II OSK 591/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 537/23 oddalającego sprzeciw J. G. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 sierpnia 2023 r., Nr IF.O.7840.598.2019.PF w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 537/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw J. G. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 sierpnia 2023 r., Nr IF.O.7840.598.2019.PF,

w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na rozbudowę

i nadbudowę budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniósł J. G., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a", poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "K.p.a.", przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona istotnymi uchybieniami determinującymi jej uchylenie wytkniętymi przez organ odwoławczy, ponadto dokonane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie pobawione było postępowania wyjaśniającego koniecznego do stwierdzenia czy poruszone aspekty mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W piśmie z dnia 1 lutego 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie może być uwzględniony oznaczony w kasacji numerem 1 zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błąd w ustaleniach faktycznych. Z art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wynika, że podstawa kasacji powinna zawierać wskazanie naruszonego przepisu. Jak stwierdzono w orzecznictwie, warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody, zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 403/05). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania, uzupełniania, czy uściślania podstaw kasacyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04). Stanowisko to, wyrażone już w początkowym okresie po reformie sądownictwa administracyjnego, dokonanej z dniem 1 stycznia 2004 r., zostało następnie wielokrotnie powtórzone i należy do kwestii w orzecznictwie niekwestionowanych.

Skoro wnoszący kasację nie wskazał w omawianej podstawie kasacji żadnego przepisu, jest oczywiste, że zarzut ten nie jest skuteczny.

Odniesienie się do zarzutu kasacyjnego oznaczonego w kasacji numerem 2 rozpocząć trzeba od konstatacji, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Wnoszący kasację nie wskazał jako naruszonego przepisu art. 151a P.p.s.a. Powołał się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że jego zdaniem, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Brak wskazania art. 151a § 2 P.p.s.a. nie uniemożliwia jednak merytorycznego odniesienia się do tej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawowe znaczenie ma przecież zagadnienie zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728).

Niezależnie jednak o wynikających wprost z art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zastosowanie dyspozycji z art. 138 § 2 K.p.a. może wynikać z sytuacji, w której konieczne jest ponowienie całego postępowania przed organem pierwszej instancji z uwagi na wady kwalifikowane postępowania ocenianego przez organ odwoławczy.

Naruszenie przed organem pierwszej instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesądza o konieczności ponowienia czynności przez ten organ. Jedynie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości w postaci udziału pracownika podlegającego wyłączeniu może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 857/20).

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie podważono zatem skutecznie oceny organu odwoławczego, według której, okoliczność wykonywania w postępowaniu wznowieniowym czynności procesowych przez pracownika B. P., która w postępowaniu zwykłym o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę sporządziła zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzję Prezydenta Wrocławia, stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Niezależnie od niepodniesienia w kasacji zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. skonstatować można, że stanowisko organu odwoławczego co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jest trafne.

Oceniając, czy podejmowanie czynności procesowych przez tego samego pracownika w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym wyczerpuje przesłankę wyłączenia zawartą w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przyczyny wyłączenia pracownika organu. Celem tego unormowania jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (patrz: uchwała NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06 oraz powołane w uzasadnieniu tej uchwały wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137).

Istotą instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących uchyleniem decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. lub stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.). Żądanie wznowienia postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 135/15; wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2386/17; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX/el 2024, pkt III. 9 do art. 24).

Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., dotyczy również pracownika podejmującego czynności w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16; wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 857/20; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 160/24).

Skoro doszło do kwalifikowanej wady w postaci naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zasadnym było uznanie przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.