II OSK 572/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 397/20 w sprawie ze skargi S.S. na bezczynność i przewlekłość Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 października 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 397/20, wydanym po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi S.S. na bezczynność i przewlekłość Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania S.S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I), stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, o której mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 200 złotych (pkt III), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Od powyższego rozstrzygnięcia złożono odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Po dokonaniu prawidłowego doręczenia złożono odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu pierwszej instancji, które zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 23 maja 2019 r. (data wpływu).

W dniu 26 lutego 2020 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęła skarga na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie (przewlekłość) przez ten organ, w której zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W skardze skarżąca wniosła o:

1/ zobowiązanie Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2/ na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 p.p.s.a o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3/ przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5/ zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), z uwagi na niewyczerpanie środków prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca wniosła ponaglenie – pismo z dnia 18 stycznia 2020 r. Następnie wyjaśnił, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zaś o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji zobowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

Z akt kontrolowanego postępowania odwoławczego wynika, że odwołanie wniesione przez skarżącą zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez organ pierwszej instancji w dniu 23 maja 2019 r. Pismem z dnia 18 stycznia 2020 r. pełnomocnik cudzoziemca złożył ponaglenie w sprawie odwołania od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego. W dniu 26 lutego 2020 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

Dalej Sąd zaznaczył, że w związku z wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, bezprzedmiotowe stało się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Dlatego Sąd nie umarzał postępowania w przedmiocie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania rozstrzygnięcia i ograniczył się do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bezczynności postępowania w rozpoznaniu odwołania skarżącego (pkt I wyroku).

Oceniając zaś czy bezczynność miała charakter rażący, Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zaistniała ponad 1,5 roczna bezczynność organu, co w ocenie Sądu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 23 maja 2019 r., tj. od dnia wpływu odwołania (wraz z aktami sprawy) od decyzji Wojewody Mazowieckiego do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Odwołanie skarżącego zostało rozpoznane przez organ w dniu 16 września 2020 r., zatem po wpłynięciu skargi do Sądu. Zestawienie powyższych dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego. Jednocześnie podano, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania, biorąc pod uwagę przyczyny przedłużenia postępowania powoływane przez organ. Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej Sąd zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W sprawie biorąc pod uwagę długi okres rozpatrzenia odwołania Sąd uznał za zasadne uwzględnienie wniosku i przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, która będzie stanowiła swoistą rekompensatę dla strony za tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji. W ocenie Sądu rolę zadośćuczynienia spełni orzeczona na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma w wysokości 1 200 zł (pkt III wyroku). Przyznanie wyższej kwoty, jak podkreślono, nie znajduje żadnego uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy.

Zaś wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie został przez Sąd uwzględniony. Dlatego w tym zakresie skarga została oddalona (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając ten wyrok w części w zakresie punktu II i III. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem;

b) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;

2/ art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd od organu sumy pieniężnej w wysokości 1 200 zł i braku oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej;

Kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze to, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter przepisu art. 149 p.p.s.a., organ zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie tj.:

1/ art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem;

b) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;

2/ art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd od organu sumy pieniężnej w wysokości 1 200 zł i brak oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej;

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do punktu II i III i oddalenie skargi w tej części, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jak również o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych.

Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna organu nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenie wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna organu zakwestionowała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2020 r. IV SAB/Wa 397/20 w zakresie jego punktu II i III tj. w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w części dotyczącej przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1 200 zł.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w opisanym wyżej zakresie nieposiadają usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 k.p.a.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (przewlekłości). Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność (przewlekłość) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21.03.2018 r. II OSK 3253/17; 10.10.2018 r. II OSK 721/18; 10.01.2017 r. II FSK 3646/14; 8.07.2015 r. I OSK 237/15). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że organ kilkunastokrotnie przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy załatwienia spraw ustanowione w art. 35 § 3 k.p.a. mają charakter terminów ustawowych maksymalnych. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 albo też mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a.

W § 5 art. 35 k.p.a. wskazano zaś okoliczności które nie podlegają wliczaniu do terminów określonych w przepisach poprzedzających.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.) do organu odwoławczego, czyli będzie to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego.

Następnie przypomnieć trzeba niekwestionowany w orzecznictwie i w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym, warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest znaczące przekroczenie terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się jednak okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności. Okoliczności te mają także znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany. Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu, w tym także kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, poprzez unormowanie art. 36 § 1 k.p.a., instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Także ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zatem dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (patrz m.in. wyrok NSA z 11.02.2020 r. II OSK 2906/20; wyrok NSA z 20.06.2017 r. I OSK 2516/16; wyrok NSA z 10.10.2018 r. II OSK 721/18; wyrok NSA z 13.11.2020 r. I OSK 260/20).

Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy, wskazać należy, iż rację ma Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że postępowanie przed organem odwoławczym nie trwało 1,5 roku jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ale około 16 miesięcy, bo w okresie od 23 maja 2019 r. (dzień wpływu odwołania) do 16 września 2020 r. (data wydania decyzji), jednakże błąd Sądu w tym zakresie nie miał wpływu na wynik sprawy. Teoretycznie nawet gdyby przyjąć, jak żąda tego skarga kasacyjna, że okres około dwóch i pół miesiąca jest okresem niewliczającym się do terminów o których mowa wyżej z uwagi na obowiązywanie regulacji art. 15zzs i art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (przepisy te zostały uchylone na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., Dz.U. z 2020 r., poz. 875), to i tak mamy do czynienia z ponad trzynastokrotnym przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Przy czym co istotne w toku tego postępowania organ nie wykonywał zasadniczo także swoich obowiązków wynikających z k.p.a. co do informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przewidywanym terminie załatwienia sprawy.

W tej sytuacji mamy zatem do czynienia z bezczynnością kwalifikowaną. Oceny tej nie zmienia akcentowane przez organ trudności kadrowe czy wpływ dużej ilości spraw oraz działania jakie organ podjął w celu poprawy sytuacji. Okoliczności sprawy takie jak: znaczące i jednoznaczne przekroczenie terminu do załatwienia odwołania, długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy (około 16 miesięcy), brak wypełniania obowiązku z art. 36 k.p.a., nawet uwzględniając trudności organizacyjne organu odwoławczego, wynikające z dużej ilości przyrostu spraw, świadczą nie tylko o zaistnieniu stanu bezczynności, ale i stanu bezczynności kwalifikowanej. Podkreślić należy, że obowiązek z art. 36 k.p.a. ciąży na organie niezależnie od tego czy zwłoka nastąpiła z przyczyn od organu zależnych czy też niezależnych (zob. art. 36 § 1 i 2 k.p.a.; por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2019, str. 321). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie uchybił także przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał okoliczności, które jego zdaniem zadecydowały o przyjęciu kwalifikowanej formy naruszenia prawa. Zaś to, że organ nie podziela stanowiska Sądu w tym zakresie, uznając je za niewystarczające nie oznacza, że do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. doszło.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że także i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (patrz: wyrok NSA z 28.04.2020 r. II OSK 704/20.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 200 zł, wskazując na długi okres rozpatrywania odwołania, która zdaniem Sądu będzie stanowiła swoistą rekompensatę za tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji. Przy czym Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia tej sumy pieniężnej w wysokości ponad wskazywane 1 200 zł, czego żądała skarżąca. Uzasadnienie Sądu w tym zakresie, chociaż lapidarne, to jednak nie stanowi takiej wadliwości uzasadnienia orzeczenia, by konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w zakwestionowanej części z tego powodu. Sąd uznał za uzasadnione w realiach tej sprawy, skorzystanie z dodatkowego środka jakim jest przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, a skarga kasacyjna decyzji Sądu w tym zakresie nie podważyła.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej co do wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu II i III wyroku, co stało się podstawą do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.