II OSK 335/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Gl 29/20 w sprawie ze skargi E. . na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice w przedmiocie wszczęcia postępowania naprawczego w celu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Gl 29/20 oddalił skargę E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice w przedmiocie wszczęcia postępowania naprawczego w celu wydania decyzji o pozwolenie na użytkowanie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 16 września 2019 r. skarżąca E. S., w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. K., wniosła

o przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu wydania legalizującej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymienionego budynku. Kolejno w dniu 23 października 2019 r. do organu wpłynął wniosek właściciela nieruchomości sąsiedniej, również w związku z tą samą decyzją stwierdzającą nieważność decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Skarżącą zawiadomiono w piśmie z dnia 26 listopada 2019 r. o tym, że w dniu 5 lutego 2020 r. odbędą się czynności kontrolne na terenie obu nieruchomości w celu ustalenia stanu faktycznego. W piśmie z dnia 18 lutego 2020 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania naprawczego w związku ze stwierdzeniem nieważności powyżej opisanej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. organ zobowiązał skarżącą do przedłożenia ekspertyzy technicznej w terminie do 31 maja 2020 r. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe orzeczenie datowane na dzień 17 marca 2020 r.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2020 r. (data nadania) skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu. W skardze podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego podejmował niezbędne działania w sprawie, zmierzające do zakończenia postępowania, m.in. czynności zmierzające do zebrania niezbędnego materiału dowodowego celem rozstrzygnięcia sprawy i czynności te zostały podjęte bez nieuzasadnionej zwłoki.

E. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ w wynik sprawy, to jest:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a., czyniąc pustą normę tego przepisu, poprzez przyjęcie za organem administracji, że wszczęcie postępowania nastąpiło dnia 18 lutego 2020 r., podczas gdy za datę wszczęcia należało uznać moment wpływu pisma skarżącej inicjującego postępowanie z dnia 16 września 2019 r. doręczonego do organu w dniu 25 września 2019 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie konieczne było przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomościach przy ul. K. i ul. R., podczas gdy sprawa z uwagi na swój charakter mogła zostać rozpoznana na podstawie dokumentacji wskazanej we wniosku skarżącej inicjującym sprawę;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niestwierdzenie bezczynności organu w postępowaniu, podczas gdy od wszczęcia postępowania na skutek wniosku skarżącej, który wpłynął do organu dnia 25 września 2019 r., do pierwszej pozornej czynności organu w sprawie dnia 26 listopada 2019 r. minęły 2 miesiące i 1 dzień;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez niestwierdzenie bezczynności organu

w postępowaniu, podczas gdy skarżąca została zobowiązana do przedstawienia ekspertyzy technicznej dnia 24 lutego 2020 r., a więc prawie pięć miesięcy po wszczęciu postępowania na skutek wniosku skarżącej, podczas gdy nie istniały przeszkody by dokonać tego zobowiązania na wcześniejszym etapie postępowania, już po wstępnej analizie wniosku skarżącej, gdyż potrzeba ta nie wynikła na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych, lecz istniała od początku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut wyrażony w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w następujących przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to powinno być istotne w takim stopniu, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1491/20). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji przedstawił motywy rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wprost wskazał pismo inicjujące postępowanie administracyjne (strona 4 uzasadnienia), stąd zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 k.p.a. nie mógł się ostać.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że przeprowadzenie czynności kontrolnych w celu ustalenia stanu faktycznego było racjonalną czynnością zmierzającą do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero zaś po przeprowadzeniu tej czynności celowym było zobowiązanie skarżącej do przedstawienia ekspertyzy technicznej.

Z tych względów za chybione należało uznać zarzuty z punktów 3 i 5 skargi kasacyjnej – tj. wskazujące na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Za niezasadny należało uznać także zarzut wyrażony w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie wskazał na treść art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach art. 35 § 1-4 k.p.a. nie wlicza się między innymi terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Podkreślić należy, że odnośnie nieruchomości położonych w Gliwicach przy ul. R. jak i ul. K. toczyło się od 2000 r. kilkanaście postępowań administracyjnych, w których stronami byli skarżąca w niniejszej sprawie E. S. (poprzednio E. O.) oraz P. O. Postępowania wszczynane były wzajemnie przez oboje właścicieli sąsiednich nieruchomości (E. S. w odniesieniu do nieruchomości P. O. i P. O. w odniesieniu do nieruchomości E. S.). Obecnie prowadzone postępowanie jest następstwem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. K., przy czym podkreślić należy, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. K. wydana została w dniu [...] lipca 2003 r. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w długotrwałych postępowaniach administracyjnych, w których przeprowadzane są liczne dowody, kolejne środki dowodowe mogą nieść ze sobą nowe ustalenia, w tym mogą uzupełniać uprzednio ustalone okoliczności. W konsekwencji więc w pełni zasadna jest szczególna wnikliwość w prowadzeniu postępowania przez organ administracji,

a zarzut skarżącej wskazujący, że organ administracji winien wydać decyzję praktycznie bez przeprowadzania postępowania dowodowego jest nieusprawiedliwiony.

Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.