II OSK 650/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23 w sprawie ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 28 marca 2019 r. Nr VII/85/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. M. na rzecz Rady Miejskiej w Brzegu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 28 marca 2019 r., Nr VII/85/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

K. M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie zachodzi zgodność pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta Brzegu przyjętego uchwałą nr XXXI1/291/10 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 29 czerwca 2001 r. zmienionej uchwałą nr XL/344/08 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 30 grudnia 2008 r., podczas gdy zaskarżone postanowienia planu miejscowego są sprzeczne z treścią wspomnianego Studium;

- art. 20 ust. 1 zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, podczas gdy do takiego naruszenia doszło z uwagi na istnienie sprzeczności pomiędzy treścią planu a zapisami studium;

- art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy, podczas gdy zaskarżone zmiany planów miejscowych wprowadzają takie ograniczenia prawa własności skarżącego, że wykraczają poza granice tego władztwa, z uwagi na to, że uniemożliwią mu wykorzystywanie przedmiotowego terenu w dotychczasowy sposób, ze względu na treść art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały nr VI1/85/19 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg, uchwalonych: uchwałą nr XVIII/142/03 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 19 grudnia 2003 r., uchwałą nr LIV/372/14 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 30 maja 2014 r., uchwałą nr IX/55/II Rady Miejskiej Brzegu z dnia 29 kwietnia 2011 r. oraz uchwałą nr VII/25/II Rady Miejskiej Brzegu z dnia 4 marca 2011 r., dla obszaru w granicach uchwalonego Parku Kulturowego Książęce Miasta Brzeg oraz przyległych obszarów w rejonach ul. Chocimskiej, ul. Błonie, ul. Kępy Młyńskiej i Placu Drzewnego w zaskarżonej części.

Rada Miejska Brzegu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego zawartej w zaskarżonym wyroku.

Niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów art. 20 ust 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które zdaniem skarżącego polegało na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, że nie doszło do sprzeczności pomiędzy zaskarżonymi postanowieniami planu miejscowego a zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta Brzegu (dalej: Studium).

W skardze kasacyjnej wskazano, że przeznaczenie w planie nieruchomości skarżącego (działki [...]) pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową (ozn. H2 MW-U, H13 MW-U) nie jest zgodne z treścią Studium i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej części zaskarżonej Uchwały.

Tymczasem Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że przy ocenie zachowania wymogu ustanowionego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należało uwzględnić nie tylko te zapisy Studium, które określają podstawowe klasy przeznaczenia terenów, ale też zapisy wskazujące przeznaczenie "uzupełniające".

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki trafnie wyjaśnił, że ustanowiona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasada oznacza, iż pomiędzy treścią studium, a postanowieniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Wymagany bowiem brak sprzeczności planu z zapisami studium nie może być utożsamiony z identycznością postanowień obu aktów. Słusznie Sąd zaakcentował, że studium określa kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów. W rezultacie zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym.

Konsekwentnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku na zapisy Studium określające podstawowy kierunek przeznaczenia przedmiotowych terenów, oznaczonych symbolami P2 (zespoły aktywności gospodarczej – kulturowe i współczesne, E4 (zespoły rekreacyjno-sportowe), E2 (zespoły przywodne). Nadto zwrócił uwagę na dopuszczone w ramach tych symboli uzupełniające przeznaczenie terenów, obejmujące m.in. zabudowę wielorodzinną oraz jednorodzinną.

W świetle dokonanych ustaleń co do treści Studium, nie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej, uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że ustalone w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącego jak terenów zabudowy mieszkaniowej lub usługowej nie jest sprzeczne z zapisami Studium, które m.in. takie funkcje terenów przewidują.

Zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej całkowicie pominięto przyjęty w treści Studium całokształt kierunków przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego przedmiotowych terenów, a ograniczono się tylko do zapisów wyznaczających główne kierunki zespołów funkcjonalno-przestrzennych.

Wobec powyższego chybione okazały się twierdzenia, że w sprawie wystąpiło istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd Wojewódzki art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Za bezzasadny należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust 3 u.p.z.p.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią wymienionych przepisów stwierdził prawidłowo, że zaskarżone postanowienia planu miejscowego – ustalające przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej – nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego i nie zostały podjęte przez Gminą z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Zauważyć trzeba, że wynikająca z przepisów z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do regulacji wynikających z wymienionych przepisów trafnie zaznaczył, że w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., ochrona prawa własności jest jedną z wartości, które organ planistyczny musi przy uchwalaniu planu wyważyć, stosownie do realizowanych celów w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zastrzegł, że ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości. Sąd Wojewódzki zaakcentował ponadto, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania prawne, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na istotne okoliczności sprawy:

- po pierwsze, organ uchwałodawczy przy określeniu przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomości skarżącego uwzględnił wniosek Powiatowego Konserwatora Zabytków o ustalenie przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług lub usług w celu znalezienia nowych funkcji dla zabytkowych budynków dawnego kompleksu młyna oraz przywrócenia pierwotnych walorów estetycznych zabudowy;

- po drugie, na terenie działki nr [...] nie funkcjonuje mała elektrownia wodna (MEW), co według skarżącego miało uzasadniać zmianę przeznaczenia nieruchomości na teren obiektów produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w zakresie hydroenergii;

- po trzecie, zawarta 8 września 2022 r. umowa o świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej potwierdza, że postanowienia kwestionowanego planu nie stanowią przeszkody w wykorzystaniu nieruchomości skarżącego wedle jego zamierzeń.

Skoro ustalenia faktyczne dokonane w powyższym zakresie nie zostały w skardze kasacyjnej podważone, to na aprobatę zasługiwały wnioski Sądu Wojewódzkiego, wskazujące na prawidłowe wyważenie interesu prawnego skarżącego oraz interesu publicznego.

Słusznie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na brak aktywności skarżącego w toku procedury planistycznej, bowiem ani nie zgłosił on żadnych uwag do wyłożonego projektu zmiany planów miejscowych, ani też nie uczestniczył w dyskusji publicznej nad projektem. Powołując się przy tym na orzecznictwo, Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że w sytuacji gdy właściciel nieruchomości objętej planem nie skorzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, to nie może skutecznie zarzucać organom gmin przekroczenia granic władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 6 września 2011r. II OSK 1208/11).

W takim stanie sprawy uzasadniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że wprowadzone przez organ planistyczny ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego nie naruszają zasady proporcjonalności oraz mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Stanowiska Sądu nie mogły podważyć sformułowane w skardze kasacyjnej ogólnikowe stwierdzenia, że zmiana planu mogła być uchwalona z zachowaniem równowagi między chronionymi prawem wartościami, "wystarczyło bowiem chociażby dopuścić na spornych terenach prowadzenie działalności gospodarczej".

Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej nie przytoczono żadnych przepisów prawa odnoszących się do interesu prawnego skarżącego, które miałyby zostać naruszone w następstwie uchwalonego planu miejscowego, poza art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego.

Jednak odnośnie powołanego przepisu Prawa wodnego, Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że nie miał on zastosowania w procedurze uchwalenia planu miejscowego, a ponadto w myśl art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

W skardze kasacyjnej nie zawarto argumentacji, która mogłaby skutecznie podważyć ocenę Sądu co do możliwości korzystania z własnych nieruchomości przez skarżącego w sposób dotychczasowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej mylnie wskazano też na art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przewidziane w nim zakazy i ograniczenia odnoszą się do uchwały o utworzeniu parku kulturowego (art. 16 ust. 2 tej ustawy), a nie do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

3