II OSK 334/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 832/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 lipca 2023 r. nr 183/2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 832/23 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi (dalej: "inwestor" lub "skarżąca") na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 lipca 2023 r., nr 183/2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 23 stycznia 2022 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia pn. "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część z funkcją gospodarstwo-agroturystyczne wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie (wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, elektryczna)".

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r., nr DPRG-UA-V.148.2023 nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku i dokumentacji projektowej załączonej do tego wniosku.

W piśmie z dnia 6 marca 2023 r. inwestor skorygował nazwę zamierzenia budowlanego na: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o gospodarstwo-agroturystyczne wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie (wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, elektryczna)", a następnie w dniu 6 kwietnia 2023 r. -odpowiadając na wezwanie organu - inwestor dokonał kolejnej zmiany nazwy przedsięwzięcia budowlanego z "rozbudowa budynku mieszkalnego o gospodarstwo agroturystyczne" na "rozbudowa budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy", dołączając uzupełniony o tę zmianę projekt budowlany.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr DPRG-UA-V.619.202 Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na "rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy" na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], działka nr ew. [...]oraz fragm. działek nr ew. [...] i [...]w obrębie [...].

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 12 lipca 2023 r., nr 183/2023 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: "p.b."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda podzielił ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji, że zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi, położonej na terenie osiedla [...] w rejonie ulicy [...], uchwalonego przez Radę Miejską w Łodzi w dniu 21 stycznia 2015 r., nr uchwały [...] (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego z dnia [...] r. poz. [...]; dalej: "plan miejscowy").

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wyprowadzenie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, prowadzących do błędnych ustaleń, iż rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą techniczną jest niedopuszczalna, jako że nie jest funkcjonalnie powiązana z zabudową mieszkaniową, podczas gdy ustalenia planu miejscowego wskazują, że dozwolona jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa, bądź odbudowa istniejącej zabudowy: mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej, a jak wskazuje doświadczenie życiowe, zabudowa gospodarcza, zwłaszcza na terenach rolnych, stanowi nieodłączną część zabudowy mieszkaniowej, co uzasadnia planowaną inwestycję;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6, 35 ust. 1, 4 i 5 p.b. w zw. z § 25 ust. 6 pkt 6 planu miejscowego poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, architektoniczno-budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku o budynek gospodarczy, pomimo, iż w świetle prawidłowo ustalonego stanu rzeczy planowana inwestycja spełnia wymagania ustawy i planu miejscowego, a powołane przepisy nie wskazują, aby budowa (rozbudowa) dopuszczalna była wyłącznie w takim rozumieniu, że następuje ograniczenie planowanej inwestycji do każdego rodzaju zabudowy oddzielnie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu przepisy planu (§ 25 ust. 6 pkt 6) dają możliwość rozbudowy na terenie inwestycyjnym istniejącej zabudowy (każdego rodzaju zabudowy oddzielnie), w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz na warunkach określonych w § 25 ust. 6 pkt 1-5), zatem do granicy maksymalnej powierzchni określonej na 150 m² i wyłącznie o dodatkowe pomieszczenie, funkcjonalnie z nim powiązane, skoro stanowić musi część rozbudowywanego obiektu budowlanego Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie była możliwa rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy. Ustalenia planu miejscowego dopuszczają co prawda rozbudowę zabudowy gospodarczej do wielkości zabudowy działki nie przekraczającej 850 m², lecz należy przez to rozumieć wyłącznie rozbudowę istniejących już zabudowań gospodarczych. Dlatego zdaniem Sądu Wojewoda trafnie stwierdził, że niemożliwa jest rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy. Planowana inwestycja nie może być również zakwalifikowana ani jako zabudowa zagrodowa, ani jako gospodarstwo agroturystyczne, gdyż są one nierozerwalnie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Ponadto Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że plan miejscowy dopuszcza rozbudowę budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy, to skoro projektowany budynek gospodarczy miałby być częścią rozbudowywanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, łączna powierzchnia zabudowy tego obiektu nie mogłaby przekraczać 150 m², stosownie do treści § 25 ust. 6 pkt 1 planu miejscowego. Tymczasem projektowany budynek gospodarczy miałby mieć powierzchnię 695 m². Sąd zaakceptował stanowisko organu, że realizacja projektowanego budynku gospodarczego jest niezgodna z dyspozycją § 25 ust. 6 pkt 4 planu miejscowego, bowiem nad częścią projektowanego budynku, pełniącego funkcję łącznika, przewidziano dach płaski o kącie nachylenia 3% (1,72°).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Pełnomocnik inwestora najpierw zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo umotywowanych, szeroko opisanych i wskazanych wad decyzji organów obu instancji w zakresie postępowania dowodowego, a polegających na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i wyprowadzeniu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, prowadzących do błędnych ustaleń, iż rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą techniczną jest niedopuszczalna, jako że nie jest funkcjonalnie powiązana z zabudową mieszkaniową, podczas gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, że dozwolona jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa, bądź odbudowa istniejącej zabudowy: mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej, a jak wskazuje doświadczenie życiowe, zabudowa gospodarcza, zwłaszcza na terenach rolnych, stanowi nieodłączną część zabudowy mieszkaniowej, co uzasadnia planowaną inwestycję, co doprowadziło do zaakceptowania przez sąd wadliwie ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy oraz jego powielenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia prawa materialnego odniesiono do art. 3 pkt 6 i 7, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, 4 i 5 p.b. w zw. z § 25 ust. 6 pkt 6 planu miejscowego poprzez zaakceptowanie wadliwego rozstrzygnięcia organu opartego o niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tych przepisów i wobec tego nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, architektoniczno-budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku o budynek gospodarczy, pomimo iż w świetle prawidłowo ustalonego stanu rzeczy planowana inwestycja spełnia wymagania ustawy i planu miejscowego, a powołane przepisy nie wskazują, aby budowa (rozbudowa) dopuszczalna była wyłącznie w takim rozumieniu, że następuje ograniczenie planowanej inwestycji do każdego rodzaju zabudowy oddzielnie, zaś żaden z przepisów prawa materialnego nie wymaga od inwestora legitymowania się dowodem świadczącym o prowadzeniu na nieruchomości określonej aktywności (rolniczej), co miałoby uzasadniać wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Wyróżniono w niej najpierw zarzuty proceduralne, a następnie materialnoprawne i tę kolejność trzeba zachować. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyrok NSA z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904).

Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wad decyzji organów obu instancji spowodowanych błędnymi ustaleniami, że rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą techniczną jest niedopuszczalna, gdyż nie jest funkcjonalnie powiązana z zabudową mieszkaniową, podczas gdy w ocenie inwestora przepisy planistyczne dopuszczają przebudowę, rozbudowę i nadbudowę, bądź odbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej.

Należy przede wszystkim zauważyć, że tak skonstruowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające odnosić się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w istocie sprowadzają się do zarzutu błędnej wykładni ustaleń planu miejscowego, szerzej przedstawionych w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania są zaś klarowne, jasne, poczynione zostały w następstwie analizy treści wniosku skarżącego i ustaleń planu miejscowego odnoszących się do terenu, na którym zaplanowano inwestycję. Inwestor ostatecznie wnioskował o udzielenie zgody budowlanej na "rozbudowę budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy (...)". Istniejący na działce inwestora budynek mieszkalny jednorodzinny, mający być rozbudowany, ma dwie kondygnacje, w tym poddasze użytkowe, wysokość zabudowy 8,97 m, powierzchnię zabudowy 101,70 m2, dach dwuspadowy o kącie nachylenia 39% (21,31°) oraz kierunek głównej kalenicy prostopadły do istniejącego układu działek. Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia zabudowy budynku po rozbudowie miała wynosić 796,70 m2, co oznacza rozbudowę budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy o powierzchni 695 m2. Ponadto nad rozbudowywaną częścią budynku zaplanowano dach płaski o kącie nachylenia połaci 3% (1,72°).

W skardze kasacyjnej inwestor nie podważa tych ustaleń faktycznych, w tym w zakresie parametrów technicznych budynku istniejącego (mieszkalnego) i projektowanego (gospodarczego) po rozbudowie. W konsekwencji istotą zarzutów procesowych nie jest podważanie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jak już wspomniano, w ramach podstawy kasacyjnej procesowej autor skargi kasacyjnej kwestionuje sposób interpretacji normy planistycznej w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. W procesie stosowania prawa etap ustalenia stanu faktycznego stanowi etap odrębny od interpretacji obowiązującej normy prawnej, tak jak etap procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należało uznać za oczywiście niezasadny.

Także zarzut materialnoprawny przyjdzie uznać za nieusprawiedliwiony.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Ocena zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, będącego aktem prawa miejscowego, stanowi istotny element w procedowaniu organu właściwego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego właściwymi dla terenu objętego wnioskiem (jednostka "2RP" - tereny rolne) lokalny prawodawca określił szczegółowe warunki zagospodarowania terenu, zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki zagospodarowania terenu i parametry zabudowy. W § 25 ust. 6 pkt 6 planu miejscowego wskazano wprost, że dla zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej istnieje możliwość przebudowy, rozbudowy, nadbudowy bądź odbudowy, jednakże może to nastąpić zgodnie z warunkami ustalonymi w § 25 ust. 6 pkt 1-5 planu. Sąd pierwszej instancji dokonując ustalenia znaczenia tych norm planistycznych trafnie przyjął, że ewentualna rozbudowa istniejącej zabudowy powinna być z nią funkcjonalnie związana i uwzględniać powierzchnię zabudowy działki nie większą niż 850 m2, w tym powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego nie większą niż 150 m2 (§ 25 ust. 6 pkt 1 planu). Rozbudowa istniejącego na działce budynku mieszkalnego jest więc możliwa, tyle tylko że o część funkcjonalnie związaną z tym budynkiem, a zatem o przeznaczeniu mieszkalnym (łącznie o powierzchni nie większej niż 150 m2)). Także rozbudowa o budynek gospodarczy jest możliwa lecz w sytuacji, w której taki budynek istniałby już na działce. Różnica pomiędzy budynkiem gospodarczym, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest oczywista; budynek mieszkalny służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, natomiast budynek gospodarczy przeznaczony jest do innych celów niż zamieszkanie w nich ludzi. Przyjęcie stanowiska skarżącej o możliwości rozbudowy budynku o innej funkcji niż już istniejąca powodowałoby dopuszczenie dla danego terenu realizacji innej funkcji niż przewidziana dla danego terenu. Teren objęty wnioskiem jest położony na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem "2RP" o przeznaczeniu podstawowym - tereny rolne, zaś jako przeznaczenie uzupełniające ustalono zabudowę zagrodową, gospodarstwa agroturystyczne, infrastrukturę techniczną, publiczne i wewnętrzne drogi oraz ciągi piesze i pieszo - jezdne oraz dodatkowo lasy i zalesienia. W procesie wykładni uwzględnić jednak trzeba treść § 25 ust. 6 pkt 1 planu (nieobjętym podstawami kasacyjnymi). Nawet gdyby przyjąć za skarżącą, że plan miejscowy dopuszcza rozbudowę budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy, to łączna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie mogłaby przekraczać 150 m2, stosownie do powołanego wyżej przepisu planistycznego.

Odmienna wykładnia postanowień planu miejscowego, przedstawiona w skardze kasacyjnej, nie znajduje usprawiedliwienia.

Trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego z uwagi na ewidentne przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego (101,7m²). Zaprojektowany budynek gospodarczy ma zaś powierzchnię 695 m2; oznacza to, że powierzchnia zabudowy po rozbudowie o ten budynek wynosiłaby 796,70 m2, co wykluczają ustalenia planu miejscowego.

Rozważania powyższe dostarczają wystarczających podstaw do niepodzielenia twierdzeń skarżącej o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 25 ust. 6 pkt 6 planu miejscowego i w konsekwencji również naruszeniu art. 3 pkt 6 i art. 35 ust. 1, 4 i 5 p.b.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.