II OSK 445/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków W. M. G. i M. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 405/19 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: dopuścić W. M. G. oraz M. P. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 405/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz S. P. kwotę 997,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

L. L., M. P., M. P., S. P. oraz pełnomocnik S. P. adw. R. K. wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym z 26 listopada 2021 r., będącym ustosunkowaniem się do stanowisk podniesionych przez ww. uczestników postępowania w ich odpowiedziach na skargę kasacyjną, stwierdził, że argumenty tam zawarte opierają się w całości na błędnym założeniu o posiadaniu przez uczestników interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

Każda z wniesionych odpowiedzi na skargę kasacyjną sprowadza się do tego samego twierdzenia, jakim jest posiadanie udziału we współwłasności nieruchomości złożonej z działki [...]. Uczestnicy po raz kolejny wskazują jedynie na ww. okoliczność, bez wskazania uprawnień lub obowiązków wynikających z konkretnych norm prawa materialnego, które mogą doznać ograniczenia w związku z oddziaływaniem inwestycji na działkę [...].

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt: II OSK 1024/17, sprowadzający się do tezy, że aby mówić o interesie prawnym strony, należy udowodnić zaistnienie bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu.

W świetle powyższego poglądu, o statusie ww. uczestników jako strony w postępowaniu nie powinno być mowy. W szczególności skarżący kasacyjnie wskazał na wadliwe dopuszczenie przez Sąd I instancji do udziału w sprawie M. P. i L. L..

Skarżący kasacyjnie nie zaprzecza, że Księga Wieczysta stanowi źródło stanu prawnego nieruchomości. Niemniej jednak istniejący w niej wpis współwłaścicieli działki [...] nie stanowi wyjaśnienia co do poruszanej kwestii tj., w jaki sposób planowana inwestycja obejmująca działki numer: [...], [...], [...], [...], [...], [...], będzie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą działkę [...]. Skarżący kasacyjnie stwierdził, ż również wpisany jest jako współwłaściciel we wskazanej przez Uczestników Księdze Wieczystej nr [...].

Interesu prawnego nie można też wyprowadzać z faktu planowanej realizacji dojazdu do inwestycji poprzez działkę [...] stanowiącą szlak drogowy, obsługujący m.in, dojazd do Hotelu B. czy też do stacji narciarskiej K. (przedmiotowa działka już od dziesięcioleci służy dojazdowi do kluczowych atrakcji Gminy B., od dziesięcioleci służy jako szlak dojazdowy dla mieszkańców oraz turystów i nigdy taki status przedmiotowej nieruchomości nie był kwestionowany). Sama powyższa okoliczność nie przesądza o interesie prawnym współwłaścicieli tej nieruchomości, gdyż realizacja dojazdu przez przedmiotową nieruchomość nie wykracza poza przeznaczenie tej nieruchomości ani poza zwyczajowe korzystanie z niej przez mieszkańców Gminy B. i turystów, w tym również przez skarżącego kasacyjnie i jego poprzedników prawnych (od dziesięcioleci). W kontekście powyższego nie sposób uznać, że stopień oddziaływania planowanej inwestycji na działkę [...] czy też stopień uciążliwości dla tej nieruchomości uzasadniają uznanie składających odpowiedź na skargę kasacyjną za strony postępowania.

Zarządzeniem z 8 grudnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II NSA poinformowała S. P. i M. P. o treści art. 32 i 33 § 1 i 2 P.p.s.a. regulujących kto jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, a następnie wskazano, że z dokumentów załączonych do pisma S. P. z 2 grudnia 2021 r. wynika, że W. P. zmarł [...] r., nie był zatem stroną postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, że jeżeli następcy prawni zmarłego stoją na stanowisku, że sprawa dotyczy ich interesu prawnego, mogą złożyć stosowny wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, stosownie do art. 33 § 2 P.p.s.a.

W piśmie z dnia 4 grudnia 2021 r. W. M. G. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w toczącej się sprawie na prawach strony. Wskazała, że jest współwłaścicielką działki nr ew. [...] w B., którą zakupiła aktem notarialnym z [...] grudnia 2021 r. Repertorium A nr [...]. Po działce tej inwestor K. D. pragnie wytyczyć szlak drogowy, który ma łączyć jego inwestycję z drogą publiczną. Jako współwłaściciel nie wyraża ona na to zgody. Zaznacza, że pragnie wypowiadać się i bronić swojego stanowiska w sprawie. Do wniosku dołączono akt notarialny.

W piśmie z 16 grudnia 2021 r. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie wystąpiła M. P., wskazując, że jest uczestnikiem postępowania także na mocy spadku po teściu W. P. (mąż jej S. P. nie żyje). Podkreśliła, że organ w dalszym postępowaniu powinien informować także pozostałych spadkobierców. Odnosząc się do pisma K. D. wskazała, że ma interes prawny w zakresie nieruchomości [...], która jest działką prywatną, po której bez zgody współwłaścicieli pragnie on jeździć. Nie jest to droga na B. czy stację narciarską K. jak wskazuje w swoim piśmie. B. jak i stacja narciarska mają osobne drogi. Do B. prowadzi droga o nr [...] i [...]. Natomiast stacja narciarska jest oddalona od inwestycji o 3 km. Na potwierdzenie dołączono mapki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniosek W. M. G. oraz wniosek M. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynika z tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o legalność działań organów administracji publicznej dotyczy organu i skarżącego.

Możliwość rozszerzenia tego podstawowego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna.

Wskazane na wstępie podmioty wnioskując o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w ocenie NSA wykazały własny interes prawny uzasadniający ich udział w tym postępowaniu. Jak wynika bowiem z przesłanego przez W. M. G. Aktu Notarialnego Repertorium A nr [...] z [...] grudnia 2021 r. umowy darowizny i umowy sprzedaży § 6.2 M. K. sprzedała W. G. udział wynoszący [...] część w nieruchomości położonej w B. T., gminie B., powiat t., woj. m., składającej się z działki o nr ew. [...] o powierzchni 0,2421 niezabudowanej, stanowiącej drogę.

Wobec powyższego W. G. stała się właścicielem [....] udziału w działce nr [...], która zgodnie z wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego czterostanowiskowego z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowi część drogi dojazdowej z drogi krajowej. Wniosek stanowił, że dojazd ten biegnie po działkach [...] i [...] (stanowiących własność inwestora), po działce nr ew. [...] (ustanowiona notarialnie służebność przejazdu) oraz po działce [...] stanowiącej drogę wewnętrzną we władaniu Gminy. Dla działki tej prowadzona jest KW [...] wydzielona z KW [...] (Dział I-O KW). Jak już wcześniej stwierdził NSA w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie tj. wyroku z 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1024/17, przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysługiwał będzie właścicielowi nieruchomości, poprzez którą zapewniony jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy nieruchomość taska bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy. NSA stwierdził ponadto mając na uwadze uprawnienia właściciela z art. 140 K.c., że zmiana zagospodarowania terenu poprzez zabudowę, która ma być obsługiwana komunikacyjnie z wykorzystaniem jego działki, dotyczy jego interesu prawnego, albowiem może choćby czasowo wpłynąć na intensyfikację wykorzystania jego nieruchomości i w ten sposób wpłynąć na wykonywanie przez niego prawa własności. Należy podzielić pogląd wyrażony w niniejszej sprawie przez WSA w Krakowie w wyroku z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 405/19, że okolicznością istotną z punktu widzenia przyznania statusu strony (uczestnika postępowania) jest tu nie tyle lokalizacja działki nr [...] (działka jest oddalona od terenu inwestycji) ile wskazywanie jej jako element szlaku drogowego mającego doprowadzić do terenu inwestycji. W zaproponowanym przez inwestora dostępie jego inwestycji do drogi publicznej oddziaływanie tejże inwestycji na działkę nr [...] niewątpliwie istnieje i stanowi źródło interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli tej działki.

Mając powyższe na uwadze z identycznych przyczyn również wniosek M. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym prowadzonym w niniejszej sprawie zasługiwał na uwzględnienie. Jak wynika z dokumentów dotyczących dziedziczenia po zmarłym [...] r. S. M. P., wnioskująca weszła w prawa do spadku poprzez dziedziczenie ustawowe jako żona zmarłego, który z kolei był synem ww. W. P. zmarłego [...] r. Odpis zwykły KW [...] dotyczącej działki nr ew. [...] według stanu na 14 stycznia 2022 r. w pozycji 57 w dziale II - O Własność wskazuje na M. P. im. rodziców S. A. PESEL [...]. Podstawę wpisu stanowił dokument z poz. 42 - postanowienie Sądu Rejonowego w Zakopanym z dnia 12 maja 1999 r. sygn. akt I NS 350/99 o stwierdzeniu nabycia spadku po S. M. P., który znajduje się w aktach sądowych (k. 1118 akt). Wobec powyższego uznać należało, że wnioskująca o dopuszczenie do udziału wykazała swój interes prawny dowodząc, że jest współwłaścicielem działki nr [...] udział [...].

Wnioskujące posiadają zatem interes prawny jako właściciele aby uczestniczyć w postępowaniu sądowym, które dotyczy decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, która jako drogę wykorzystywać będzie ich działkę [...] stosownie do art. 28 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.