II OSK 484/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: st. asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 212/22 w sprawie ze skargi I.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin w przedmiocie zarysowań ścian i dokonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 212/22, oddalił skargę I.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (dalej: "PINB") w przedmiocie zarysowań ścian i dokonanych robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 27 lipca 2022 r. I.R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, z powołaniem się na art. 50 § 1, art. 52 § 1-2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie polegającą na niezałatwieniu spraw "dotyczących zarysowania ściany prostopadłej do ściany przylegającej do budynku przy ul. B. [...] w S. i dokonanych robót budowlanych – wewnętrznych i zewnętrznych na nieruchomości sąsiedniej, tj. przy ul. B. [...] w S., (...) w terminie i braku wydania decyzji bądź innego orzeczenia w sprawie."

W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000., dalej: "k.p.a.") jak i art. 36 § 1 k.p.a., jak i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminie i nie wydanie orzeczenia w sprawie;

2. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.c. przez niezałatwienie sprawy przez organ I instancji;

3. art. 61 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie w stosunku do wniosku skarżącej z 14 lipca 2020 r. i niewszczęcie postępowania, którego zakończenie wymagało odpowiedniego aktu administracyjnego;

4. art. 53a Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie w stosunku do wniosku skarżącej z 14 lipca 2020 r., w sytuacji, gdy przepis ten na dzień wniosku nie obowiązywał, jak i naruszenie tego przepisu w stosunku do wniosku skarżącej z 12 kwietnia 2021 r. przez niewszczęcie postępowania, mimo podjętych na skutek przedmiotowego wniosku czynności kontrolnych organu.

Na powyższej podstawie wniesiono o stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego.

Według skarżącej nie ulega wątpliwości, że PINB w odpowiedzi na wcześniejsze pisma skarżącej dotyczące prowadzenia robót budowalnych na nieruchomości sąsiedniej oraz po oględzinach nieruchomości skarżącej, w toku których stwierdzono między innymi rysę w rejonie trzonu kominowego, nie powinien udzielać odpowiedzi w zakresie podjętych przez siebie czynności, jak uczynił to pismem z 4 sierpnia 2021 r., lecz powinien był wydać decyzję pozytywną – merytoryczną lub decyzję negatywną o umorzeniu postępowania z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania. Po otrzymaniu pisma skarżącej z 23 sierpnia 2021 r. powinien ustalić, w jakim charakterze zostało ono sporządzone, tj. czy pełni rolę odwołania od decyzji, czy posiada inny charakter; a następnie rozstrzygnąć sprawę lub przekazać pismo jako odwołanie do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, zgodnie z właściwością organu II Instancji – czego nie uczynił.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 53a Prawa budowlanego pełnomocnik skarżącej wskazał, że kontrola nieruchomości została przeprowadzona przed wejściem w życie tego przepisu, stąd dla wniosku z 14 lipca 2020 r. organ winien zastosować przepis art. 61 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w sprawie nie może być mowy o rażącej bezczynności organu, albowiem organ podejmował wszelkie działania dochowując ustawowych terminów oraz informując skarżącą o podejmowanych w sprawie rozstrzygnięciach. W zakresie będącym przedmiotem skargi, w dniu 12 kwietnia 2021 r. skarżąca drogą elektroniczną przesłała wniosek o "wizytę inspektora nadzoru budowlanego w celu wykluczenia sytuacji, która może doprowadzić do katastrofy budowlanej" z uwagi na pojawienie się pęknięcia ściany w pokoju na piętrze budynku przy ul. B. [...] w S. Podczas czynności kontrolnych na ścianie oddzielającej poszczególne segmenty szeregu stwierdzono zarysowanie. Ustalono, że znajduje się ono w rejonie trzonu kominowego i powstało prawdopodobnie w czasie prowadzonych robót w budynku sąsiednim (nr [...]). Podczas czynności kontrolnych w budynku nr [...] dokonanych 14 lipca 2021 r. ustalono, że wewnątrz tego budynku nie wykonano żadnych robót konstrukcyjnych, jedynie roboty instalacyjne (c.o., elektryczne i wod-kan.) oraz roboty wykończeniowe. Nie stwierdzono zarysowań na ścianach w parterze i na piętrze, w rejonie zarysowania widocznego w budynku nr [...]. Wobec powyższych ustaleń, pismem z 4 sierpnia 2021 r., udzielono odpowiedzi odnosząc się zarówno do ustaleń dokonanych w sprawie zarysowania ściany, jak i robót budowlanych (zewnętrznych i wewnętrznych).

W odpowiedzi na kolejne dwa pisma skarżącej z 23 sierpnia 2021 r., PINB udzielił odpowiedzi pismem z 20 września 2021 r. i z 21 września 2021 r. Z pism skarżącej nie wynikało, że oczekuje na wydanie w tym zakresie decyzji przez organ.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 § 3 k.p.a. organ oświadczył, że skarżąca nie miała przymiotu strony, a przeprowadzone przez PINB czynności kontrolne nie stanowiły podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Dodatkowo podniesiono, że PINB w swoim rozstrzygnięciu nie wskazywał na art. 53a Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważył, że podnoszona w skardze kwestia "zgłoszenia wykonania ogrodzenia przekraczającego dozwoloną wysokość", wobec odrębnego wniesienia skargi na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 26 maja 2022 r., nr WOA.7721.24.2022.KS, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych, podlegała rozpatrzeniu przez Sąd w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt II SA/Sz 643/22. Natomiast w niniejszym postępowaniu rozpatrzeniu podlegała skarga na bezczynność PINB dotycząca zgłoszonego w piśmie z 12 kwietnia 2021 r. "przybycia na teren posesji organu nadzoru budowalnego" w związku ze stwierdzeniem przez wnioskodawczynię pęknięć w ścianie oddzielającej segmenty szeregowe.

Sąd uznał, że w następstwie powyższego zgłoszenia organ nadzoru budowalnego przeprowadził czynności kontrolne obydwu nieruchomości, w wyniku których organ nadzoru budowalnego skierował do skarżącej pismo z 4 sierpnia 2021 r., w którym przedstawił swoje ustalenia oraz poinformował, że nie znalazł podstaw do podjęcia czynności przewidzianych Prawem budowalnym. Sąd zauważył, że odmiennego niż informacyjny charakteru przedmiotowemu pismu nie przypisywał ani organ, ani skarżąca.

Sąd wskazał, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. O tym czy w ogóle postępowanie zostanie wszczęte i w jakim przedmiocie, organ nadzoru budowlanego decyduje dopiero po dokonaniu czynności kontrolnych i ustaleniu czy zastany stan faktyczny jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie następstwie czynności kontrolnych przeprowadzonych na wniosek skarżącej 22 czerwca 2021 r. i 14 lipca 2021 r. "w celu wykluczenia sytuacji, która może doprowadzić do katastrofy budowalnej", oraz po zapoznaniu się z przedłożoną przez wnioskodawczynię dokumentacją stwierdzającą prawidłowy stan jej budynku, organ nadzoru budowalnego nie podjął żadnego z postępowań przewidzianych w Prawie budowalnym, o czym pisemnie poinformował zainteresowaną.

Sąd podniósł też, że obszerne rozważania dotyczące braku podstaw do zastosowania art. 53a Prawa budowlanego nie odnoszą się do stanowiska przedstawionego przez PINB, albowiem ten nie powoływał się na powyższy przepis. W istocie zarzuty odnoszą się do postanowienia organu wyższego stopnia, zapadłego po rozpatrzeniu ponaglenia. Wyjaśnił przy tym, że postępowanie inicjowane skargą na bezczynność organu ma służyć wyłącznie usuwaniu bezczynności organu. Tym samym w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie podlegało ocenie postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2022 r., w którym powyższy organ stwierdził, że PINB w nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w rozpatrywaniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I.R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu podstaw bezczynności organu wskazywanych w skardze (w szczególności w zakresie wniosku skarżącej z 14 lipca 2020 r.), a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a. przez oddalenie skargi;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewszczęcie postępowania, którego zakończenie wymagało odpowiedniego aktu administracyjnego;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 53a Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w stosunku do wniosku skarżącej z 12 kwietnia 2021 r. przez niewszczęcie postępowania, mimo podjętych na skutek przedmiotowego wniosku czynności kontrolnych organu, jak i nierozpoznanie zasadności wszczęcia postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi; w przypadku nieuwzględnienia wniosku głównego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a.; na zasadzie art. 203 p.p.s.a., zasądzanie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w postępowaniu przed WSA i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach i pominięciu podstaw bezczynności organu wskazywanych w skardze, a w konsekwencji naruszeniu art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i art. 61 § 1 i 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.

Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się wprost do wniosku skarżącej z 14 lipca 2020 r., koncentrując się na mającym taki sam charakter piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r., to jednak trafnie przyjął, że zarzut sformułowany w skardze dotyczącej naruszeń art. 53a Prawa budowlanego (zarzut nr 4 z rozpoznawanej przez Sąd I instancji skargi) w stosunku do pism z 14 lipca 2020 r. i 12 kwietnia 2021 r., sprowadza się do polemiki z treścią postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2022 r. stwierdzającego, że PINB nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości, które to postanowienie nie mogło być i nie było przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji w postępowaniu prowadzonym ze skargi na bezczynność PINB (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Uzasadnienie skargi z 27 lipca 2022 r. potwierdza, że argumentacja zarzutu naruszenia 53a Prawa budowlanego w stosunku do pism z 14 lipca 2020 r. i 12 kwietnia 2021 r. odnosi się do stanowiska przedstawionego przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w wyżej wskazanym postanowieniu.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewszczęcie postępowania, którego zakończenie wymagało odpowiedniego aktu administracyjnego.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów, w których zostały określone konsekwencje uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, który punkt art. 149 § 1 p.p.s.a. miał być jej zdaniem naruszony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala zaś na poprawianie (dookreślanie) zarzutów postawionych przez skarżącą kasacyjnie.

Po drugie, art. 149 p.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 149 § 1 p.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej bezczynności organu (wyrok NSA z 2.03.2018 r., I OSK 2399/17, LEX nr 2486303). Przepis ten nie wyjaśnia, kiedy organ znajduje się w bezczynności. Dlatego też skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 11.10.2017 r., I OSK 143/17, LEX nr 2426387). Z petitum skargi wynika, że przepisami tymi są art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a.: "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu." Z kolei w myśl art. 61 § 4 k.p.a.: "O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie." By doszło do naruszenia cytowanych wyżej przepisów musi istnieć przedmiot wszczęcia, czy też ściślej przedmiot postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Pod pojęciem sprawy administracyjnej należy zaś rozumieć przewidziany prawem materialnym splot okoliczność faktycznych i prawnych, w których organ administracji publicznej stosuje normę administracyjnego prawa materialnego kształtując prawną sytuację adresata tej normy przez udzielenie (odmowę udzielenia bądź cofnięcie) stosownego uprawnienia albo nałożenie (bądź zwolnienie z) określonego prawem obowiązku.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji słusznie uznał, że w okolicznościach wskazanych w skardze i wynikających z materiału zgormadzonego w aktach okoliczności nie wynika, by PINB prowadził postępowanie w sprawie administracyjnej. Czynności podjęte przez ten organ w związku z pismami skarżącej kasacyjnie z 14 lipca 2020 r. i 12 kwietnia 2021 r., których przedmiotem było odpowiednio: zapytanie o rodzaje prac prowadzonych w sąsiednim budynku oraz o dokonanie przez PINB czynności sprawdzających w związku dostrzeżonym przez skarżącą kasacyjnie zarysowaniem ściany prostopadłej do ściany przylegającej do budynku przy ul. B. [...], były czynnościami kontrolnymi. Należy bowiem zaznaczyć, że organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone zarówno w kompetencje do stosowania prawa (załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji), jak również w kompetencje do przeprowadzania kontroli przestrzegania prawa. Przeprowadzone postępowanie kontrolne może, ale nie musi być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału postępowania kontrolne przeprowadzone przez PINB nie wykazały by doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, tym samym nie dawały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tego też względu nie mogło dojść do zarzucanego przez skarżącą kasacyjnie naruszenia art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 53a Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w stosunku do wniosku skarżącej z 12 kwietnia 2021 r. przez niewszczęcie postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi.

Według pierwszego z przywołanych przepisów, postępowania uregulowane w rozdziale 5b, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu. Gdyby nawet wskazane pismo z 12 kwietnia 2021 r. uznać za wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu, choć z jego treści wynika żądanie podjęcia czynności sprawdzających (prośba o wizytę inspektora nadzoru budowlanego), to należało z nim postąpić jak ze skargą z działu VIII k.p.a., to jest zweryfikować je między innymi pod kątem wystąpienia bądź niewystąpienia przesłanek do uruchomienia postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego nie dopatrując się naruszeń przepisów Prawa budowlanego, powinien wówczas, tak jak to uczynił PINB w piśmie z 4 sierpnia 2021 r., zawiadomić o sposobie załatwienia skargi zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a.

Wymieniony w tym zarzucie art. 151 p.p.s.a., tak jak wyżej przytaczany art. 149 § 1 p.p.s.a., należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać (czego, nie dokonano), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.