II OSK 493/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2993/19 w sprawie ze skargi N. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2993/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz N. T. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

N. T.(obywatel [...]) 22 lutego 2018 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany m.in. uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu. Natomiast zgodnie z art. 60 tej ustawy wizę Schengen lub wizę krajową wydaje się m.in. w celu turystycznym, turystyki, wykonywania pracy. A zatem samowolna zmiana celu wjazdu i pobytu oznacza próbę obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Dalej podał, że cudzoziemiec przekroczył granicę strefy Schengen we Francji w dniu 17 lutego 2018 r., na podstawie wydanej w dniu 4 stycznia 2018 r. wizy typu C wielokrotnego wjazdu, z terminem ważności od 15 lutego 2018 r. do 15 marca 2018 r., na czas pobytu 20 dni. Wiza została wydana przez konsula Francji w [...], w celu "wizyty u rodziny lub przyjaciół", wskazując jako miejsce docelowe Francję. Następnie cudzoziemiec 20 lutego 2018 r. wjechał na terytorium RP i już 22 lutego 2018 r. złożył tu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu wykonywania pracy. We wniosku jako okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce wskazał wykonywanie pracy.

Na tej podstawie organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, doszedł do przekonania, że strona uzyskując wizę Schengen w celu "wizyty u rodziny lub przyjaciół" miała pełną świadomość tego, że jej pobyt posłuży zupełnie innemu celowi niż ten wynikający z wizy, a mimo to przed konsulem Francji zadeklarowała zamiar przyjazdu do strefy Schengen wyłącznie w celu "wizyty u rodziny lub przyjaciół". Mając na uwadze okoliczności sprawy (bardzo krótki okres czasu, w jakim poczyniono wysiłki celem zalegalizowania pobytu strony w Polsce w związku z zamiarem podjęcia tutaj pracy) Szef Urzędu uznał, że od samego początku (po wjeździe do Polski) cudzoziemiec realizował swój zamiar rozpoczęcia pracy. Uzyskanie francuskiej wizy Schengen w celu "wizyty u rodziny lub przyjaciół" oraz następujące po przyjeździe zabiegi, mające na celu umożliwienie mu legalnego pobytu w związku z zatrudnieniem i wskazujące ewidentnie na realizację zamiaru podjęcia w Polsce pracy, dowodzą o niezgodności rzeczywistego celu pobytu z uprzednio deklarowanym. W ocenie organu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że podjęcie pracy miałoby nawet nastąpić po upływie okresu pobytu wynikającego z wizy, jak również to, czy sugerowany cel główny pobytu wynikający z wizy zostanie zrealizowany, jak i możliwość zmiany celu dalszego pobytu.

Szef Urzędu podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia z uwagi na zmianę deklarowanego celu wjazdu lub pobytu, a tym samym niewykazanie okoliczności uzasadniających pobyt strony przez okres powyżej 3 miesięcy, następuje w wyniku konfrontacji okoliczności, które pozwalają ustalić faktyczny cel wjazdu z celem deklarowanym. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z próbą obejścia przez stronę przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty.

Organ odwoławczy dodał, że w okresie ostatnich 4 lat doszło do liberalizacji przepisów dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w kontekście nasilonego napływu cudzoziemców na to terytorium powoduje, że obserwuje się próby nadużywania tego stanu prawnego celem uzyskiwania dokumentu pobytowego jednego z państw obszaru Schengen, umożliwiającego legalne przemieszczanie się po całym tym obszarze. Dostrzegając zatem próbę nadużycia ze strony cudzoziemca tego stanu prawnego celem uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy, Szef Urzędu uznał, że okoliczności stanowiące podstawę ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia nie uzasadniają pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu wskazał nadto, że z uwagi na ziszczenie się ww. negatywnej przesłanki (art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach) organ odstąpił od dalszego badania, czy cudzoziemiec spełnia wymogi wymienione w art. 114 ust. 1 ustawy, ponieważ ustalenia te nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

N. T. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach,

2) art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu z nowelizacji przepisów z 2018 r.,

3) art. 25 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach,

4) art. 7 w zw. art. 8 w zw. art. 9 w zw. art. 77 i z zw. art. 80 k.p.a.,

5) art. 7 oraz art. 81a § 1 k.p.a.,

6) art. 8 § 2 w zw. z art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organów, że zmierzał on do obejścia przepisów prawa. Podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w dacie złożenia wniosku skarżący miał prawo ubiegać się o zezwolenie na pobyt w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego organ w całości swojej argumentacji oparł się na hipotezie wynikającej z przepisów art. 116 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, wprowadzonego obowiązującą od dnia 27 kwietnia 2019 r. nowelizacją, tj. ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 577; dalej: ustawa nowelizująca z dnia 22 lutego 2019 r.). Skarżący zarzucił, że organ nie ma informacji, jakoby cel główny wizy nie został zrealizowany – jedynie przyjmuje założenie odmienne. Poprawnie ustalony stan faktyczny prowadzi do wniosku, iż cel główny był celem rzeczywistym i został zrealizowany a wszystkie inne działania skarżącego, w tym podjęcie pracy w Polsce, było pobocznym efektem działań, a nie zamiarem samym w sobie. Podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach obowiązująca w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy nie zawiera przepisu, który zakazywałby składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w trakcie pobytu na podstawie wizy wydanej w jakimkolwiek celu, w tym również w celu odwiedzin.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Szefa Urzędu została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnił przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Powodem takiego działania była niewłaściwa interpretacja art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Sąd przywołał przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, i wskazał, że nie można go interpretować w ten sposób, że przyznaje się kompetencję organowi do kontroli deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Schengen. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Tymczasem organ utożsamia cel, którym był brany pod uwagę przy wydawaniu wizy, z celem, który był deklarowany przy wnioskowaniu o udzielenie zgody na pobyt czasowy i wywodzi, że cel ten uległ zmianie.

Niewątpliwie bezsporne jest, że obecnie, na etapie wniosku o pobyt czasowy, skarżący podaje cel odmienny niż przy wizie. Sąd wyjaśnił przy tym, że konsekwencje podania nieprawdy we wniosku o wydanie wizy, w tym celu wjazdu niezgodnego z celem rzeczywistym, regulują odrębne przepisy (m.in. art. 302 ustawy o cudzoziemcach). Działania te podejmują inne organy, w ramach innego postępowania administracyjnego niż postępowanie związane z uzyskaniem zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych właśnie względów organ odwoławczy nie mógł sobie przypisywać dodatkowych kompetencji ponad te wynikające z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy i dokonywać oceny, że cel podany przy wnioskowaniu o wizę był fałszywy, gdyż cudzoziemiec od początku miał na uwadze wykonywanie pracy na terytorium RP, nie zaś wizytę u rodziny lub przyjaciół.

W ocenie Sądu przepis art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy jest jednoznaczny – wymaga on, aby deklarowany cel pobytu we wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy był zgodny z przepisami prawa. Nie daje natomiast podstaw do łączenia i wykazywania tożsamości celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski i celu na potrzeby zezwolenia na pobyt czasowy. Wykładni art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy należy dokonywać w zgodzie z pozostałymi normami regulującymi udzielenie zgody na pobyt czasowy, a te uległy istotnej zmianie. Sąd wskazał mianowicie na ustawę nowelizującą z 22 lutego 2019 r., która przy przesłankach odmowy wszczęcia takiego postępowania dodała w art. 116 pkt 5 i 6. Wyraźnie wyłączono w tych punktach możliwość ubiegania się o pobyt czasowy, jeśli cudzoziemiec przebywa na terytorium RP na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 (wiza turystyczna) lub 2 (wiza wydana w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół) lub przebywa na terytorium RP w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 27 kwietnia 2019 r. Zatem nowe brzmienie obowiązywało już w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Zastrzegł, że nowe przypadki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania mają zastosowanie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, co wynika z jej art. 12 (do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe). W rozpatrywanej sprawie wniosek został złożony 22 lutego 2018 r., zatem obowiązują przepisy dotychczasowe. Wspomniana nowelizacja stanowi jednak istotną wskazówkę, że skoro dopiero po niej włączono do odmowy zgody na pobyt czasowy pobyt cudzoziemca w oparciu o konkretny rodzaj wizy, to okoliczność ta była bez znaczenia przed datą nowelizacji.

Konkludując Sąd stwierdził, że ze względu na naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego nieprawidłową wykładnię, organ zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W tym stanie prawnym i faktycznym organy powinny przeprowadzić dodatkowe czynności, pozwalające na ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki ustawowe do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, bowiem organ zaniechał ich badania, ograniczając się do ustalenia, jaki był cel pobytu podany podczas ubiegania się o wizę i nie biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie wyłącza udzielenia zgody na pobyt czasowy okoliczność, że cudzoziemiec wjechał do kraju i przebywa na podstawie wizy, która nie została wydana w celu wykonywania pracy. Uznając, że sprawa nie została wystarczająco zbadana i wyjaśniona, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, zobowiązując do zbadania spełnienia przez cudzoziemca przesłanek do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, bez wychodzenia przez organy ponad przypisane kompetencje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu błędu w wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne,

Z ostrożności procesowej zarzucono także:

III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

‒ treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,

‒ organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia,

podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę;

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, a to, co do zasady, wskazuje na konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do pierwszych ze wskazanych naruszeń (przyjmuje się, że dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na ocenę, czy organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego), jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy właściwym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisu prawa materialnego.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Organy administracji stanęły bowiem na stanowisku, że skoro cudzoziemiec jako cel uzyskania wizy do Francji wskazał wizytę u rodziny i przyjaciół, to przekroczenie polskiej granicy trzy dni po przybyciu na teren strefy Schengen i wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę wskazuje jednoznacznie, że skarżący miał świadomość, że jego pobyt posłuży innemu celowi niż ten wynikający z wizy. To zaś zdaniem orzekających organów oznacza, że cel pobytu skarżącego jest niezgodny z deklarowanym podczas ubiegania się o uzyskanie wizy.

Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepisy ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie orzekania przez organy administracji nie dawały podstaw do dokonywania takiej wykładni tego przepisu, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie budzi wątpliwości i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się – i stanowisko to, ugruntowane już, w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że skoro ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z – jak w niniejszej sprawie – "wizyty u rodziny i przyjaciół" na "związany z wykonywaniem pracy", to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (tak m.in. NSA w wyrokach: z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19; z 29 października 2020 r., II OSK 116/20; z 11 lutego 2021 r., II OSK 2887/20; z 27 maja 2021 r., II OSK 2059/20; z 15 czerwca 2021 r, II OSK 66/21, z 16 czerwca 2021 r., II OSK 3030/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Za taką interpretacją przemawia m.in. treść art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, który statuował obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Oczywiście nie można odmówić organom orzekającym nie tylko w tej sprawie, ale też w szeregu podobnych, słuszności w twierdzeniu, że nie leży w interesie Rzeczypospolitej Polskiej akceptacja dostrzeżonych nadużyć ze strony cudzoziemców, którzy wjeżdżają do Polski na podstawie wizy wydanej w celu np. odwiedzin przyjaciół lub rodziny czy w celu turystycznym bądź innym celu o charakterze wybitnie nietrwałym (z założenia krótkotrwałym) i wjazd ten następuje jedynie, czy głównie w celu wykonywania pracy, bez zamiaru realizacji celu wskazanego w wizie. Z całą stanowczością podkreślić jednak należy, że dostrzeżenie tego rodzaju zdarzeń nie może prowadzić do takiej reakcji organów administracji publicznej, która nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji dopiero ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. wprowadzono kategoryczny zakaz składania wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w sytuacji przebywania cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 (tj. w celu turystycznym lub odwiedzin u rodziny lub przyjaciół), lub też gdy wiza w takim celu jest wydana przez inne państwo obszaru Schengen. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. i mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 12 ww. ustawy), do których nie należy jednak kontrolowane postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy (wszczęte na jego wniosek złożony 22 lutego 2018 r.). Za taką wykładnią opowiedział się również ustawodawca w uzasadnieniu projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach (druk sejmowy nr 3072). Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i zjawiska tzw. turystyki wizowej, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach).

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że nowelizacja z dnia 22 lutego 2019 r. nie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie można skutecznie zarzucić cudzoziemcowi próby obejścia prawa poprzez zmianę celu pobytu w stosunku do zadeklarowanego we wniosku o wizę.

Konkludując, interpretacja art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nakazuje odnieść użyte w tym przepisie pojęcie "deklarowany cel pobytu" nie do celu, na jaki została wydana wiza, na podstawie której cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski, lecz do celu zadeklarowanego przez wnioskodawcę ubiegającego się o wyrażenie zgody na pobyt i przedstawionego we wniosku. Z reguły będzie to zatem cel zarobkowy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie ulega wszak wątpliwości, że wprawdzie cudzoziemiec przybył na teren Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu wizyty u rodziny i przyjaciół we Francji, jednakże we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie zadeklarował chęć wykonywania pracy. Dołączone do wniosku dokumenty, w tym m.in. umowa o pracę z [...] sp. z o.o. na stanowisku pracownika ds. marketingu i sprzedaży, jednoznacznie wskazują, iż celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy. Rzeczą organu było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia pozostałych przesłanek udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę wymienionych w art. 114 ust. 1-4 ustawy o cudzoziemcach.

Niewątpliwie aspekty, którymi kierowały się organy obu instancji wydając decyzje odmowne, nie mogły być oceniane w niniejszym postępowaniu. Z uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć niezbicie wynika, że Wojewoda i Szef Urzędu oceniali wskazany przez cudzoziemca cel i warunki pobytu na terytorium państw Schengen podany przez niego we wniosku wizowym. Tymczasem wniosek o wydanie wizy wszczyna odrębne postępowanie, w którym organy ustalają, czy zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Co więcej, w niniejszej sprawie wiza ta została wydana przez konsula Francji w [...] i to organy tego kraju były właściwe do rozpoznania takiego wniosku w oparciu o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U.UE L z dnia 15 września 2009 r.). Kodeks ten wskazuje również w art. 34, iż wizę unieważnia się, jeżeli okaże się, że w chwili wydawania wizy warunki uprawniające do jej otrzymania nie były spełnione, zwłaszcza jeżeli istnieją poważne powody, by przypuszczać, że wizę uzyskano w sposób nieuczciwy. Wizę unieważnia zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może unieważnić właściwy organ innego państwa członkowskiego; o unieważnieniu tym jest informowany organ państwa członkowskiego, które wydało wizę. Ustawodawca unijny wskazał dalej, że wiza jest cofana, jeżeli okaże się, że warunki uprawniające do jej otrzymania nie są już spełniane. Wizę cofa zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może cofnąć właściwy organ innego państwa członkowskiego; o cofnięciu tym jest informowany organ państwa członkowskiego, które wydało wizę (art. 34 ust. 2). A zatem okoliczności wskazane przez organy administracji mogły być rozważane w takim postępowaniu, które jednak nie jest tożsame z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę. Raz jeszcze należy wszak podkreślić, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zabraniały dokonywania zmiany celu pobytu cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Inną jest również kwestią to, czy cudzoziemiec przebywając w Polsce na podstawie udzielonej zgody na pobyt i pracę będzie realizowała podany cel pobytu. Taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o zobowiązanie do powrotu w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach (decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy: cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, chyba, że przepisy prawa dopuszczają ich zmianę). Porównanie treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca odnosi się w nich do tych samych określeń: "cel i warunki pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezgodne z deklarowanymi". Powyższe tym bardziej wskazuje na konieczność odwołania się do celu pobytu zadeklarowanego podczas składania wniosku pobytowego a nie wizowego.

Konkludując, nietrafnie wskazał skarżący kasacyjnie organ, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Prawidłowo stwierdzone przez Sąd wojewódzki uchybienie tego przepisu doprowadziło w konsekwencji również do naruszenia przez organy administracji szeregu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.. W świetle powyższego nieuzasadnione okazały się zatem także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Rzeczą organów było wszak, jak zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zbadanie przesłanek do udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę wymienionych w art. 114 ustawy o cudzoziemcach, czego organy zaniechały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 tej ustawy.