II OSK 349/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/GL 19/19 w sprawie ze skarg A.S. Oraz M.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/GL 19/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi A.S. oraz M.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], nakazującą A.S., jako inwestorowi budowy garażu blaszanego, rozbiórkę przedmiotowego obiektu zlokalizowanego w miejscowości T. przy ul. N. [...].

W skardze kasacyjnej G.S. (następca prawny A.S.) zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 52 p.b. poprzez błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu jako adresata zaskarżonej decyzji A.S. (inwestora), podczas gdy inwestor nie jest w stanie wykonać nałożonego na niego obowiązku z powodu braku tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce, co zgodnie z przywołaną normą prawną implikowało obowiązek wskazania jako adresata decyzji o rozbiórce właściciela lub zarządcy nieruchomości, występujących jako kolejne podmioty uprawnione do rozbiórki obiektu w sytuacji, w której rozbiórka ta nie może zostać wykonana przez inwestora;

2. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 48 p.b. poprzez błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, iż inwestor, który samowolnie wzniósł garaż legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele związane z rozbiórką, jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce uzyskał pełnomocnictwo do działania w imieniu właściciela nieruchomości w postaci "upoważnienia z dnia [...] grudnia 2015 roku udzielonego przez M.S. ojcu A.S. do reprezentowania go we wszystkich sprawach związanych z działką o numerze [...] znajdującej się no T. oraz do podpisania wszystkich dokumentów związanych z powyższą działką, co doprowadziło do przyjęcia, że wspomniane pełnomocnictwo:

- nie jest wystarczające do tego by A.S. mógł wejść na teren nieruchomości i wykonać roboty określone w decyzji z [...] lipca 2018 roku, gdyż z treści tego upoważnienia nie wynika takie upoważnienie;

- nie zostało nigdy odwołane podczas gdy, zarówno M.S. jak też A.S. od początku postępowania jednoznacznie wskazywali na istniejący między nimi konflikt oraz brak porozumienia w zakresie rozbiórki garażu;

a w konsekwencji do uznania w zaskarżonym wyroku, że mimo, iż A.S. nie jest właścicielem nieruchomości, to decyzja jest wykonalna, gdyż skarżący dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, podczas gdy skarżący nie ma tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, a M.S. odmawia udostępnienia mu nieruchomości w celu wykonania rozbiórki.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który podzielił pogląd WINB, iż adresatem nakazu rozbiórki garażu blaszanego zlokalizowanego w miejscowości T. przy ul. . [...] powinien być inwestor – A.S..

Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 p.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości (tak wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14; z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3190/18; z dnia 21 grudnia 2022 r. II OSK 2266/21 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestor, który działał w warunkach samowoli, w pierwszej kolejności powinien ponieść koszty związane z wykonaniem rozbiórki. Zdarzają się także sytuacje kiedy nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 p.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego.

Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 52 p.b. przyjmując, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie będzie miał możliwości wykonania rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, iż w stanie faktycznym sprawy adresatem nakazu rozbiórki powinien być inwestor robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dał wiary twierdzeniom skargi kasacyjnej odnośnie konfliktu między inwestorem, a właścicielem nieruchomości na której znajduje się sporny garaż. Trudno podzielić argumentację, iż inwestor nie miał faktycznych i prawnych możliwości wykonania nakazu rozbiórki, skoro jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, ten sam inwestor wystąpił o zmianę planu miejscowego, by zalegalizować garaż i z niego korzystać. Ponadto tezie o konflikcie między inwestorem, a właścicielem nieruchomości przeczy fakt podpisania przez obu z nich odwołania od decyzji PINB, a także udzielenia inwestorowi przez właściciela nieruchomości, pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie występuje sytuacja, w której inwestor nie ma możliwości, by wykonać orzeczony nakaz. Tym samym chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwy wybór adresata nakazu rozbiórki i brak możliwości jego wykonania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.