II OSK 737/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 121/20 w sprawie ze skargi K. S. i T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia 4 września 2019 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz K. S. i T. S. solidarnie kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 121/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę K. S. i T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 30 października 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia K. i T. S., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 4 września 2019 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na dokonaniu procesu legalizacji istniejącego budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr [...] położonej w obrębie S., gmina P. W uzasadnieniu podano, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza P. ww. postanowieniem z 4 września 2019 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały Nr XXX/671/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P., stanowiący, iż na ww. obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ pierwszej instancji rozważył również możliwość zastosowania odstępstw od tego zakazu, określonych w Uchwale. W zażaleniu K. i T. S. podnieśli, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest dla nich krzywdzące, gdyż ich zdaniem budynek zlokalizowany na działce nr [...] znajduje się poza 100 metrową strefa ochronną jeziora R. Ponadto występują przesłanki do zastosowania odstępstw od zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały. Rozpatrując sprawę GDOIŚ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, bowiem przedmiotowa inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora R.. Potwierdza to ortofotomapa i mapa sytuacyjno-wysokościowa dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl. W związku z tym w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Na mapie będącej załącznikiem do projektu decyzji o warunkach zabudowy błędnie przyjęto linię wody jako linię brzegu jeziora. Linia brzegu, linia zwierciadła wody, czy granica między nieruchomościami nie są pojęciami prawnie tożsamymi. Przebieg linii brzegu określają przepisy ustawy Prawo wodne, uwzględniając wpływ na jej ukształtowanie procesów naturalnych oraz działalności człowieka. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (art. 220 ust. 1 ustawy Prawo wodne, Dz.U.2018.2268 z dnia 4 grudnia 2018r.). Organ ustalający przebieg linii brzegu (minister właściwy do spraw gospodarki wodnej) kieruje się zasadami wyrażonymi w art. 220 ust. 5 i 6 Prawa wodnego i nie ma w tym zakresie żadnej swobody decyzyjnej. Zgodnie z tymi zasadami w pierwszej kolejności linię brzegu wyznacza się wg krawędzi brzegu, jeżeli jest ona wyraźna, w przeciwnym razie wzdłuż granicy stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1, to linię brzegu wyznacza się jako linię przecięcia zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Jeżeli w aktach prawnych mowa jest o linii brzegu, to należy rozumieć linię ustaloną decyzją administracyjną, w przeciwnym wypadku można jedynie posłużyć się pojęciem linii brzegu jako prawdopodobnej granicy wód, obarczonej pewnym błędem, który powinien być wyeliminowany na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia linii brzegu. GDOŚ stwierdził; iż na podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikami nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja została w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona w odległości 100 m od linii brzegu jeziora (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r" sygn. akt II OSK 502/17). Organ odwoławczy stwierdził również, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przedmiotowa zabudowa nie jest urządzeniem wodnym, ponadto inwestycja ta nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Tym samym budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 226/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09). Zdaniem organu nie jest również możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazów, określonych w § 5 ust. 2 i 7 Uchwały, gdyż przedmiotowa inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w § 5 ust. 2 Uchwały. Ww. zakaz nie dotyczy innych niż rzeki cieków naturalnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W związku z tym, że 100 m strefa ochronna dotyczy jeziora R., które nie jest ciekiem, nie zachodzi odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 1 Uchwały. Charakter przedmiotowej inwestycji nie pozwala na zastosowanie odstępstwa określonego w § 5 ust. 7 pkt 2 Uchwały, gdyż ww. inwestycja nie dotyczy terenów rekreacji w formie bulwarów, parków, terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami małej architektury położonych w granicach administracyjnych miast, o których mówi odstępstwo. Zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 3 Uchwały, ww. zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalono przed dniem 6 grudnia 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie Rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 179, poz. 2636) i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Na mapie będącej załącznikiem do Uchwały Nr XLIV/464/18 Rady Miejskiej w P. z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P. w północno - wschodniej części gminy P., działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego jako: 11.UTL tj. tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. W związku z powyższym, zgodnie z ustaleniami studium przedmiotowa działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, ani na terenach zabudowanych. GDOŚ podkreślił, iż w przypadku tej inwestycji nie zachodzi również odstępstwo mówiące o uzupełnieniu zabudowy. Odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Z projektu decyzji oraz ortofotomapy i mapy sytuacyjno- wysokościowej dostępnej pod ww. adresem internetowym, że działki nr [...] i [...] bezpośrednio przylegające do przedmiotowej działki są zabudowane, jednak zabudowania te znajdują się w większej odległości od jeziora, niż budynek zlokalizowany na działce nr [...]. Wobec tego nie zachodzi możliwość zastosowania odstępstwa określonego w § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały. Z kolei odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 5 Uchwały mówiące o budowie nowych oraz odbudowie, nadbudowie i rozbudowie obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również nie ma zastosowania, gdyż budynek znajdujący się na przedmiotowej działce jest nielegalny, a podstawą do zastosowania ww. odstępstwa może być tylko legalna zabudowa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2010 r., II SA/Sz 1220/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1967/13). Teren przedmiotowej inwestycji nie jest siedliskiem rolniczym, a na jego terenie nie planuje się lokalizowania obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani na wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenach dostępu do wód publicznych, realizacji infrastruktury technicznej na potrzeby tych terenów, oraz lokalizowania ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku. Nie zachodzi zatem podstawa do zastosowania odstępstw § 5 ust. 7 pkt 6-7 Uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 8 Uchwały, przedmiotowy zakaz nie dotyczy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, lub w dniu 6 grudnia 2008 r., tj. w dniu wejścia w życie Rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. Z akt sprawy nie wynika, aby teren inwestycji był kiedykolwiek objęty ustaleniami planu miejscowego. Zatem ww. odstępstwo nie ma zastosowania. Odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 9 Uchwały mówiące o realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, którą wydano po uzgodnieniu z właściwym organem ochrony przyrody i która stała się ostateczna przed dniem 6 grudnia 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie Rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P., nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dla działki nr [...] nie została wydana decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do stanowiska skarżących, iż działka nr [...] znajduje się poza 100 metrowym pasem ochronnym jeziora R., GDOŚ wyjaśnił, że skarżący błędnie przyjęli, że linia wody stanowi linię brzegu. Linię brzegu ustala się w trybie określonym w art. 220 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, linię brzegu ustala się w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Ustawa nie dopuszcza innej możliwości jej ustalenia. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia linii brzegu jest postępowaniem wnioskowym, tzn., że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008r., II SA/Rz 490/07). W sytuacji, gdyby w wyniku ustalenia linii brzegowej jeziora, w ramach powyżej wskazanej procedury, odległość projektowanej inwestycji przekraczała odległość ustanowioną w Uchwale ustanowioną dla ochrony jezior, wówczas skarżący mogliby złożyć nowy wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W odniesieniu do argumentów w zażalenia, iż w przedmiotowej sprawie możliwe jest zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 Uchwały, GDOŚ wyjaśnił, iż możliwość zastosowania odstępstw od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych została rozważona przez organy obu instancji, w wyniku czego stwierdzono, że taka możliwość nie zachodzi. W konstatacji organ odwoławczy stwierdził, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu. Dlatego należało utrzymać zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. i T. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały Nr XXX/671/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P., poprzez błędne przyjęcie, zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych znajduje zastosowanie do ich inwestycji; 2. § 5 ust. 7 pkt 4 ww. Uchwały, poprzez błędne przyjęcie, że inwestycji nie dotyczy opisanym w tym przepisie wypadek uzupełnienia zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach sąsiednich; 3. § 5 ust. 7 pkt 3 ww. Uchwały, poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie jest położona na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązującym studium Miasta i Gminy P.; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji; 5. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy w zakresie spełnienia przesłanek umożliwiających uzgodnienie decyzji. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniesiona skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej legalizacją samowoli budowalnej, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym S., gm. P. został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym, oraz czy na wskazanym terenie możliwa jest realizacja inwestycji, z uwagi na istniejącą formę ochrony przyrody, w tym wprowadzony zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały nr XXX/671/17 Sejmu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. Zgodnie z tym przepisem w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zdaniem Sądu, organy uzgadniające obu instancji słusznie stwierdziły, że inwestycja objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy stoi w sprzeczności z wymienionym zakazem, ponieważ znajduje w pasie 100 metrów odległości od linii brzegowej jeziora R.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, poczynionym w tej mierze ustaleniom organu trudno zaprzeczyć, w sytuacji gdy odległość zrealizowanej już inwestycji, jako samowoli budowlanej, od linii brzegowej jeziora R., ustalono w oparciu o ortomapę (powinno być: ortofotomapę) i mapę sytuacyjno-wysokościową, dostępne na stronie internetowej geoportalu.

Sąd uznał, że zasadnie przy tym wskazał organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy na tej działce na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wyznaczył ją w odległości 100 m od linii wody jeziora R.. Natomiast odległość 100 metrów mierzona jest od linii brzegowej jeziora R.. Z tym stanowiskiem organu odwoławczego skarżący wprawdzie się nie zgadzają, to jednak we wniesionej skardze nie przedstawili żadnego dowodu zaprzeczającego ustaleniom dokonanym przez GDOŚ. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie nie jest sporne, że w przypadku inwestycji, objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie mają zastosowania wyłączenia wymienione w § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały nr XXX/671/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego, bowiem dotyczy ona budynku rekreacji indywidulanej, którego nie można zaliczyć do obiektów służących turystyce wodnej ani gospodarce wodnej czy też rybackiej. Nie zachodzi też spór, że w tym konkretnym przypadku nie mają również zastosowania odstępstwa wymienione w pkt 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 9 § 5 ust. 7 tej Uchwały. Sąd podzielił stanowisko organu w tej mierze, którego również nie kwestionują skarżący. Natomiast skarżący poddali w wątpliwość ocenę organu, że w przypadku ich inwestycji nie mają zastosowania wyjątki z pkt 3 i 4 § 5 ust. 7 ww. Uchwały. Zgodnie z pierwszym przepisem, omawiany zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalono przed dniem 6 grudnia 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie rozporządzenie nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r, w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. ( Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego nr 179, poz., 2636) i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Sąd wskazał, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy przyjętego uchwałą Nr XLIV/464/18 Rady Miejskiej w P. z dnia 30 lipca 2018 r. wynika, ze przedmiotowa działka nr [...] znajduje się strefie północnej gminy P. oznaczonej jaklo X.C.2 (B). Według ustaleń szczegółowych działka położona jest na terenie jako 11.UTL., tj. tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, w większości zabudowanym budynkami o różnym standardzie.

Przyszłe zagospodarowanie przewiduje zabudowę rekreacji indywidualnej (letniskowa) z dużym udziałem zieleni towarzyszącej. Możliwość uzupełnień. Porządkowanie terenu i wprowadzenie ładu przestrzennego poprzez opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium w ustaleniach ogólnych, jak również w ustaleniach szczegółowych nie wprowadza pojęć "zwarta zabudowa" jak i "tereny zabudowane". Z treści Studium jak i dołączonej mapy pn. nie wynika, aby dana działka nr [...] położona była na terenie zwartej zabudowy wsi Szczechy Małe, w granicach określonych w obowiązującym Studium gminy, o której stanowi § 5 ust. 7 pkt 3 cyt. uchwały. Sąd stwierdził, że zasadnie organ uznał, iż omawiana działa nie znajduje się terenie zwartej zabudowy , jak również na terenach zabudowanych. Zdaniem Sądu, organ słusznie również uznał, że nie zachodzi w tej sprawie także przesłanka pozwalająca na uzupełnienie już istniejącej zabudowy, o której stanowi § 5 ust. 7 pkt 4 tejże uchwały. Sąd pokreślił, że przesłanka ta jest spełniona wtedy, gdy łącznie spełnione są dwa warunki: Pierwszy to - muszą być zabudowane dwie przyległe działki, zaś drugi to - istnieje możliwość ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią, która zachodzi na działkach przyległych czyli bezpośrednio graniczących. Tymczasem z dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy mapy wynika, że działki przyległe do działki nr [...] to działki o nr [...]. Działki te są wprawdzie zabudowane, lecz z uwagi na to, że zlokalizowana na nich zabudowa znajduje się w odległości większej niż 100 metrów od jeziora R., nie jest możliwe ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce [...] w oparciu o istniejącą linię zabudowy obiektów budynków na działkach bezpośrednio do niej przyległych.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy sprawy, organ odwoławczy zasadnie uznał, że sporna inwestycja w określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko Mazurskiego i nie kwalifikuje się do zastosowania względem niej żadnego z odstępstw omówionych przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego, w stopniu które miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego z art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadniono zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 126 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

K. S. i T. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7,77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") przez wydanie wyroku oddalającego skargę na postanowienie GDOŚ w sytuacji, w której organy administracji ochrony środowiska nieprawidłowo zakwestionowały ustalenie faktyczne Burmistrza P., zgodnie z którym budynek rekreacji indywidualnej nie jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu jeziora R., poparte dodatkowo przedłożonym przez Skarżących kasacyjnie wydrukiem z Geoportalu gm. P., czego skutkiem było z kolei błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja narusza § 5 ust. 1 pkt. 8 lit. a) uchwały Nr XXX/671/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z dnia 26 października 2017 r., poz. 4145; "Uchwała OChK");

2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez wydanie wyroku oddalającego skargę na postanowienie GDOŚ, w sytuacji w której - w związku z zaistnieniem co najmniej wątpliwości odnośnie do odległości przedmiotowej inwestycji od linii brzegu jeziora R. - organy administracji ochrony środowiska powinny zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w tej, wymagającej wiadomości specjalnych, kwestii i jednoznacznie ustalić odległość przedmiotowej inwestycji od linii brzegu jeziora R.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie § 5 ust. 1 pkt. 8 lit. a) Uchwały OChK przez błędne przyjęcie, że ustanowiony w tym przepisie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych znajduje zastosowanie w stosunku do inwestycji skarżących kasacyjnie;

2. naruszenie § 5 ust. 7 pkt. 4 Uchwały OChK przez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycji nie dotyczy opisany w tym przepisie wypadek uzupełnienia zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

3. naruszenie § 3 ust. 7 pkt. 3 Uchwały OChK przez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja nie jest położona na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie w całości skarżonego postanowienia GDOŚ oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki wskutek nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2019 r. oddalił skargę, podczas gdy zaskarżone postanowienie powinno być uchylone wraz z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 września 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Jako zasadne należało uznać zarzuty kasacyjne, w których podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz §5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały Nr XXX/671/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. (punkty I.1, II.1 petitum skargi kasacyjnej).

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego odpowiadającego wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w efekcie nie zebrały materiału dowodowego, który pozwoliłby na rzetelne ustalenie istotnych w sprawie okoliczności.

W rozpatrywanej sprawie podstawowym zagadnieniem podlegającym ocenie było to, czy przedstawiony do uzgodnienia (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza przepis §5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. (dalej: Uchwała), zgodnie z którym na wymienionym obszarze wprowadzono zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu regionalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przedmiotowa inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora R., zaś na mapie będącej załącznikiem do projektu decyzji o warunkach zabudowy błędnie przyjęto linię wody jako linię brzegu jeziora.

Rzecz jednak w tym, że organy obu instancji nie zebrały w aktach administracyjnych dowodów pozwalających zweryfikować ustalenia co do lokalizacji spornego obiektu, oparte na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji poddanego uzgodnieniom.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Burmistrz P. występując do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej w trybie legalizacji tej inwestycji, przekazał projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz kopią mapy zasadniczej, pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, z pieczęcią Starosty P. i podpisem działającego w jego imieniu inspektora w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru.

Jeżeli więc w takim przypadku organ ochrony środowiska uznał, że oznaczone na kopii mapy zasadniczej punkty nie wyznaczają linii brzegu jeziora, lecz linię wody, to powinien przedstawić urzędowe dokumenty źródłowe, na podstawie których ustalił pas o szerokości 100 m od linii jeziora.

Tymczasem organy obu instancji powołały się w uzasadnieniach wydanych postanowień tylko na dostępną pod adresem www.geoportal.gov.pl ortofotomapę i mapę sytuacyjno-wysokościową, co nie mogło służyć właściwej weryfikacji ustaleń dotyczących odległości przedmiotowego obiektu od linii brzegu jeziora.

Po pierwsze – trzeba wskazać, że dla ustalenia stanu faktycznego sprawy organ administracji mógł się posiłkować danymi z witryny internetowej www.geoportal.gov.pl, jednak powinien takie czynności wyjaśniające udokumentować w aktach wydrukami z odpowiednim ich opisem.

Po drugie – należy podkreślić, że zgodnie z §2 ust. 3 Regulaminu Serwisu – www.geoportal.gov.pl, informacje prezentowane w Serwisie mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument o charakterze oficjalnym. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych.

Wobec powyższego w sytuacji, gdy linia brzegu ustalana jest decyzją administracyjną – co zaznaczył organ drugiej instancji w postanowieniu, to taka decyzja oraz urzędowa dokumentacja z zasobów kartograficzno-geodezyjnych powinny stanowić podstawę do ustalenia spornej odległości przedmiotowej inwestycji od linii brzegu jeziora.

Ewentualne wydruki z serwisu geoportal mogły być posiłkowo wykorzystane jako środek dowodowy przy wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, jednak nie było dopuszczalne ogólnikowe powołanie się w uzasadnieniach postanowień na strony internetowe.

W szczególności nie spełnia wymogów proceduralnych stwierdzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że: "(...) zgromadził materiały pomocnicze i dowodowe. Są to ogólnodostępne ortofotomapy, zdjęcia satelitarne, mapy rastrowe i topograficzne (http://pisz.e-mapa.net/, Google Earth, http://start.geomelioportal.pl/geomelioportal/), podczas gdy w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów w postaci dokumentów, zwłaszcza dokumentów urzędowych czy wydrukowanych z wymienionych portali map bądź zdjęć satelitarnych.

Organy obu instancji nie zgromadziły w aktach żadnej dokumentacji, którą można by skonfrontować z mapą przedstawioną przez organ architektoniczny, a także wydrukiem z serwisu Geoportal złożonym przez skarżących, na którym oznaczono odległość przedmiotowego budynku przekraczającą 100 m od linii brzegu jeziora.

Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, niezależnie od funkcjonalności geoportalu jako źródła wiedzy, zawarte w nim informacje z całą pewnością nie mogą służyć miarodajnemu ustaleniu biegu oraz granic pasa drogowego. Może temu bowiem służyć stosowna źródłowa dokumentacja geodezyjna oraz stosowne czynności kontrolne, których rezultat materializuje się w treści sporządzonych protokołów oraz dokumentacji fotograficznej (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r. II GSK 274/20).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należało uznać, że dokonane przez organy obu instancji ustalenia dotyczące lokalizacji przedmiotowego budynku względem linii brzegowej jeziora nie zostały wykazane dowodowe, a w konsekwencji przedwczesne było stwierdzenie naruszenia zakazu, o którym mowa w przepisie §5 ust. 1 pkt 8 Uchwały.

Ponadto zaakcentować trzeba, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, oceniając czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do rozpoznania sprawy.

Aby było możliwe dokonanie przez sąd właściwej kontroli ustaleń poczynionych przez organy administracji, akta sprawy powinny zawierać pełną dokumentację stanowiącą dowód czynności wyjaśniających przeprowadzonych w danym postępowaniu administracyjnym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza zatem orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną podjęcia zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (por. m.in. wyrok NSA z 17 sierpnia 2023 r. II GSK 571/20).

Z kolei w wyroku z 25 listopada 2009 r. II GSK 219/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na mocy odesłania zawartego w art. 106 § 5 p.p.s.a., należy interpretować w kontekście zapisów art. 244 i 245 k.p.c. Zdjęcie satelitarne pozyskane w sprawie z portalu internetowego nie stanowi ani dokumentu urzędowego, ani też dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 244 i art. 245 k.p.c. Zdjęcie takie może stanowić inny środek dowodowy, zwłaszcza dopuszczony w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej, i w konsekwencji może się ono też stać elementem sprawy, ocenianym przez sądy administracyjne (w ramach następczej kontroli działalności organów administracyjnych).

Z tych względów wadliwe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został przez organy obu instancji ustalony z zachowaniem wymogów proceduralnych ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadnione zostało stosownie do art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 126 k.p.a. Błędnie Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zarzuty skargi nie były skuteczne, gdyż skarżący nie przedstawili żadnego dowodu zaprzeczającego ustaleniom dokonanym przez GDOŚ. Przenosząc na skarżących ciężar dowodzenia w sprawie, Sąd Wojewódzki całkowicie pominął, że to organy administracji nie wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, stosownie do art. 7 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie wyciągnął właściwych konsekwencji z tego, że w myśl art. 77 § 1 k.p.a. to właśnie organy oby instancji obowiązane były w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, czego jednak nie uczyniły.

Nawiązując do kolejnego zarzutu kasacyjnego (pkt I.2) należy zauważyć, że w sytuacji gdy organy obu instancji nie zebrały w sposób właściwy dostępnego materiału dowodowego, to trudno mówić na tym etapie o potrzebie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W pierwszej bowiem kolejności Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien zgromadzić w aktach dowody pochodzące z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, posiłkując się udokumentowanymi materiałami pochodzącymi z serwisów internetowych, powołanych w uzasadnieniu postanowienia z 4 września 2019 r.

Powyższe uwagi co do uchybień proceduralnych należy odnieść również do innych okoliczności sprawy, które wymagały wyjaśnienia w kontekście unormowań z § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 Uchwały, w których to przepisach określone zostały odstępstwa od zakazu ustanowionego w §5 ust. 1 pkt 8 lit. a).

W aktach sprawy brak jest rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz dokumentacji, która pozwoliłaby ocenić, czy przedmiotowa działka inwestycyjna znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązującym Studium.

W uzasadnieniach kontrolowanych postanowień nie przedstawiono analizy całokształtu ustaleń Studium, nie zebrano dowodów przedstawiających stan zagospodarowania obszaru obejmującego sporną działkę oraz nie wyjaśniono z jakich konkretnie względów nie zaliczono nieruchomości inwestorów do obszaru, o którym mowa w przepisie §5 ust. 7 pkt 3 Uchwały.

Organ drugiej instancji powołał się na mapę, której nie dołączono do akt, oraz skrótowo wskazał, że według zapisu Studium działka nr [...] znajduje się w granicach terenu zabudowy rekreacji indywidualnej, co jednak samo w sobie nie oznacza, że nie jest to teren zwartej zabudowy miasta lub wsi.

Ubocznie należy wskazać, że w sprawach zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że zabudowa rekreacji indywidualnej nie pozostaje – co do zasady – w kolizji z zabudową mieszkaniową (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r. II OSK 1331/20), dlatego w konkretnej sprawie konieczne jest dokonanie ustaleń czy zabudowa rekreacyjna, znajdująca się na danym terenie, tworzy samodzielnie lub wspólnie z zabudową mieszkalną obszar zwartej zabudowy miasta lub wsi.

Niewyjaśnienie tych okoliczności skutkowało przedwczesnym stwierdzeniem, że w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania przepis §5 ust. 7 pkt 3 Uchwały. Tym samym trafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wymienionego przepisu.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut kasacyjny odnoszący się do §5 ust. 7 pkt 4 Uchwały, ale tylko w tym znaczeniu, w jakim zakwestionowano wykładnię tego przepisu podaną w zaskarżonym wyroku.

Mianowicie rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki zawęził interpretacyjnie zakres unormowania §5 ust. 7 pkt 4 do działek "bezpośrednio przyległych", podczas gdy wymieniony przepis posługuje się pojęciem działek "przyległych".

Wykładając literalnie wyraz "przyległy" należy mieć na uwadze, że według słownikowego znaczenia dotyczy on nie tylko bezpośredniego sąsiedztwa (np. nieruchomości), ale też sąsiedztwa pobliskiego, okolicznego (zob. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2005 r.; Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1979 r.).

Kierując się powyższym znaczeniem wymienionego pojęcia należało więc dopuścić wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach okolicznych, pobliskich, a nie tylko tych, które sąsiadują bezpośrednio (stycznie) z nieruchomością inwestora. W rezultacie organ powinien wyjaśnić m.in. status działki nr [...], wskazywanej przez skarżących, ze względu na wymogi określone w art. 8 § 2 k.p.a.

Brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie nie pozwolił na końcowe przesądzenie czy w niniejszej sprawie może znaleźć zastosowanie odstępstwo określone w §5 ust. 7 pkt 4 Uchwały.

Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok oraz kontrolowane postanowienia podlegały uchyleniu na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

16