II OSK 384/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 308/23 w sprawie ze skargi R.K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 14 marca 2023 r. znak WOA.7723.2.2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 308/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi R.K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej: "ŚWINB") z 14 marca 2023 r., znak WOA.7723.2.2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, oddalił skargę. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej: "PINB") z 20 stycznia 2023 r., znak PINB-SO.52.6.2022.I, którym oddalono zarzuty wniesione przez skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej tytułem wykonawczym z 4 stycznia 2023 r., nr 11/2022, dotyczącym decyzji PINB z 12 lipca 2021 r., znak PINB-SO.5160.8.2021.I nakazującej rozbiórkę parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie ŚWINB, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." w zw. z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, podczas gdy wierzyciel - PINB powinien na podstawie art. 34 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. uwzględnić zarzut w całości, stwierdzić wykonanie i tym samym wygaśnięcie w całości obowiązku nałożonego na zobowiązanego decyzją PINB z dnia 12 lipca 2021 r., gdyż zobowiązany okazał w toku postępowania egzekucyjnego dowód, tj. protokół PINB z 9 września 2021 r. stwierdzający wykonanie nałożonego przez organ obowiązku,

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie ŚWINB wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, podczas gdy wierzyciel PINB powinien na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. umorzyć postępowanie egzekucyjne w całości z uwagi na niewykonalność obowiązku nałożonego na zobowiązanego decyzją PINB z dnia 12 lipca 2021 r., gdyż zobowiązany już wykonał nałożony na niego obowiązek stwierdzony w przedłożonym w toku sprawy protokole PINB z 9 września 2021 r.,

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie ŚWINB z dnia 14 marca 2023 r., wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 45 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, podczas gdy wierzyciel na podstawie art. 34 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. powinien uwzględnić zarzut w całości, stwierdzić wykonanie w całości obowiązku oraz na podstawie art. 45 § 1 u.p.e.a. odstąpić od czynności egzekucyjnych, bowiem zobowiązany okazał w toku postępowania egzekucyjnego dowód, tj. protokół PINB z 9 września 2021 r., stwierdzający wykonanie nałożonego przez organ obowiązku,

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez uznanie, iż dokument urzędowy w postaci protokołu PINB jest jedynie oceną pracownika organu sporządzającego protokół, a nie stanowi dowodu tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a więc odmowę mocy dowodowej dokumentowi urzędowemu, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów doprowadziłaby do uznania, iż protokół PINB jako dokument urzędowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a więc stwierdzenia wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku, w sytuacji gdy błędna interpretacja art. 76 § 1 k.p.a. doprowadziła do odmowy uznania, iż PINB w toku kontroli stwierdził wykonanie obowiązku, co w dalszej kolejności doprowadziło do niezastosowania art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 45 § 1 u.p.e.a.,

e) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy postanowienie ŚWINB wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wynikającym z zakwestionowania dowodu z dokumentu urzędowego w postaci protokołu PINB i uznaniu wbrew jego treści, iż decyzja PINB z 12 lipca 2021 r. nie została wykonana, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów doprowadziłaby do uznania, iż protokół PINB jako dokument urzędowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a więc stwierdzenia wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku, zwłaszcza iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie obalenia tego domniemania,

f) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy postanowienie ŚWINB wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania a mianowicie art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez pominiecie w ocenie materiału dowodowego, przedłożonego dokumentu urzędowego w postaci protokołu PINB, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów doprowadziłaby do uwzględnienia skargi, a tym samym uchylenia postanowienia organu I instancji w całości,

g) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie ŚWINB wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa polegające na nieuwzględnieniu, iż zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci: pismo B. i R.K. z 13 sierpnia 2021 r., protokół z 18 sierpnia 2021 r., pismo PINB z 18 sierpnia 2021 r., pismo B. i R.K. z 30 sierpnia 2021 r., protokół z 9 września 2021 r., pismo PINB z 11 kwietnia 2022 r., znak: PINB-SO.5160.8.2021.1 - skarżący wykonywał zalecenia pokontrolne PINB, a następnie uzyskał protokolarne potwierdzenie przez PINB, iż decyzja została wykonana, podczas gdy organ egzekucyjny I instancji, całkowicie zignorował fakt, iż skarżący - dysponując powyższymi dokumentami - działali w przeświadczeniu, iż wykonali decyzję i zrealizowali nałożony na nich obowiązek, podczas gdy organ egzekucyjny I instancji uznaje, iż nie ma to znaczenia, gdyż w postępowaniu skargowym ze skargi powszechnej - w której skarżący nie brał udziału - organ II instancji uznał inaczej, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż decyzja PINB z 12 lipca 2021 r., nie została wykonana, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów doprowadziłaby do uwzględnienia skargi, a tym samym do uchylenia postanowienia organu I i II instancji w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia ŚWINB z 14 marca 2023 r., ewentualnie o uchylanie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tak zakreślonych granicach wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa egzekucja prowadzona jest na podstawie tytułu wykonawczego nr 11/2022 z 4 stycznia 2023 r., z treści którego wynika, że celem egzekucji jest doprowadzenie do realizacji obowiązku niepieniężnego nałożonego na skarżącego ostateczną decyzją PINB z 12 lipca 2021 r., który polega na rozbiórce parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.

Decyzja z 12 lipca 2021 r. nie została uchylona ani zmieniona i w dalszy ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym.

W punkcie wyjścia wskazać należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mogą być wniesione tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez wierzyciela w trybie określonym w art. 34 § 2 u.p.e.a.

W niniejszej sprawie granice kontrolowanego postępowania wyznaczyły w istocie dwa zarzuty odpowiadające treści przepisów art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku), oraz pkt 5 (wygaśnięcie obowiązku). Skarżący konsekwentnie na etapie skargi kasacyjnej podtrzymuje dotychczasowe stanowisko odnośnie nieistnienia i wygaśnięcia obowiązku – z uwagi na jego wykonanie – wynikającego ze wskazanej wyżej ostatecznej i prawomocnej decyzji.

Powyższe zarzuty są niezasadne.

Bezsprzecznym jest bowiem, że parking – będący samodzielnym obiektem budowlanym – wybudowany został przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia. Teren parkingu utwardzony został kostką brukową i ażurowymi płytami betonowymi, miejsca parkingowe rozgraniczono liniami, natomiast wjazd na teren parkingu zamykany jest szlabanem umożliwiającym wjazd osobom, które wniosły opłatę. Z protokołu kontroli przeprowadzonej na działce skarżącego 9 września 2021 r. wynika natomiast, że realizując obowiązek rozbiórki parkingu skarżący zamalował linie rozgraniczające miejsca parkingowe. Żadnych innych prac rozbiórkowych nie stwierdzono. Również skarżący nie kwestionuje wskazanego w protokole zakresu robót.

Zasadnie w tych okolicznościach sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący ograniczając się do zamalowania linii rozgraniczających miejsca parkingowe, nie wykonał nałożonego obowiązku. Z treści decyzji PINB z 12 lipca 2021 r. wynikał bowiem nakaz wykonania rozbiórki parkingu. Skoro obiekt ten składa się z 25 miejsc parkingowych, utwardzonych kostką brukową i ażurowymi płytami betonowymi, to jego likwidacja wymaga przeprowadzenia robót budowlanych usuwających następstwa związane z utwardzeniem terenu działki.

Odnotować też trzeba, że wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka", to odnosząc się jednak do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 ww. ustawy, celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy, czyli usunięcie obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (por. wyrok NSA z 24 listopada 2008 r., II OSK 1764/07,LEXnr 543356). Pojęcie rozbiórki związane jest więc z działaniami (pracami) mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego, zakończeniem jego bytu fizycznego (zob.: Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, art. 3, Nb 6, Warszawa 2007).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w tej sytuacji rozbiórka spornego parkingu powinna obejmować rozebranie utwardzenia terenu oraz likwidację szlabanu na wjeździe. Wobec powyższego decyzja nakazująca rozbiórkę parkingu nie została wykonana, a zatem obowiązek rozbiórki nie wygasł i nadal istnieje. Bezzasadne są zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 oraz pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 45 § 1 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Trafnie jest również stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie kwestii dotyczących mocy dowodowej dokumentu jakim jest protokół kontroli. Powołując się na treść protokołu z 9 września 2021 r. skarżący wskazuje, że obowiązek w postaci rozbiórki parkingu został wykonany. Jednocześnie zarzuca, że organ II instancji uznając przedmiotowy protokół za dokument urzędowy, odmówił mu szczególnej mocy dowodowej, wysnuwając z dokumentu zupełnie odmienne wnioski niż pracownicy dokonujący oględzin terenu.

W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że rację ma sąd drugiej instancji uznając za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że zapisy zamieszczone w protokole, dotyczące wykonania obowiązku rozbiórki są wyłącznie oceną pracownika.

Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie ulega wątpliwości i nie ma sporu co do tego, że protokół z kontroli na miejscu, sporządzony przez upoważnione osoby, stanowi dokument urzędowy. Przy czym nadanie protokołowi kontroli charakteru dowodu zdarzeń w nim stwierdzonych nie stoi jednak na przeszkodzie, by organ prowadzący postępowanie oceniał dane zamieszczone w tym protokole. Protokół kontroli podlega bowiem ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Innymi słowy to, że protokół z kontroli na miejscu ma szczególna moc dowodową nie oznacza, że nie należy go oceniać w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1665/19).

Nietrafny jest zatem pogląd skarżącego, który zadaje się sugerować, że zawarte w protokole kontroli informacje są niepodważalne i niewzruszalne.

Zarówno organy jak i sąd prawidłowo ustaliły, że nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Jak już wskazano powyżej określony w protokole zakres przeprowadzonych robót – będący elementem stanu faktycznego – jest bezsporny, natomiast zapis stanowiący ocenę pracownika nie jest wiążący dla organu. Wyrażona w protokole ocena pracownika przeprowadzającego kontrolę nie jest bowiem elementem stanu faktycznego.

Wobec powyższego zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. należało ocenić jako bezzasadny.

Chybione są również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący upatruje w nieuwzględnieniu przez sąd pierwszej instancji braku należytego wyjaśnienia przez organ okoliczności stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego ocena jest prawidłowa i logiczna .Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł, że organ nie naruszył art. 7 k.p.a. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego organy wystarczająco wyjaśniły i wykazały powody, dla których przyjęły, że uzasadnione jest oddalenie zgłoszonych zarzutów, a WSA należycie uzasadnił, dlaczego ocenę tę uznał za prawidłową. Zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie organów administracji w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, że skarga kasacyjna i jej zarzuty jako całkowicie chybione nie zasługiwały na uwzględnienie, a więc nie było usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniosków tego środka odwoławczego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.