II OSK 3301/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 68/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr SKO.4120.1203.106.2019.WZ w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że określenie siedziby skarżącej "w P." zastępuje określeniem "w K.", 2) oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 68/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 sierpnia 2019 r., nr SKO.4120.1203.106.2019.WZ, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 5 lipca 2019 r., nr 46/2019, znak PL.6730.55.2019 oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020 r. poz. 293 z późn.zm.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - błąd w subsumcji, a wskutek tego błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada stanowi wynikającemu z hipotezy ww. przepisów, podczas gdy na podstawie zabranego materiału dowodowego można ustalić, że planowana zabudowa kolidować będzie z zastanym porządkiem urbanistycznym, zdominuje istniejącą zabudowę i zakłóci otaczającą przestrzeń, oraz w żaden sposób nie będzie jej uzupełniać;

2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3, 138 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę działań organów I i II instancji, co stało się następnie podstawą do wydania wadliwego wyroku - niesłusznego uwzględnienia skargi [...] S.A. z siedzibą w P. (powinno być: w K.), podczas gdy na podstawie materiału dowodowego można ustalić, że jest on wyczerpujący i prawidłowo organy obu instancji wyciągnęły wniosek co do braku zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa, braku zachowania kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze przyjętym w analizie architektoniczno-urbanistycznej.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3, 138 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę działań organów I i II instancji, co stało się następnie podstawą do wydania wadliwego wyroku - niesłusznego uwzględnienia skargi [...] S.A., podczas gdy na podstawie materiału dowodowego, zdaniem skarżącej, można ustalić, że jest on wyczerpujący i prawidłowo organy obu instancji wyciągnęły wniosek co do braku zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa, braku zachowania kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze przyjętym w analizie architektoniczno-urbanistycznej.

Według Sądu pierwszej instancji, ani część graficzna, ani tekstowa analizy nie zawierają ustaleń mogących stanowić podstawę do określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna nie zawiera wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów posadowionych na konkretnych nieruchomościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że w aktach sprawy znajdują się dwa różne dokumenty o nazwie analiza, tj. Analiza z dnia 3 czerwca 2019 r., sporządzona przez Zastępcę Burmistrza, z powołaniem się na art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz Analiza stanowiąca załącznik do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, sporządzona z powołaniem się na § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego – część tekstowa i graficzna.

Lektura wskazanych dokumentów wskazuje na to, że ustalenie Sądu, w omawianym zakresie, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy

Na podstawie tak przeprowadzonej analizy organy nie mogły prawidłowo porównać istniejącej zabudowy oraz planowanej inwestycji. Jest niewątpliwe, że w otoczeniu planowanej inwestycji znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja stanowi zaś obiekt usługowo-handlowy sieci Dino. Jednak nie oznacza to, samo przez się, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przez kontynuację funkcji rozumie się bowiem nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (por. Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2021; kom. do art. 61; wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21).

Co do zasady należy przyjąć, że osiedle domów jednorodzinnych powinno być oddzielone od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1609/15).

Dopuszczalna jest jednak budowa obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej, nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowy charakter. Obiekty o takiej funkcji nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają, pomimo, że w tych obiektach będzie prowadzona działalność usługowa (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11).

Obiekt handlowo-usługowy, z uwagi m.in. na gabaryty, formę architektoniczną, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, nie może godzić w zastany, dotychczasowy charakter zabudowy. Nowa zabudowa usługowo-handlowa na terenie zabudowy jednorodzinnej powinna stanowić uzupełnienie (np. sklep osiedlowy), a nie zaprzeczenie dotychczasowej funkcji terenu (np. sklep wielkopowierzchniowy) - (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 532).

W świetle powyższych uwag jest niewątpliwe, że lokalizacja obiektu o nowej funkcji wymaga szczegółowej analizy obejmującej wszystkie okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przedstawienia konkretnej koncepcji, co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych.

Powtórzyć można, że dokumenty określane jako Analiza, a także uzasadnienia decyzji odmownych nie zawierają ustaleń mogących stanowić podstawę do określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skoro bezzasadny okazał się zarzut procesowy, przedwczesne byłoby rozstrzyganie, czy zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Podkreślić warto, że to na podstawie niepełnej Analizy wnosząca kasację sformułowała w opisie naruszenia zarzutu materialnego tezę, według której, planowana zabudowa kolidować będzie z zastanym porządkiem urbanistycznym, zdominuje istniejącą zabudowę i zakłóci otaczającą przestrzeń, oraz w żaden sposób nie będzie jej uzupełniać.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.