). Wyrok z dnia 31 sierpnia 2016 r. został wydany ze skargi Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. i uchylono nim decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody. Z uwagi na przedstawione tam ustalenia i ocenę prawną nie może obecnie podlegać polemice, że fundamentalne znaczenie dla sprawy ma znajdujące się w aktach oświadczenie datowane na 3 lipca 1986 r. o zgodzie na wejście na teren nieruchomości, oznaczone jako pochodzące od M. F. i J. a F. . Oświadczenia tego obecnie nie można uznawać za niebyłe i deprecjonować go, skoro jego istnienie stało się zasadniczą podstawą prawomocnego wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. i uchylenie przezeń decyzji. Zaznaczyć trzeba, że M. F. była uczestniczką postępowania o sygn. akt VII SA/Wa 2006/16, lecz nie wniosła skargi kasacyjnej od wydanego wyroku, w szczególności nie twierdziła, że oświadczenie z dnia 3 lipca 1986 r. nie dotyczyło inwestycji i nie powinno mu się przypisywać takiego znaczenia jak wywiódł Sąd – jak to M. F. chce obecnie przedstawiać w skardze kasacyjnej.

Zasadniczym wskazaniem wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/16 jest to, aby organy wyjaśniły, czy oświadczenie M. F. i J. a F. datowane na 3 lipca 1986 r. pochodziło od właścicieli, a jeżeli uznane zostałoby, że jest wadliwe (pochodzi od jednego z nich), to czy w tych warunkach sprawy można zidentyfikować wady kwalifikowane badanej decyzji Wojewody i czy decyzja ta wywołuje takie społeczno-gospodarcze, które uzasadniałyby zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak wiadomo, Główny Inspektor, pomimo starań, nie pozyskał dalszej dokumentacji dotyczącej inwestycji gazociągu z 1987 r. Można więc założyć, że inwestor – Górnośląski Zakład Gazownictwa w [...] w dacie wydania decyzji z dnia 1 kwietnia 1987 r. dysponował prawdopodobnie wadliwą zgodą na realizację gazociągu przez działki skarżących. Tego jednak nie da się potwierdzić, gdyż nie wiadomo też, czy do akt nie zostało złożone pełnomocnictwo jednego z właścicieli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest więc ocena Sądu pierwszej instancji, że nie można przesądzić, czy decyzja z dnia 1 kwietnia 1987 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Jest to zgodne z wiążącymi wskazaniami prawomocnego wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2006/15, gdzie w przedostatnim akapicie zaznaczono: "Organ na wypadek ustalenia tej wadliwości [braku jednego z podpisów właścicieli na oświadczeniu z dnia 3 lipca 1986 r.] oceni czy ta może w okolicznościach sprawy [...] zostać uznana za wadę kwalifikowaną, która wywołuje w szczególności skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa".

Rzecz jasna, oceniając powyższe należało wziąć pod uwagę fakt eksponowany w skardze kasacyjnej, do którego odniósł się Główny Inspektor, lecz pominął go Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Otóż prawdą jest, jak zaznacza M. F. , że w aktach znajduje się pismo z dnia 22 kwietnia 1987 r., w którym właściciele nieruchomości M. F. i E. F. zaznaczyli: "zwracamy się z prośbą o powtórne wymierzenie oraz wyznaczenie nowej trasy przebiegi w/w gazociągu celem uniknięcia dużych strat w uprawach rolnych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe pismo nie musi i nie oznacza automatycznie, że w dacie wydania decyzji z dnia 1 kwietnia 1987 r. przez Wojewodę, organ nie dysponował zgodą na realizacją prac na spornej nieruchomości, która była wymagana stosownie do art. 29 ust. 5 P.b.1974 oraz § 21 ust. 1 pkt 2 i § 43 ust. 1 r.ws.n.u.b. Przede wszystkim zauważyć należy, że w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody zaznacza się w uzasadnieniu "Inwestor otrzymał decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny, przedstawił zgody właścicieli na wejście w teren oraz przedstawił we wniosku inne załączniki wymagane przepisami". Należy więc domniemać, że organ administracji badał kompletność dokumentacji, zwłaszcza, że wprost odnotował fakt istnienia zgód otrzymanych od właścicieli nieruchomości. Uzasadnienie decyzji koresponduje więc z faktem istnienia oświadczenia z dnia 3 lipca 1986 r.

Pismo z dnia 22 kwietnia 1987 r. jest bez wątpliwości wyrazem sprzeciwu właścicieli przeciwko inwestycji. Nie musi to jednak oznaczać, że Górnośląski Zakład Gazownictwa w [...] nie pozyskał formalnej i aktualnej na datę decyzji zgody M. F. i E. F. na wejście na teren ich działek. Nie wykluczone, że pismo z dnia 22 kwietnia 1987 r. wynikało z faktu podjęcia pierwszych prac przez inwestora, względnie było reakcją właścicieli na wydane pozwolenie na budowę. Stanowisko to, zwłaszcza, że wyrażone po decyzji Wojewody, nie pozwala jednak zakładać, że pozwolenie na budowę z dnia 1 kwietnia 1987 r. zostało udzielone inwestorowi z całą pewnością z warunkach rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 P.b.1974 oraz § 21 ust. 1 pkt 2 i § 43 ust. 1 r.ws.n.u.b.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje też za konieczne podkreślenie, że udokumentowany sprzeciw M. F. i E. F. wobec inwestycji z dnia 22 kwietnia 1987 r. ma postać pisma skierowanego do inwestora. Stanowisko właścicieli nie przełożyło się na jakiekolwiek ich prawne działania w kierunku kontroli instancyjnej lub późniejszego podważenia udzielonego Górnośląskiemu Zakładowi Gazownictwa w [...] pozwolenia na budowę. Warto również odnotować, że nawet jeżeli M. F. i E. F. nie otrzymali decyzji z dnia 1 kwietnia 1987 r., to niewątpliwie wiedzieli o fakcie realizacji inwestycji na ich gruncie, a jeżeli nie udzielili na nią zgody, to także mieli tego świadomość i oczekiwać należało od nich działań prawnych. Mimo to nie udokumentowano przez kolejne kilkanaście lat z ich strony i następców realnych kroków nakierowanych na podważenie pozwolenia na budowę z 1987 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw, aby uwzględnić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1986 r., w kontekście którego M. F. wywodziła, że decyzja Wojewody rażąco naruszała przepisy "ustawy o planowaniu przestrzennym".

Skarga kasacyjna w powyższym zakresie jest nieprecyzyjna. Nie określono, jaki konkretnie przepis planu z dnia 18 grudnia 1986 r. został naruszony, a jeszcze dalej idącym brakiem jest niewskazanie w zarzucie kasacyjnym, jaki przepis "ustawy o planowaniu przestrzennym" naruszono. Wprawdzie na stronie 13 skargi kasacyjnej wspomniano o rażącym naruszeniu art. 35, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185 z późn. zm.), jednakże te przepisy, poza art. 43, składają się z wielu jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny – związany zarzutami skargi kasacyjnej – nie może z urzędu domniemywać, które regulacje naruszono. Wspomniany art. 43 wymienionej ustawy, czyli jedyny przepis, którego wskazano precyzyjnie i którego można wyłuszczyć z treści skargi kasacyjnej, dotyczy umowy pomiędzy przedsiębiorstwem, która powinna poprzedzać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Tego przepisu więc z całą pewnością nie naruszono, gdyż nie koresponduje on z przedmiotem decyzji z dnia 1 kwietnia 1987 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są usprawiedliwione te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, tak materialnoprawne jak i procesowe, które dotyczą oceny materiału dowodowego i opierają się na tezie przekonującej o braku zgody M. F. i E. F. na realizację spornego gazociągu objętego pozwolenie na budowę z dnia 1 kwietnia 1987 r. i wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby stwierdzić, że decyzja ta obarczona była wymienioną wadą kwalifikowaną.

Zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji wymienionych w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Obecna Konstytucja z 1997 r. nie obowiązywała w 1987 r. i nie można w jej kontekście upatrywać rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do spornego pozwolenia na budowę.

Także zarzuty naruszenia przepisów K.c. nie okazały się usprawiedliwione. Poza sporem w sprawie jest to, że sprawa dotyczy przedmiotu własności skarżących, a wcześniej ich poprzedników prawnych. Zagadnieniem kontrowersyjnym i wymagającym rozstrzygnięcia nie było jednak to, czy gazociąg oddziałuje na prawa skarżących do nieruchomości, ale czy pozwolenie na jego budowę zostało udzielone w warunkach rażącego naruszenia prawa. Zagadnienie to zostało zweryfikowane negatywnie, co wyjaśniono wyżej.

W skardze kasacyjnej M. F. znalazł się również jeden zarzut, który dotyczy kwestii odrębnej od przeanalizowanych wyżej. Skarżąca uważa, że naruszono art. 151 w zw. z 134 § 1 P.p.s.a. i art. 8, art. 9, art. 10, art. 61 § 4, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak informowania stron o wszczęciu postępowania i jego kolejnych etapach, w tym między innymi uniemożliwienie skarżącym złożenia wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także przesłuchania świadków przed wydaniem decyzji.

Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Głównego Inspektora i mieli nieskrępowane możliwości składania wyjaśnień, z czego uczynili użytek przedstawiając szeroko swe stanowisko. W aktach znajduje się także zawiadomienie z dnia 14 czerwca 2019 r. o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, a jako osoby zawiadomione wymieniono Małgorzatę F. i J. a F. . Skarżący wiedzieli więc, że sprawa będzie rozpoznana i mogli w każdym czasie wypowiedzieć się na piśmie. Kwestia przesłuchania świadków nie ma natomiast w sprawie znaczenia, gdyż zgromadzone dokumenty, ustalone okoliczności i zebrana dokumentacja nie wskazują, że mamy do czynienia z postępowaniem, którego charakter wymagałby tego rodzaju dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zapoznał się z pismem złożonym przez pełnomocnika M. F. – J. F. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Akcentowano w nim, że na nieruchomości skarżących znajduje się gazociąg o innych parametrach, aniżeli zaprojektowany w latach osiemdziesiątych. Wskazlalano także na aktualne błędne ustalenia inwestora dotyczące zakresu strefy bezpieczeństwa. Wszystkie te kwestie mogą mieć ewentualnie znaczenie z punktu widzenia współczesnej weryfikacji parametrów gazociągu (w kontekście zgodności z pozwoleniem), czy też zakresu jego oddziaływania rozumianego jako zakres strefy bezpieczeństwa. Pamiętać natomiast należy, że niniejsza sprawa dotyczy zagadnienia prawnego, a nie aktualnego faktycznego kształtu inwestycji. Rolą organów było badanie decyzji Wojewody z dnia 1 kwietnia 1987 r. pod katem wady kwalifikowanej - rażącego naruszenia prawa, czego nie stwierdzono.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.