II OSK 666/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 588/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr WI-I.7840.3.68.2020.GD w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 października 2020 r., II SA/Gd 588/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 15 kwietnia 2020 r., nr WI-I.7840.3.68.2020.GD, którym wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia A.C., E.C. oraz A.S. uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z 17 marca 2020 r., nr AB.6740.180.2016.IIIEK zawieszające na żądanie strony - [...] sp. z o.o. na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia - I etapu inwestycji "[...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5MW", w postaci elektrowni wiatrowej [...] oraz jej fundamentu na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] i odmówił zawieszenia postępowania w ww. sprawie.

[...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 § 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że sprzeciw strony może być zgłoszony również po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania i że postanowienie może być uchylone z uwagi na złożenie zażalenia przez strony postępowania z przyczyny zgłoszenia sprzeciwu, podczas gdy kontrola instancyjna postanowienia o fakultatywnym zawieszeniu postępowania powinna ograniczyć się do zbadania prawidłowości tego postanowienia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną - art. 98 § 1 k.p.a., tj. czy w dacie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania spełnione były przesłanki zawieszenia, tj. brak sprzeciwu stron i brak zagrożenia interesu społecznego, a w konsekwencji przez dopuszczenie, żeby przesłanka braku sprzeciwu wystąpiła wyłącznie przed organem odwoławczym, co powoduje jednoinstancyjne orzeczenie w sprawie.

Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionej podstawie.

Wymaga przypomnienia, że poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem z 15 kwietnia 2020 r. Wojewoda Pomorski, uwzględniając wniesione przez strony postępowania zażalenie, uchylił postanowienie Starosty [...] z 17 marca 2020 r., którym organ I instancji zawiesił na żądanie skarżącej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, i orzekł o braku podstaw do przerwania biegu tego postępowania. O zastosowaniu w sprawie rozstrzygnięcia reformacyjno-merytorycznego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., przemawiać miało stwierdzenie przez organ zażaleniowy, że sformułowane w piśmie z 2 marca 2020 r. przez skarżącą jako inwestora wnioskującego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę żądanie zawieszenia postępowania nie mogło doprowadzić do wydania wnioskowanego przez inwestora postanowienia, jeżeli inne strony biorące udział w postępowaniu sprzeciwiają się jego zawieszeniu, czego wyrazem było złożone na postanowienie z 17 marca 2020 r. zażalenie, a równocześnie art. 98 § 1 k.p.a. okoliczność braku sprzeciwu innych stron niż strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, uznaje za obligatoryjną przesłankę podejmowanego rozstrzygnięcia.

Ocena prawna Sądu I instancji uznająca zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego za niewadliwe, albowiem oparte na właściwej ocenie ustaleń faktycznych, którym zostało przypisane prawidłowe znaczenie prawne wynikające z wymagań zamieszczonych w treści art. 98 § 1 k.p.a., nie uchybia wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom – art. 98 § 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 k.p.a. W kontrolowanej sprawie w sposób w pełni trafny Sąd I instancji rozważył bowiem wpływ zaskarżenia w toku instancji postanowienia Starosty [...] z 17 marca 2020 r. na dopuszczalność zawieszenia postępowania prowadzonego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli elementem sformułowanego w zażaleniu (pismo z 25 marca 2020 r.) "niezadowolenia" z podjętej przez Starostę [...] decyzji procesowej w znaczeniu przyjętym w art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a. było wyraźne wskazanie przez wnoszących zażalenie (A.C., E.C. i A.S.), że sprzeciwiają się oni zawieszeniu biegu postępowania na żądanie inwestora, albowiem jego obowiązkiem w sytuacji wydania przez Starostę [...] postanowienia z 10 grudnia 2019 r. jest zastosowanie się do wezwania uzupełnienia dokumentacji projektowej, którą inwestor powinien dysponować, by postępowanie prowadzone od 28 czerwca 2016 r., gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony, mogło zakończyć się wydaniem wnioskowanej decyzji.

Stosownie do art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z treści powyższego przepisu wynika, że skuteczność wniosku o zawieszenie postępowania złożonego przez stronę, z inicjatywy której postępowanie zostało wszczęte, zależy od niewyrażenia sprzeciwu wobec tego wniosku przez pozostałe strony. Ustawodawca nie określił formy, w jakiej stanowisko stron postępowanie względem żądania zawieszenia postępowania powinno zostać wyrażone. Uwzględniając, że organ prowadzący postępowanie nie dysponuje możliwością zobowiązania stron, by te w określonym terminie wyraziły swój pogląd odnośnie do zaznaczonej kwestii, za zgodne z prawem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać poprzestanie przez organ na domniemaniu, iż milczenie stron w wyznaczonym przez organ terminie, po zawiadomieniu ich o żądaniu zawieszenia postępowania złożonym przez stronę, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, powinno być traktowane jako równoważne niewyrażeniu sprzeciwu względem tego żądania. W piśmiennictwie zasadnie zauważa się, że w przypadku strony postępowania należy dopuścić możliwość wnioskowania o zaistnieniu czynności procesowej z zachowania danego podmiotu, który wyraźnie nie oświadczył swej woli, ale w inny nie budzący wątpliwości sposób ją uzewnętrznił (por. A. Matan, Czynności procesowe stron w postępowaniu administracyjnym (Zagadnienia ogólne), Roczniki Administracji i Prawa: teoria i praktyka, Rok III, s. 50). Właściwe dopełnienie przez organ obowiązku informacyjnego należy uznać za wystarczające do stworzenia warunków umożliwiających stronom biorącym udział w postępowaniu realizację przysługującego im na mocy art. 98 § 1 k.p.a. uprawnienia.

Nie stanowi przedmiotu sporu, że stan sprawy wynikający z niezgłoszenia sprzeciwu przez pozostałe strony uprawnia organ, do którego wpłynął wniosek, jeżeli spoczywanie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, do wydania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postanowienia o jego zawieszeniu. Wbrew ocenie przyjmowanej przez skarżącą kasacyjnie, sytuacja wyrażająca się w podjęciu tego rodzaju postanowienia przez organ I instancji, przy równoczesnym braku podstaw do postawienia organowi I instancji zarzutu wadliwego rozważenia stanowiska stron odnoszącego się do zasadności zawieszenia postępowania, nie oznacza jednakże, że organ zażaleniowy pozbawiony jest kompetencji do uchylenia postanowienia organu I instancji i rozstrzygnięcia w sposób odmowny o żądaniu zawieszenia postępowania z racji niezaistnienia warunków do zastosowania w sprawie art. 98 § 1 k.p.a. Taki kierunek rozstrzygnięciu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien zostać nadany przez organ zażaleniowy w przypadku takim jak rozpatrywany w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, a zatem, gdy strony uprawnione do wyrażenia sprzeciwu względem żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę, oponując przeciwko zawieszeniu postępowania, wniosą na postanowienie organu I instancji zażalenie, w którego treści zawarte zostanie oświadczenie procesowe wskazujące na niewyrażenie zgody na wstrzymanie biegu tego postępowania.

Sformułowana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i towarzysząca jej argumentacja pomijają, że w ramach postępowania zażaleniowego rola organu II instancji nie sprowadza się do weryfikacji prawidłowości działania organu I instancji, w rozważanym przypadku – sprawdzenia przyjętych przez Starostę [...] ustaleń na płaszczyźnie oceny ich poprawności pod względem faktycznym i prawnym na moment wydania postanowienia z 17 marca 2020 r. Wskutek wniesienia w sposób skuteczny zażalenia dochodzi bowiem do przeniesienia na organ zażaleniowy kompetencji do załatwienia kwestii procesowej rozstrzygniętej postanowieniem przez organ I instancji, co sprawia, że organ zażaleniowy jest zobowiązany rozpatrzeć tę kwestię w jej całokształcie wyznaczonym jej znaczeniem prawnym obowiązującym w dacie orzekania w II instancji i ustaleniami faktycznymi odpowiadającymi okolicznościom faktycznym aktualnie wtedy istniejącym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko G. Łaszczycy, który trafnie zauważył, że istota zażaleniowego toku instancji w modelu przyjętym w k.p.a. przez ustawodawcę pozwala zaliczyć zażalenie do środków prawnych o charakterze renowacyjnym. Jego celem nie jest eliminacja określonych nieprawidłowości zaistniałych w postępowaniu, czy też tkwiących w samym postanowieniu kończącym określony zespół czynności procesowych, co jest właściwością środków reparacyjnych, ale nałożenie na organ zażaleniowy obowiązku ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej kwestii procesowej wynikłej w sprawie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 444, 470-471). Jeżeli zatem czynności podejmowanych przez organ zażaleniowy nie można traktować wyłącznie jako działania kontrolnego, ale łączyć je trzeba z działaniem merytorycznym odpowiadającym działaniu organu I instancji, brak jest podstaw, by uznać, że organ zażaleniowy zaistniałej po wydaniu zaskarżonego postanowienia okoliczności wskazującej na sprzeciwienie się przez część stron postępowania jego zawieszeniu mógłby nie nadać doniosłości procesowej.

W całości błędne jest założenie przyjęte przez skarżącą kasacyjnie, że tego rodzaju sytuację kwalifikować należy jako orzekanie przez organ I instancji w okolicznościach "niepewności" odnośnie do zaistnienia w sprawie jednej z przesłanek zawieszenia, co pozostaje niedopuszczalne, i co powoduje, że wnioski interpretacyjne sformułowane przez Sąd I instancji odnośnie do znaczenia normatywnego art. 98 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. powinny zostać odrzucone. Nie może ulegać wątpliwości, że przepis art. 98 § 1 k.p.a. przyznaje stronom kompetencję procesową do złożenia oświadczenia, które w zależności od nadanej mu przez stronę treści, ma wpływ na wstrzymanie biegu prowadzonego postępowania. Fakultatywność i odwołalność, wynikające z zasady dyspozycyjności, stwarzają podstawę, by uznać, że strona przez swoje oświadczenie może pozbawić skutków prawnych wcześniejsze oświadczenie procesowe, może zatem tak wycofać swój wcześniej zgłoszony sprzeciw w stosunku do wyrażonej przez wnioskodawcę woli zawieszenia postępowania, jak i zaoponować przeciwko zawieszeniu, pomimo przyjmowania wcześniej w tym zakresie innego stanowiska. Jeżeli przepis nie wyłącza wyraźnie możliwości zmiany (odwołania) oświadczenia, działanie podjęte przez stronę w granicach dozwolonych przez prawo powinno podlegać uwzględnieniu przez organ, chyba że złożone oświadczenie wywołało już skutki prawne, które ukształtowały treść podjętego przez tenże organ aktu. W kontekście rozważanego w niniejszej sprawie problemu procesowego należy uznać, że wskazanym aktem administracyjnym nie jest postanowienie wydawane przez organ I instancji, ale postanowienie organu ostatecznie przesądzające kwestię procesową wynikłą w postępowaniu. Dopóki istnieje możliwość wniesienia na postanowienie organu I instancji zażalenia, może ono zostać zmienione, a więc do chwili kiedy postanowienie o zawieszeniu postępowania stanie się ostateczne skutek niezgłoszenia przez stronę sprzeciwu nie jest jeszcze ostateczny.

Za miarodajną uznać trzeba zatem chwilę, w której postanowienie zawieszające postępowanie staje się ostateczne, a nie chwilę jego wydania. Przy czym z uwagi na szczególny charakter nadany przez ustawodawcę instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego także ten ostatni wniosek powinien zostać objęty zastrzeżeniem będącym konsekwencją treści art. 98 § 2 k.p.a. Uzewnętrznienie przez którąkolwiek ze stron postępowania woli podjęcia zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowania, manifestujące się wystąpieniem do organu w granicach czasowych określonych w art. 98 § 2 k.p.a. o jego prowadzenie, wiąże się bowiem po stronie organu administracji z obowiązkiem podjęcia postępowania, który to obowiązek nie pozostawia temu organowi wyboru w tym zakresie. Sprawia to, że pozbawione znaczenia jest również ewentualne sprzeciwienie się podjęciu tejże decyzji procesowej przez stronę, na której wniosek zostało postępowanie wszczęte i której żądanie doprowadziło następnie do jego zawieszenia. Warunkiem uwzględnienia takiego wniosku jest pozostawanie postępowania bez biegu w następstwie wydania postanowienia orzekającego o jego zawieszeniu, stąd możliwość zwrócenia się przez którąkolwiek ze stron o jego podjęcie na gruncie art. 98 § 2 k.p.a. formalnie może nastąpić również w momencie bezpośrednio następującym po wydaniu i doręczeniu stronie postanowienia, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. Powyższe sprawia, że stanowi rzeczy, który wynika z zaniechania wyrażenia przez stronę sprzeciwu po wezwaniu jej przez organ I instancji do wypowiedzenia się odnośnie do zgłoszonego żądania zawieszenia postępowania, w świetle treści art. 98 § 1 i 2 k.p.a. nie powinno się przypisywać cechy trwałości, będącej następstwem uznania, że powyższy fakt prawotwórczy wiąże strony postępowania w zakresie przyjętego stanowiska dotyczącego przerwy w toku postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.