II OSK 757/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia N. z siedzibą w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 916/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia N. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie M. w rejonie ulic: [...]1, [...]2, [...]3 i [...]4 oraz ulic: [...]5, [...]6 i [...]7 postanawia: 1. sprostować oczywistą omyłkę w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz jego uzasadnieniu w ten sposób, że każdorazowo w miejsce błędnego wskazania siedziby skarżącego: "M." wpisać właściwe: "M.", 2. oddalić skargę kasacyjną, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 916/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie M. w rejonie ulic: [...]1, [...]2, [...]3 i [...]4 oraz ulic: [...]5, [...]6 i [...]7, odrzucił skargę (pkt 1) i postanowił o zwrocie stronie skarżącej wpisu sądowego w kwocie 300 (trzysta) złotych (pkt 2).

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie N. z siedzibą w M., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wyżej powołaną uchwałę. Do skargi załączono m.in.: regulamin Stowarzyszenia, pismo z 22 czerwca 2022 r. stanowiące wniosek o zmianę uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...], podpisane przez M.G. Prezesa Zarządu Stowarzyszenia oraz odpowiedź organu na powyższy wniosek, udzieloną pismem z 8 sierpnia 2022 r.

Zarządzeniem z 5 stycznia 2023 r., Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, że przed wniesieniem skargi do Sądu Stowarzyszenie wyczerpało środek zaskarżenia w postaci skierowania do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podpisanego przez wszystkich członków bądź wykazanie, że M.G., który podpisał w imieniu Stowarzyszenia pismo z 22 czerwca 2022 r. zatytułowane "wniosek o zmianę uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...]", był wówczas prezesem Stowarzyszenia i posiadał umocowanie (pełnomocnictwa) do działania w imieniu pozostałych członków Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że wnioskiem z 22 czerwca 2022 r. o zmianę uchwały wystąpił M.G. – Prezes Zarządu Stowarzyszenia, zaś złożenie wniosku w tym zakresie nie wymagało podpisu wszystkich członków Stowarzyszenia, skoro w myśl § 19 regulaminu przedstawicielem reprezentującym Stowarzyszenia jest Przewodniczący (Prezes) Zarządu Stowarzyszenia. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), jeżeli stronie nie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga podlega odrzuceniu.

Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej: "ustawa zmieniająca"). Skutkuje to koniecznością zastosowania art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). Natomiast powołana przez pełnomocnika strony skarżącej treść art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego po wskazanej nowelizacji i dotyczy skarg na decyzję, a nie uchwałę.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei według art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu sprzed nowelizacji, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi być skutecznie wniesione (wolne od braków formalnych). Pozbawione skuteczności wezwanie nie może być uznane za spełniające warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez stronę.

Pismo z 22 czerwca 2022 r. nie stanowiło – zdaniem Sądu – należycie (skutecznie) wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 41a ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2261, dalej: "p.s."), podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności.

Sąd wskazał, że choć stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to jednak legitymację procesową posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Zatem dla swej skuteczności zgłoszone wezwanie wymagało podpisania przez wszystkich członków Stowarzyszenia, albo też wykazania się przez wnoszącego je przedstawiciela pełnomocnictwem do tej czynności, udzielonym przez pozostałych członków. Tymczasem pismo z 22 czerwca 2022 r. zostało podpisane wyłącznie przez ówczesnego Prezesa Zarządu. W rezultacie przyjąć trzeba, że skarżące Stowarzyszenie nie wyczerpało środka zaskarżenia w postaci wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, co uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie N. z siedzibą w M., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości.

Postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41a ust. 2 p.s. przez błędne zastosowanie tego przepisu.

Na podstawie powyższych zarzutów, w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 27 stycznia 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od organu – Rady Miejskiej w D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Skarżąca wskazała, powołując art. 41a ust. 2 i 3 p.s., że działaniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu (prowadzącym do zobowiązania finansowego) jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, jednakże złożenie wniosku o zmianę kwestionowanej uchwały nie rodzi żadnych zobowiązań ze strony Stowarzyszenia, a zatem trudno czynność tę uznać za przekroczenie zakres zwykłego zarządu, zwłaszcza, że celach statutowych (§ 8 ust. 5 regulaminu Stowarzyszenia N.) znajduje się między innymi zapis o ochronie przyrody, co daje Stowarzyszeniu prawo do występowania z różnorakimi wnioskami w tym zakresie, w tym z wnioskiem o zmianę przedmiotowej uchwały – w zakresie swojej działalności statutowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko Sądu I instancji, poddając jednocześnie pod wątpliwość skuteczność i ważność przywołanego § 8 ust. 5 Regulaminu z powodu niewymienienia tego celu w Ewidencji Stowarzyszeń Zwykłych, będących pod nadzorem Starosty K. W ramach celów Stowarzyszenia wymieniono wyłącznie cele opisane w § 8 ust. 1, 2, 3 i 4. W rubryce "Regulamin działalności stowarzyszenia zwykłego" wpisano jedynie zwrot "Przyjęty w dniu 5 sierpnia 2017 r.". Z przedłożonego przez Stowarzyszenie wraz ze skargą Regulaminu wynika, że został on przyjęty w dniu 23 kwietnia 2022 r. Każda zmiana Regulaminu, dla swojej ważności i skuteczności – w świetle art. 40b ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 2 w zw. z art. 40a ust. 1 p.s. wymaga wpisu do ewidencji. Powyższa zmiana nie została jednak odzwierciedlona w ewidencji, w związku z czym należy przyjąć, że nie jest ona skuteczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Sąd I instancji słusznie przyjął, że ze względu na datę podjęcia kwestionowanej uchwały (23 czerwca 2016 r.), zaskarżenie jej do sądu administracyjnego wymagało wypełnienia warunków określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej przepisami ustawy zmieniającej. Zatem zaskarżenie tej uchwały powinno być poprzedzone wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego. Uznanie pisma z 22 czerwca 2022 r. zatytułowanego: "Wniosek o zmianę uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...]" za wezwanie, o którym mowa art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., sprawia że pismo to należy traktować jako element niezbędny do skutecznego uruchomienia sądowej kontroli zaskarżonego aktu, a co za tym idzie, funkcjonalnie i formalnoprawnie powiązany z samą skargą.

Z tego też względu należało podzielić pogląd Sądu I instancji, przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu, według którego, dla skuteczności wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest wymagane, by pismo zawierające to wezwanie było podpisane przez wszystkich członków Stowarzyszenia albo żeby wnoszący je przedstawiciel Stowarzyszenia posiadał pełnomocnictwo do podjęcia tej czynności, udzielone przez pozostałych członków Stowarzyszenia.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).