II OSK 544/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 153/20 w sprawie ze skargi O. T. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji , 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 3. stwierdza, że bezczynność, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałej części oddala skargę, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz O. T. kwotę 1039 (jeden tysiąc trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 153/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę O. T. (dalej jako skarżący) na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2020 r. (data nadania [...] kwietnia 2020 r.), który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r. wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 4 czerwca 2020 r. skarżący stawił się osobiście w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. złożenia odcisków linii papilarnych i okazania ważnego dokumentu podróży. W tym samym dniu Wojewoda [...] w piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt. Wojewoda poinformował, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do 1 grudnia 2020 r. Termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia. Przedłużenie terminu wynikać miało także z wielu toczących się przed organem postępowań w sprawach cudzoziemców. W razie potrzeby dostarczenia dodatkowych dokumentów lub złożenia wyjaśnień skarżący miał być powiadomiony osobnym pismem. Ocena formalna wniosku była pozytywna.

Pismami z dnia 10 czerwca 2020 r. i 12 czerwca 2020 r. Wojewoda zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przekazał wniosek skarżącego do komendanta Oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w celu przekazania informacji, czy wjazd skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Skarżący w dniu 22 września 2020 r. w trybie art. 37 K.p.a. złożył ponaglenie w sprawie wskazując, że organ powinien wydać decyzję bez zbędnej zwłoki do 30 dni, nie później jednak niż 60 dni. Wniosek został złożony 3 kwietnia 2020 r., co oznacza, że od 4 czerwca 2020 r. organ jest bezczynny.

Wojewoda [...] po otrzymaniu ponaglenia w dniu 22 września 2020 r. w piśmie z 29 września 2020 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania w Polsce w ciągu 14 dni od doręczenia wezwania. Dostarczone zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy z 30 marca 2020 r. było ważne do 1 czerwca 2020 r.

W dniu 30 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego przesłał do organu zaświadczenie z 14 lipca 2020 r. o zameldowaniu skarżącego na czas od 14 lipca 2020 r. do 14 lipca 2022 r., potwierdzające, że ma on zapewnione miejsce zamieszkania w Polsce.

W piśmie z 6 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego przesłał Wojewodzie uaktualniony załącznik nr 1 do wniosku wskazujący na dłuższy okres zatrudnienia a także nowe dokumenty z ubezpieczenia. (wpływ do organu 6 października 2020 r.).

W piśmie z dnia 12 października 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody [...]ego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc o:

1. zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku,

2. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności,

3. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

5. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

6. rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. w trybie uproszczonym,

7. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący złożył do Wojewody [...]ego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wpłynął do organu w dniu 3 kwietnia 2020 roku.

Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach skarżący powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni), najpóźniej w ciągu 60 dni od dnia złożenia wniosku, to jest nie później niż 3 czerwca 2020 roku. Bieg terminów w postępowaniu administracyjnym był wstrzymany do 24 maja 2020 roku w związku z występującym w kraju stanem epidemii, ale decyzja powinna zostać wydana do przełomu czerwca i lipca 2020 roku. Skarżący wskazał, że dopiero po wpłynięciu ponaglenia z 22 września 2020 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie i wezwał go do doręczenia dokumentu, który miał już w aktach. Według skarżącego byl to ruch pozorny, a zatem organ jest bezczynny.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr. [...] udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] listopada 2023 r.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na ww. skargę cudoziemca wniósł o jej oddalenie.

Organ przedstawił bieg czynności podejmowanych w sprawie po złożeniu przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ przywołał art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), oraz art. 109 ust. 2 i 4 tej ustawy wskazując, że w dniu 10 czerwca 2020 r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz w dniu 12 czerwca 2020 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd O. T. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wobec nieprzekazania ww. informacji w terminie 30 dni od otrzymania wniosku należało uznać, że wymóg uzyskania informacji został spełniony, przy czym organ zobowiązany był do oczekiwania na upływ terminu określonego w art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

Mając na uwadze, że przedmiotem sprawy było udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy organ badał spełnienie wymogów z art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w dniu 29 września 2020 r. skarżący za pośrednictwem pełnomocnika został wezwany do uzupełnienia aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ponieważ okres zameldowania wskazany w zaświadczeniu obowiązywał do dnia 1 czerwca 2020, czyli upływał przed dniem uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku oraz przed tym jak organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji o skarżącym. W dniu 30 września 2020 r. do akt sprawy przedłożono aktualne zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy do dnia 14 lipca 2022 r.

Ponadto, organ w oparciu o posiadane zasoby informacji i dokumenty z urzędu zbadał spełnienie przesłanki do udzielenia zezwolenia, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach na potwierdzenie spełnienia powyższego wymogu cudzoziemiec dołącza w postępowaniu w sprawie o udzielenie informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy na lokalnym rynku pracy. Do wniosku skarżącego została przedłożona jedynie kserokopia dokumentu. Organ potwierdził, iż oryginał dokumentu został przedłożony w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z uzupełnieniem materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda [...] stwierdził, że nie był bezczynny w niniejszej sprawie. Termin realizacji poszczególnych etapów postępowania wynikał z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organu związanych ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi (mimo stałego ich zwiększania), technicznymi i organizacyjnymi (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania) nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Organ przedstawił dane liczbowe dotyczące rozpoznawanych wniosków na przestrzeni lat od 2014 r. do końca września 2020 r. Wskazał, że przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych.

Podkreślono, że Wojewoda [...] podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Ich wynikiem jest rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce.

Od 2016 r. Wojewoda [...] podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 mln zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych.

Wszelkie te kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym także terminowości. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 1 lutego 2019 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, Wojewoda [...] zwrócił uwagę na to, że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika swoisty automatyzm uznawania, że w danej sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa przez organ tylko z racji, że prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Wojewoda zaprzeczył twierdzeniu, że kierując wezwanie z 29 września 2020 r. dokonał pozornej czynności, gdyż okres zameldowania wskazany w zaświadczeniu obowiązywał do dnia 1 czerwca 2020 r., czyli upływał przed dniem uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku oraz przed tym jak organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji o skarżącym. W związku z powyższym organ do dnia upływu okresu ważności zameldowania nie mógł zakończyć postępowania poprzez wydanie decyzji w sprawie. Nadto, w związku brakiem w zgromadzonym materiale dowodowym aktualnego dokumentu, na dzień sporządzenia wezwania cudzoziemiec nie spełniał wymogu posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania w Polsce.

Wojewoda [...] nie zgodził się również z zarzutem, że organ nie wydał decyzji w terminie, bowiem w dniu 4 czerwca 2020 r. w trybie art. 36 § 1 K.p.a. strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a także poinformowana, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do 1 grudnia 2020 r. oraz pouczona o prawie wniesienia ponaglenia. Przedłużenie terminu załatwienia wniosku uzasadniono koniecznością przeanalizowania złożonych dokumentów oraz dużą liczbą prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą [...]m postępowań w sprawach cudzoziemców. W związku z powyższym organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony, lecz okolicznościami sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej.

Odnosząc się do żądania przyznania od Wojewody [...]ego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., wskazano, iż rozwiązania te mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością. Wojewoda [...] udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 3 listopada 2020 r., a więc niezwłocznie po uzupełnieniu przez niego materiału dowodowego potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również przed terminem wyznaczonym w zawiadomieniu z 4 czerwca 2020 r. Organ uznał, że w skardze brak jest umotywowanej argumentacji przemawiającej za przyznaniem Skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargę uznając, że w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę jej okoliczności i mające zastosowanie regulacje, nie można zarzucić organowi bezczynności.

Sąd na wstępie wskazał na swoją właściwość w sprawach z zakresu bezczynności i przewlekłości postępowania, na możliwość orzekania w trybie uproszczonym oraz na przewidziane w art. 149 P.p.s.a. możliwości rozstrzygnięć sądu w sprawach z zakresu bezczynności i przewlekłości postępowania.

Sąd zauważył, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Sąd wskazał, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

Sąd mając na uwadze art. 53 § 2b P.p.s.a. wskazał, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność jest wniesienie do właściwego organu ponaglenia z art. 37 § 1 K.p.a. (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że skarżący wniósł ponaglenie do [...]ego Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 22 września 2020 r. zatem w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a K.p.a.

Sąd wskazał, że skarżący złożył do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wysłano do organu w dniu [...] kwietnia 2020 roku, natomiast wpłynął on do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r.

Następnie organ w dniu 4 czerwca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania i wskazał, że decyzja zostanie wydana do 1 grudnia 2020 r. ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia. Organ wskazał, że przedłużenie terminu wynika też z dużej ilości wniosków.

Dalej Sąd zauważył, że zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), w dniu 10 czerwca 2020 r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz w dniu 12.06.2020 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd O. T. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W piśmie z dnia 22 września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie. Wojewoda w piđmie z dnia 29 września 2020r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez uzupełnienie aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ okres zameldowania wskazany w zaświadczeniu obowiązywał do dnia 1 czerwca 2020 r. czyli upływał przed dniem uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku oraz przed tym jak organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji. W dniu 30 września 2020 r. do akt sprawy przedłożono aktualne zaświadczenie o zameldowaniu skarżącego na pobyt czasowy do dnia 14 lipca 2022 r.

W ocenie Sądu, zgodnie z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach skarżący powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Organ powinien więc wydać decyzję w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

Na mocy art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, doszło do zawieszenia rozpoczętego biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, oraz postępowaniach administracyjnych oraz do wstrzymania biegu tych terminów. Stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony od 14 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433) i odwołany z dniem 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20.03.2020 r., w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490). Z dniem 20 marca 2020 r. na obszarze Polski został ogłoszony stan epidemii, który obowiązuje nadal (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491).

Sąd podkreślił, że przepisy art. 15 zzs zostały dodane do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), zostały zaś uchylone na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). która weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r. W związku z uchyleniem art. 15 zzs, terminy procesowe i sądowe w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, oraz postępowaniach administracyjnych rozpoczęły swój bieg albo – w przypadku terminów, które uległy zawieszeniu – biegną dalej (z odliczeniem dni poprzedzających zawieszenie) od 24 maja 2020 r.

Na mocy ww. przepisów w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (włącznie) nie biegły terminy procesowe dla stron postępowań administracyjnych Jednocześnie przepis art. 15 zzs ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) przewidywał, iż zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1 nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Sąd stwierdził, że powyższe oznacza, że w okresie obowiązywania tego przepisu, tj. od 14marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. włącznie, organowi nie można zarzucić bezczynności.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r., a więc w okresie, w którym zawieszeniu uległy terminy procesowe. Termin na załatwienie przedmiotowego wniosku rozpoczął więc swój bieg w dniu 24 maja 2020 r. Organ w dniu 4 czerwca 2020 r., czyli 12 dni po tym jak zaczął swój bieg termin do załatwienia sprawy zawiadomił o wszczęciu postępowania i wskazał, że decyzja zostanie wydana do dnia 1 grudnia 2020 r. ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia. Organ wskazał, że przedłużenie terminu wynika też z dużej ilości wniosków. Organ wydał decyzję w dniu 3 listopada 2020 r., czyli niemal miesiąc przed wskazanym przez siebie terminem końcowym załatwienia sprawy (tj. 1 grudnia 2020 r.).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organ faktycznie nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jednak organ w terminie do załatwienia sprawy poinformował skarżącego o tym, że wydłuży się czas załatwienia jego sprawy, realizując tym samym obowiązek wynikający z art. 36 § 1 K.p.a. Organ załatwił sprawę w terminie wskazanym w ww. zawiadomieniu. W ocenie Sądu, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużenie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wykluczało możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Sąd podzielił pogląd, iż pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. – sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s.57). W tym ujęciu dochowanie przez przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżąc zastrzegł, że w razie jej uwzględnienia Sąd powinien umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne wobec wydania decyzji.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a., art. 35 § 4 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a., art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach, art. 115 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-i9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu według stanu na dzień 6 kwietnia 2020 roku) poprzez ich niepoprawne zastosowanie, mianowicie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd niepoprawnie stwierdził, że organ wykonał swoje obowiązki względem skarżącego w terminie, co nie jest prawdą. W ocenie skarżącego organ na dzień składania skargi był bezczynny i sąd winien był tę bezczynność stwierdzić. A wobec wydania decyzji w okresie pomiędzy złożeniem skargi i wyrokowaniem postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skkarżący kasacyjnie wskazał, że poza sporem jest, iż organ był zobowiązany procedować od 25 maja 2020 roku, mimo, że wniosek wpłynął do organu w dniu 6 kwietnia 2020 roku, ponieważ w związku ze stanem pandemii nie biegły terminy administracyjne pomiędzy 6 kwietnia 2020 roku a 25 maja 2020 roku.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu odnośnie do rozważań na temat terminu 1 grudnia 2020 roku, który to został określony w piśmie organu z dnia 4 czerwca 2020 roku. Sposób postępowania organu nie jest zgodny z prawem. Termin, który w swoim piśmie podał organ (1 grudnia 2020 roku) nie jest bowiem przewidziany w K.p.a. Przede wszystkim wykładnia całości art. 35 K.p.a. prowadzi do wniosku, że organ nie posiada uprawnień, aby sobie ustalać termin do załatwienia sprawy zupełnie arbitralnie lub z uwagi na czynniki niezwiązane z samym postępowaniem skarżącego. Od dnia 25 maja 2020 roku organowi biegły terminy przewidziane w art. 35 (paragraf 1, 2 i 3) K.p.a., co oznacza, że organ miał załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego – do 30 dni i jeszcze dodatkowe 30 dni z ustawy o cudzoziemcach. Ponieważ do podania nie zostały załączone wszystkie niezbędne dokumenty, organ był zobowiązany prowadzić postępowanie wyjaśniające, co oznacza, że organ miał 60 dni na wydanie decyzji. Ttermin upłynął więc w dniu 25 lipca 2020 roku. Organ mógł zmieścić się w terminie, ponieważ przecież już w dniach 10 i 12 czerwca 2020 roku wystąpił do służb, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i od 12 lipca 2020 roku organ był zależny już wyłącznie od swoich możliwości. Organ nie miał żadnego umocowania ustawowego, aby wyznaczyć termin 1 grudnia 2020 roku. Mógł przecież wyznaczyć sobie 10 lat i wówczas nigdy nie popadłby w bezczynność.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że definicja bezczynności jest zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i oznacza stan, w którym organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w art. 35 lub 36 § 1 K.p.a..

Termin 1 grudnia 2020 roku nie jest terminem, o którym mowa w art. 35 K.p.a., ponieważ jak wskazano wyżej ten termin upłynął 25 lipca 2020 roku.

Z kolei termin, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a. jest terminem, który organ wyznacza wyłącznie wówczas, gdy popada w zwłokę. To jest wyłącznie wówczas, gdy w terminie określonym zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 35 nie załatwił sprawy. I dopiero wówczas organ jest zobowiązany zawiadomić o niezałatwieniu sprawy i wyznaczyć nowy termin. Nowy w stosunku do terminu ustawowego z art. 35 K.p.a. Pismo, które organ wysłał skarżącemu w dniu 4 czerwca 2020 roku nie było "zawiadomieniem strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniem nowego terminu", ponieważ w dniu 4 czerwca 2020 roku organ nie był z zwłoce i nie mógł zawiadomić o niezałatwieniu sprawy w terminie. Pismo z dnia 4 czerwca 2020 roku było samowolną i nieuprawnioną zapowiedzią odłożenia sprawy na półkę, wręcz ad Calendas Graecas, gdyż organ w okresie od 12 lipca 2020 roku nie zależał już od działania żadnego innego organu i mógł działać. Jest to bezsprzeczne wobec wezwania skarżącego do dostarczenia zaświadczenia o aktualnym meldunku w dniu 29 września 2020 roku w odpowiedzi na ponaglenie złożone w dniu 22 września 2020 roku. Był to jednak albo ruch pozorny, albo wykonany w następstwie błędu, ponieważ przedłożono organowi w dniu 30 września 2020 roku zaświadczenie, które już było w aktach.

Dalej skarżący kasacyjnie zauważa, że organ był w zwłoce od 25 lipca 2020 roku, jednakże nie wykonał dyrektywy zawartej w art. 36 § 1 K.p.a., ponieważ nie wskazał nowego, kolejnego terminu załatwienia sprawy. Nowego, kolejnego wobec tego wyznaczonego zgodnie z art. 35 K.p.a. Termin 1 grudnia 2020 roku nie był ani terminem nowym, ani kolejnym, ani nie został wyznaczony wskutek popadnięcia organu w zwłokę. Nie jest to zatem termin, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ nie załatwił sprawy ani w terminie określonym na podstawie art. 35 K.p.a.. Nie załatwił jej również na podstawie terminu określonego w art. 36 § 1 K.p.a. Oznacza to, że znamiona bezczynności przewidziane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. zostały wyczerpane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez O. T. ma usprawiedliwione podstawy.

Istotnie w okolicznościach sprawy termin załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie biegł z uwagi na zawieszenie biegu terminów procesowych w związku z ogłoszeniem stanu epidemicznego w Polsce na mocy art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID.

Przepis art. 15 zzs został dodany do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568). Regulację tę uchyla art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV- 2 (Dz. U. poz. 875), która weszła w życie z dniem 16.05.2020 r. W związku z powyższym terminy procesowe i sądowe w postępowaniach administracyjnych rozpoczęły swój bieg albo – w przypadku terminów, które uległy zawieszeniu – biegną dalej (z odliczeniem dni poprzedzających zawieszenie) od 24 maja 2020 r.

Wobec tego Wojewodzie od 24 maja 2020 r. rozpoczął bieg termin na załatwienie wniosku. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach skarżący powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Prawidłowe jest twierdzenie Sądu, że organ powinien więc wydać decyzję w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni. W niniejszej sprawie z uwagi na zaistnienie zawieszenia biegu terminu do 23 maja 2020 r. sprawa powinna być załatwiona do 24 lipca 2020 r., natomiast organ wydał decyzję dopiero 3 listopada 2020 r. czyli po złożeniu skargi na bezczynność (12 października 2020 r.) a przed wydaniem wyroku Sądu I instancji 21 stycznia 2021 r.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Określenie "w prawnie ustalonym terminie" odnosi się do terminów ustawowych dla załatwienia sporaw danego rodzaju. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynnością będzie sytuacja kiedy organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w art. 35 lub 36 § 1 K.p.a.

Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że od 24 maja 2020 r. organowi biegły terminy przewidziane w art. 35 (paragraf 1, 2 i 3) K.p.a. Organ obowiązany był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w terminie do 30 dni i jeszcze dodatkowe 30 dni z ustawy o cudzoziemcach. Zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz pozyskanie informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wyznaczał ustawowy termin załatwienia sprawy do 24 lipca 2020 r. Prawidłowo zauważa skarżący, że organ mógł dochować terminu z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ już w dniach 10 i 12 czerwca 2020 roku wystąpił do służb, o stosowne dane i po upływie 30 dni od braku odpowiedzi na swoje zapytanie tj. od 12 lipca 2020 roku organ samodzielnie kształtował tempo załatwienia sprawy, dysponując pełnym materiałem dowodowym. Wobec tego NSA podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Wojewoda wyznaczając 4 czerwca 2020 r. termin załatwienia sprawy na 1 grudnia 2020 r. naruszył treść ustawowy termin wynikający z regulacji art. 35 § 2 i 3 K.p.a. Już to wskazywało, że organ popadł w bezczynność. Nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego przepisu, choć miał cały materiał dowodowy konieczny do wydania rozstrzygnięcia do 24 lipca 2020 r.

Wezwanie z 29 września 2020 r. do uzupełnienia wniosku o aktualne zaświadczenie o zameldowaniu było w ocenie NSA jedynie reakcją na ponaglenie z 22 września 2020 r. mające uzasadniać konieczność dalszego procedowania w sprawie ale nie wynikało z rzeczywistej potrzeby. Zawarte w aktach sprawy, dołączone do wniosku zaświadczenie o zameldowaniu było ważne do 31 lipca 2020 r. Tym samym organ mógł na podstawie tego dokumentu wydać decyzję w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. bez potrzeby wzywania o kolejne aktualne zaświadczenie w tym zakresie.

W okolicznościach tych jednoznacznie zatem wynika, że termin 1 grudnia 2020 roku nie był terminem, o którym mowa w art. 35 K.p.a., a był nim termin 24 lipca 2020 r.

Zdaniem NSA, stanowisko skarżącego kasacyjnie odnośnie do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia art. 36 § 1 K.p.a. przez Wojewodę jest zasadne. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. w istocie jest terminem, który organ wyznacza wyłącznie wówczas gdy nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. Stan ten określa się popadnięciem organu w zwłokę. Dopiero wówczas organ jest zobowiązany zawiadomić o niezałatwieniu sprawy i wyznaczyć nowy termin. Ma to być termin nowy w stosunku do terminu ustawowego z art. 35 K.p.a.

W ocenie NSA, zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że organ wysyłając skarżącemu w dniu 4 czerwca 2020 r. "zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniem nowego terminu" naruszył art. 36 K.p.a., ponieważ w dniu 4 czerwca 2020 roku organ nie był w zwłoce i nie mógł zawiadomić o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ wyznaczył ten termin aby przeciągnąć moment rozpatrzenia sprawy do momentu kiedy organizacyjnie i kadrowo będzie na to gotowy. Zauważyć należy, że od 12 lipca 2020 r. organ mógł działać samodzielnie. Jak już wcześniej wskazano dostarczenie zaświadczenia o aktualnym meldunku w dniu 29 września 2020 roku nie było konieczne dla wydania decyzji w sprawie w ustawowym terminie.

Organ był w zwłoce dopiero od 24 lipca 2020 r., jednakże nie spełnił wymogu z art. 36 § 1 K.p.a., ponieważ po tym terminie nie wskazał nowego, kolejnego terminu załatwienia sprawy. Termin 1 grudnia 2020 r. wskazany już 4 czerwca 2020 r. nie był ani terminem nowym, ani kolejnym, ani nie został wyznaczony wskutek popadnięcia organu w zwłokę. Wobec tego Sąd I instancji błędnie nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 36 § 1 k.p.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Chybione zatem jest stanowisko Sądu I instancji, że organ dochował ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużenie nastąpiło z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., co wykluczało możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem rozpoznając skargę o bezczynność niedopatrzył się naruszenia przez organ art. 35 i art. 36 K.p.a. i wbrew art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi jednak na okoliczność, że ów stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, na skutek wydania skarżącemu decyzji udzielającej mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 3 listopada 2020 r., należało uznać przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu Wojewody do załatwienia wniosku skarżącego. Skoro przed wydaniem wyroku organ przestał być bezczynnym, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania go do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie – postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstaw i warunków do działania w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W sprawie już bowiem samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności adresata wniosku. W konsekwencji więc NSA na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2020 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

W związku z tym, iż w sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności, która ustała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd I instancji, a obecnie rozpoznający skargę w trybie art. 188 P.p.s.a. NSA zobligowany był do rozpatrzenia sprawy w świetle dyspozycji art. 149 § 1a P.p.s.a. Podjęcie bowiem przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa, w ocenie NSA, oznacza wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, ale i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem NSA, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Mając na uwadze okoliczności wydania wnioskowanej decyzji niespełna miesiąc po wniesieniu do Sądu skargi, niekwestionowanie przez organ uchybienia terminowi do wydania decyzji, a także wskazaną przez organ przyczynę zwłoki związaną z ilością wpływających do organu spraw cudzoziemców – co wskazuje iż działanie jego nie było zamierzone, nie miało na celu utrudnienia skarżącemu uzyskania zezwolenia – NSA uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała charakteru rażącego. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w punkcie 3 sentencji wyroku.

Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o czym orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej określone w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie NSA, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Co więcej, zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3271/19 – dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Skarżący w sprawie w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że zaistniały w sprawie okres bezczynności spowodował u niego jakikolwiek wymierny uszczerbek. Wobec tego oraz mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy, w ocenie NSA nie zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu żądanej sumy pieniężnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zaś w pkt 3 na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.