II OSK 3180/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 225/19 w sprawie ze skargi P. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 25 czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 225/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 25 czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., stwierdził nieważność części II zaskarżonego Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie: - punktu 2.1.7 tiret 5 w zakresie słów "na pozostałych obszarach poniżej 60 DJP", tiret 7 oraz tiret 8, - punktu 2.2 ppkt b) tiret 4, w odniesieniu do działek o numerach: [...] obręb geodezyjny P. oraz o numerach [...] obręb geodezyjny Z.; w pozostałym zakresie oddalił skargę oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 25 czerwca 2018r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr ... w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (dalej jako: Studium). Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli do Sądu P. K. i E. K. (dalej jako: skarżący) zaskarżając ją w części, a mianowicie co do załączników wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 1), 2), 3) i 4) w zakresie w jakim odnoszą się do nieruchomości oznaczonych nr: [...] obręb geod. P. oraz nr: [...], obręb geod. Z.. Zarzucili, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kc oraz art. 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak jakiegokolwiek uwzględnienia prawa własności w czynnościach planistycznych, co w istocie doprowadziło do uchwalenia w Studium rozwiązań w zakresie działalności rolniczej polegającej na budowie budynków inwentarskich w taki sposób, że produkcja zwierzęca staje się nieopłacalna, co z kolei świadczy o iluzorycznym dopuszczeniu do wykonywania działalności w zakresie chowu, czy hodowli, które to ograniczenia znacząco dodatkowo się zwiększyły w uchwalonym na podstawie postanowień Studium planie miejscowym;

2) art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez podejmowanie uchwały bez zachowania zasad przejrzystości z uwagi choćby na to, że w zakresie dopuszczalnego sytuowania budynków inwentarskich w tabelach wskazano inne wartości DJP, niż w dalszych ustaleniach planu, a same wskaźniki (oczekiwane) zabudowy przy zakładanym rozmieszczeniu budynków inwentarskich są niemożliwe do osiągnięcia, co zresztą znalazło swoje odwzorowanie w uchwalonym w dalszej kolejności planie miejscowym;

3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z 140 k.c. oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały jaka jest wiążąca dla dalszych ustaleń planu miejscowego, gdzie organ nie dokonał jakichkolwiek analiz odnoszących się do ochrony interesów prywatnych, a wyłącznie z niewiadomych powodów ograniczając zabudowę inwentarską organ chciał za wszelką ceną orzekać w zakresie interesu publicznego, choć w istocie nawet z postanowień uchwały, a raczej załączników, nie wynika aby taka ochrona była wymagana;

4) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wyeliminowanie ochrony interesu prywatnego poprzez stworzenie iluzorycznej możliwości sytuowanie budynków inwentarskich, które faktycznie nie mogą być wykonane ze względu na brak opłacalności takiej inwestycji;

5) art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z 140 k.c oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie kierunków rozwoju działalności rolniczej w taki sposób, że faktycznie nie istnieje możliwość zabudowy terenów rolniczych budynkami inwentarskimi, która to inwestycja mogłaby być opłacalna dla podmiotu ją realizującego.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o unieważnienie uchwały w zakresie tekstu Studium pod nazwą "Część II Kierunki Zagospodarowania przestrzennego" w zakresie następujących postanowień: tabeli nr 1 (1.11 - P.) w zakresie w jakim dopuszcza się chów do 20 DJP na jeden budynek inwentarski, tabeli 2 (11.21 - Z.) w zakresie w jakim dopuszcza się chów do 20 DJP na jeden budynek inwentarski, 2.1.7 w zakresie w jakim wprowadzono strefy przejściowe w promieniu 100 m od poszczególnych kierunków zagospodarowania, w zakresie w jakim dopuszczono maksymalną obsadę DJP w zależności od wypadku wynoszącą 40 lub 60 jednostek, w zakresie w jakim maksymalna powierzchnia zabudowy ma wynosić 500 m2, w zakresie tworzenia dominat przez co należy rozumieć co najmniej 3 budynki inwentarskie oddalone od siebie nie mniej niż 50 m w ramach jednej działki budowlanej, w zakresie w jakim w jakim zostały powielone postanowienie zawarte w pkt 2.1.7 oraz rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim ten odnosi się do nieruchomości opisanych na wstępie.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości w obrębie geodezyjnym P. i Z., znajdujących się w granicach opracowania Studium, a na podstawie tego Studium Rada Gminy podjęła uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie nieruchomości skarżących znajdują się w jednostce planistycznej 33R. Nie może być zatem sporne, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie, w jakim ta godzi w prawo własności. Podano, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale postanowienia planu muszą być zgodne ze Studium, a bez wyeliminowania postanowień Studium niemożliwe jest skuteczne zakwestionowanie postanowień planu, o ile te są zbieżne z kierunkami zagospodarowania jakie przyjęto w Studium. Wskazano, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Powołano się na art. 140 k.c. oraz art. 2 Konstytucji podnosząc, że aby możliwe było ograniczenie prawa własności konieczne są szczególne uwarunkowania. Zarzucono, że jeśli chodzi o postanowienia Studium to w tabelach dla jednostek, na jakich są zlokalizowane nieruchomości skarżących, przewidują możliwość sytuowania budynków inwentarskich do 20 DJP, a w dalszych postanowieniach Studium wartości te zostały zwiększone w zależności od wypadku do 40 DJP lub 60 DJP. Natomiast sama redakcja Studium zdaje się wskazywać, że to właśnie ostatnie wartości są decydujące w dalszych pracach planistycznych polegających na uchwaleniu planu miejscowego. Do tego zakazano w ramach działki budowlanej sytuowanie budynków inwentarskich w ilości większej niż 3, gdzie każdy z nich ma być od siebie oddalono o 50 m. Wprowadzono także kolejne zakazy polegające na możliwości wykonania budynków inwentarskich o powierzchni zabudowy wynoszącej do 500 m2. W ocenie skarżących takie działania organu narusza powołane powyżej przepisy, gdyż nie ma możliwości zagospodarowania nieruchomości budowlanej budynkami inwentarskimi w taki sposób, aby produkcja była opłacalna. Ponadto zakwestionowano przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni zabudowy dla zabudowy produkcyjno-usługowej, podnosząc że może rodzić znaczące problemy przy uchwalaniu planu. Nie da się bowiem zrealizować optymalnego wskaźnika zabudowy z narzuconymi ograniczeniami w Studium odnoszącymi się do ilości budynków, obsady DJP, czy ich względem siebie odległości. Takie regulacje jako pozbawiające właściciele możliwości zagospodarowania nieruchomości winny być wyeliminowane, tym bardziej, że analiza załączników do Studium nie wskazuje, aby istniały jakieś racjonalne powody we wprowadzaniu tak restrykcyjnych ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości w powiązaniu z zasadą własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie.

Podniesiono, że do gminy należy wyłączna kompetencja do planowania miejscowego, która wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze jednak naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, jak chociażby to czy jest to gmina miejska lub wiejska. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności, rozumiane jako wyważenie interesów. Wskazano, że Wójt przeprowadził konsultacje społeczne w formie ankiet skierowanych do mieszkańców i w odpowiedzi, do organu wpłynęło 458 wniosków mieszkańców gminy i właścicieli nieruchomości położonych na obszarze gminy, z których znaczna większość zagłosowała przeciwko budowie wielkopowierzchniowych obiektów inwentarskich. W związku z tym zaistniała konieczność wprowadzenia ograniczeń dla terenów obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Było to niezbędne dla ochrony praw innych mieszkańców gminy i ochrony środowiska. Podniesiono, że środowisko jest dobrem wspólnym, a jego ochrona jest celem publicznym. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska. Podniesiono, że Gmina należy do strefy polityki przestrzennej o przeciętnych uwarunkowaniach do rozwoju rolnictwa, której kierunki powinny zmierzać do rozwoju wielofunkcyjnego z dalszym rozwojem funkcji rolnej rozumianej jako rozwój rolnictwa ekologicznego, ekstensywnego, opartego na produkcji roślinnej z niewielkim udziałem chowu i hodowli zwierzęcej, a w szczególności gospodarki żywnościowej z dynamicznie rozwijającym się przetwórstwem rolno-spożywczym oraz możliwością prowadzenia działalności agroturystycznej, co określono w cz. II Studium - Kierunki Zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że celem ustanowienia stref przejściowych jest stopniowanie potencjalnych uciążliwości płynących z działalności rolniczej na styku z innymi, zasadniczo nierolnymi, kierunkami zagospodarowania gminy. Przyjęcie tego rodzaju kierunków polityki przestrzennej gminy oraz bardzo duża ilość wniosków, sprzeciwiających się lokalizowaniu wielkoprzemysłowych ferm hodowlanych, spowodowała konieczność przyjęcia kompromisowych rozwiązań, które z jednej strony zapewnią ochronę praw mieszkańców i jednocześnie dopuszczą możliwość prowadzenia działalności rolniczej, w ramach rodzinnych gospodarstw rolnych i rozwoju rolnictwa ekstensywnego. Zarzucono, że skarżący odnoszą granice ingerencji w prawo własności wyłącznie do pojęcia opłacalności produkcji, czyniąc to z pozycji podmiotu prowadzącego działalność rolną rozumianą jako przemysłowy chów lub hodowla zwierząt, w całkowitym oderwaniu od pojęcia zabudowy zagrodowej będącej siedzibą rolnika indywidualnego oraz obiektów inwentarskich i innych obiektów niezbędnych do prowadzenia przez niego działalności rolniczej. Natomiast organ zobowiązany był do wyważenia interesu skarżącego oraz innych mieszkańców gminy.

Podano ponadto, że zdefiniowane w Studium kierunki kształtowania ładu przestrzennego są kontynuacją celów strategicznych zawartych w uchwale w sprawie przyjęcia strategii rozwoju Gminy na lata 2016 - 2025, w której jako jeden z celów strategicznych wskazuje wzrost konkurencyjności sektora rolno - spożywczego poprzez rozwój rolnictwa ekologicznego, promocję nowoczesnych systemów jakości żywności, działania edukacyjne i doradcze skierowane do rolników/producentów rolnych, optymalizacja rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz promocję innowacyjnych rozwiązań w sektorze rolno - spożywczym. Zaznaczono przy tym, że wprowadzone ograniczenia nie polegają na całkowitym zakazie prowadzenia ferm drobiu, tylko na ograniczeniu ich wielkości i nie dotyczą ferm już wybudowanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd uznał, że skarżący byli legitymowani do zaskarżenia Studium w trybie art. 101 ust. 1 u.p.z.p., bowiem są właścicielami nieruchomości położonych na terenach oznaczonych w Studium jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej oraz zalesień, a także częściowo na obszarach lasów. Skarżący zakwestionowali ustalenia Studium polegające na ograniczeniu dla tych obszarów maksymalnej obsady jednego budynku inwentarskiego do 60 DJP.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71, dalej jako: Rozporządzenie) mogą posłużyć organowi przy określaniu szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczania w użytkowaniu określonych terenów. Wprawdzie w orzeczeniach sądowych wskazuje się na uprawnienie określone w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednakże w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b u.p.z.p. także w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Jak wskazano zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2017r. (sygn. akt II OSK 365/17) skoro z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 2233/13 i z dnia 15 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 916/07, oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Po 361/10, w Gliwicach z dnia 29 października 2012r., sygn. akt II SA/Gl 647/12, w Szczecinie z dnia 3 września 2015r., sygn. akt II SA/Sz 271/15, w Warszawie z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 3421/15, z dnia 19 września 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 750/16 i z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2446/16).

Sąd zaznaczył, że dopuszczalność wprowadzenia daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości nie oznacza jednakże, że organy gminy dysponują w tym zakresie pełną swobodą. Przede wszystkim są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W związku z tym wprowadzenie zapisów ograniczających sposób zagospodarowania określonych nieruchomości wymaga szczegółowego uzasadnienia i wyważenia wielu argumentów. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010r. (sygn. akt II OSK 1959/09, ) na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać bowiem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Przy czym jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010r. (sygn. akt II OSK 1174/10) ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Wprawdzie uwagi te NSA sformułował w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale odnoszą się one także do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że z uzasadnienia uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie w ogóle nie wynika, aby organ wyważał jakiekolwiek argumenty dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotowych nieruchomości. Natomiast argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu, zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia oraz wskazuje na liczne protesty mieszkańców gminy. Przy czym pełnomocnik Wójta słusznie wskazuje na konieczność wyważenia różnych interesów. Jednakże organ nie wykazał, aby wprowadzając tak istotne ograniczenie w zabudowie działek należących do skarżących, położonych w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, rzeczywiście wyważył nie tylko interesy lokalnej społeczności, ale także interesy skarżących jako właścicieli nieruchomości. Brak jest bowiem argumentacji odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego, dotyczącego np. lokalizacji przedmiotowych nieruchomości, ich odległości od zabudowań mieszkalnych i zasięgu ewentualnych immisji, itp.

Z tych samych względów Sąd stwierdził nieważność zapisów - w odniesieniu do działek skarżących - dotyczących ograniczenia maksymalnej powierzchni zabudowy budynku inwentarskiego, gospodarczego lub garażowego do 500 m2, a także zapisów zakazujących tworzenia dominant w krajobrazie w postaci zgrupowań budynków inwentarskich rozumianych jako co najmniej trzy budynki oddalone od siebie na odległość mniejszą niż 50m w ramach jednej działki budowlanej. Także w tym zakresie brak jest uzasadnienia wprowadzenia takich ograniczeń w obszarze oznaczonym w Studium jako obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także nieważność, w odniesieniu do działek skarżących, kwestionowanego zapisu dotyczącego określenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej określonej na 15% dla zabudowy produkcyjno-usługowej. Wskazując, że Studium ma charakter ogólny i kierunkowy, a w związku z tym nie może zawierać parametrów zastrzeżonych w ustawie do uregulowania w planach miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określa się w planie miejscowym, a nie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki oddalił skargę w tej części, w której skarżący zakwestionowali zapisy w tabeli nr 1 (1.11 - P.) oraz w tabeli 2 (11.21 - Z.), gdyż dotyczą one kierunków zagospodarowania obszarów o funkcji mieszkaniowej z usługami, a także zapisów dotyczących wprowadzenia stref przejściowych. Sąd stwierdził, że w tych obszarach skarżący nie posiadają nieruchomości, a w związku z tym nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w tej części. Sąd nie znalazł także podstaw do zakwestionowania części graficznej Studium, gdyż ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących wynikają z zapisów części tekstowej Studium, a nie z jego części graficznej. Ponadto na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 18 czerwca 2019r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarżący nie kwestionują objęcia ich nieruchomości strefą rolniczą produkcyjną, lecz zapisy Studium dla tego obszaru.

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 31 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na niewłaściwym przyjęciu, że uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. bezzasadnie ogranicza prawo własności skarżących i w sposób zbyt ogólnikowy wskazuje na konieczność ochrony interesu publicznego i ochrony środowiska;

2. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. stanowi przejaw nadużycia tzw. władztwa planistycznego i w sposób istotny ogranicza zakres przysługującego skarżącym prawa własności poprzez uniemożliwienie sytuowania budynków inwentarskich, która to inwestycja mogłaby być opłacalna dla podmiotu ją realizującego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania solidarnie na rzecz organu w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki niezasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek gruntowych stanowiących własność skarżących, objętych oznaczonym w Studium obszarem rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w ramach którego wprowadzono ograniczenia w zakresie maksymalnej obsady budynku inwentarskiego (do 60 DJP) oraz co do lokalizacji budynków inwentarskich.

W związku z zarzutami skargi, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. – w zaskarżonej części – uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza, czy nie nadużyła przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust 1 i art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Chociaż przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego w zakresie zagospodarowania przestrzennego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności.

Podkreślenie również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność właściwych organów w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności, ale też innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Nieuniknione jest wystąpienie sprzecznych interesów różnych podmiotów na etapie sporządzania aktu planistycznego, co wymaga każdorazowo wyważenia przez organy gminy interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął błędnie, że Rada Gminy nie wykazała, aby przy wprowadzaniu ograniczeń dotyczących inwestycji rolniczych na przedmiotowym obszarze wyważony został w sposób właściwy zarówno interes lokalnej społeczności, ale też interes skarżących jako właścicieli nieruchomości.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, ze zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem w niniejszej sprawie należało zbadać całokształt dokumentacji planistycznej przedstawionej przez organ gminy.

Natomiast Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu uchwały brak jest argumentów dotyczących ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących własność skarżących, a pominął istotną treść samej uchwały, zwłaszcza tekstu części II pod nazwą "Kierunki zagospodarowania przestrzennego".

Ponadto nie można zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w odpowiedzi na skargę zawarto jedynie ogólnikowe stwierdzenia, w tym powołano się na liczne protesty mieszkańców co do lokalizowania wielkoprzemysłowych ferm chowu i hodowli zwierząt na terenie gminy.

Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wyjaśniła bowiem, że zdefiniowane w Studium kierunki kształtowania ładu przestrzennego są kontynuacją celów strategicznych zawartych w uchwale nr [...] Rady Gminy K. z dnia 12 maja 2016 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy K. na lata 2016-2025, w której jednym z celów strategicznych jest wzrost konkurencyjności sektora rolno-spożywczego w Gminie poprzez rozwój rolnictwa ekologicznego, promocję nowoczesnych systemów jakości żywności, działania edukacyjne i doradcze skierowane do rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz promocję innowacyjnych rozwiązań w sektorze rolno-spożywczym.

Wskazano również na zawartą w tekście Studium analizę wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, determinujących kierunki rozwoju przestrzennego Gminy.

Mianowicie zaznaczono, że gmina K. należy do D. strefy polityki przestrzennej o przeciętnych uwarunkowaniach do rozwoju rolnictwa, której kierunki powinny zmierzać do rozwoju wielofunkcyjnego z dalszym rozwojem funkcji rolnej rozumianej jako rozwój rolnictwa ekologicznego, ekstensywnego opartego na produkcji roślinnej z niewielkim udziałem chowu i hodowli zwierzęcej, a w szczególności gospodarki żywnościowej z dynamicznie rozwijającym się przetwórstwem rolno-spożywczym oraz możliwością prowadzenia działalności agroturystycznej (str. 6 Studium).

Dalej wyjaśniono, że wizja rozwoju określona w Strategii zakłada zachowanie charakteru wiejskiego gminy i zapewnia wysokiego poziomu czystości ekologicznej. Gmina, wykorzystując walory przyrodniczo-krajobrazowe, powinna stać się atrakcyjnym miejscem pobytu turystów krajowych i zagranicznych (str. 7 Studium).

Rada Gminy, nawiązując do uwarunkowań prawnych, w tym zasady proporcjonalności, wskazała na wyważenie interesów mieszkańców gminy, którzy w ramach konsultacji społecznych w większości wyrazili sprzeciw co do lokalizowania wielkoprzemysłowych obiektów inwentarskich oraz interesów potencjalnych inwestorów, w tym skarżących, którzy kierują się wyłącznie opłacalnością produkcji w ramach przemysłowego chowu i hodowli zwierząt.

Organ podkreślił, że wprowadzone ograniczenia co do wielkotowarowej produkcji zwierzęcej wynikały z polityki gminy, polegającej na wspieraniu małych rodzinnych gospodarstw rolnych i rolnictwa ekstensywnego oraz były niezbędne dla ochrony środowiska, w szczególności ochrony jakości i warunków życia mieszkańców gminy.

Zaakcentowano również, że wprowadzone ograniczenia dla nieruchomości rolnych nie polegają na całkowitym zakazie prowadzenia ferm drobiu, lecz tylko ograniczają ich wielkość, a przy tym nie dotyczą ferm już wybudowanych.

Sąd Wojewódzki uznając, że w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, nie odniósł się konkretnie do argumentacji przestawionej przez organ planistyczny. Co ważne, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił przy kontroli zaskarżonego aktu materiału dowodowego, stanowiącego podstawę przyjętych w Studium zapisów co do kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jak słusznie przedstawiono w skardze kasacyjnej w trakcie opiniowania projektu Studium wyspecjalizowane organy, jakimi są Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwracały uwagę na konieczność zapewnienia ochrony mieszkańców gminy przed uciążliwościami generowanymi przez wielkopowierzchniowe obiekty inwentarskie.

Warto w tym miejscu wskazać, że już na etapie uzgodnień w przedmiocie zakresu prognozy odziaływania na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z 9 października 2017 r. stwierdził, że z uwagi na rolniczy charakter gminy szczególnej uwagi wymaga zagadnienie związane z lokalizacją zabudowy związanej z obsługą wielkopowierzchniowych obiektów inwentarskich z powodu ich uciążliwości i generowania licznych konfliktów społecznych. Z kolei w opinii z 16 lutego 2018 r. dotyczącej projektu Studium, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zmiany Studium uwzględniają zasady ochrony środowiska, przy czym odniósł się szeroko do kwestii związanych z ograniczeniami inwestycji w przestrzeni produkcji rolnej. Odnotowując przyjęte ograniczenia w zakresie DJP zaznaczono, że działalność polegająca na chowie i hodowli zwierząt zazwyczaj generuje problemy i uciążliwości zapachowe, a ponadto wskazano na potrzebę stosowania zasad zawartych w wytycznych technicznych "Kodeksu przeciwdziałania uciążliwości zapachowej". W opinii wskazano również na potrzebę uwzględnienia w Studium wniosków składanych przez mieszkańców co do rozwoju produkcji i usług uciążliwych, tak aby przyjęty kierunek zagospodarowania gminy odpowiadał zasadzie rozwoju zrównoważonego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii z 26 lutego 2018 r. pozytywnie odniósł się do projektu Studium, z zastrzeżeniem, że: "Obiekty sklasyfikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub powodujące odziaływanie uciążliwe powinny być sytuowane na terenie Gminy w taki sposób by ich odziaływanie na tereny zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczone na pobyt ludzi były wyeliminowane".

Wreszcie należy zwrócić uwagę na sporządzony w procedurze planistycznej dokument Prognozy odziaływania na środowisko (lipiec-grudzień 2017 r.), w którym zawarto obszerne ustalenia dotyczące identyfikacji odziaływań na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego a także możliwych rozwiązań planistycznych zabezpieczających środowisko przed negatywnymi odziaływaniem wynikającym z zagospodarowania przestrzennego gminy. W odniesieniu do obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej odnotowano szczegółowe ustalenia projektu Studium (str. 91-92) z konkluzją, że: "wprowadzenie regulacji na zasadzie ograniczenia jednostek DJP w obszarach wydzielonych kierunków pozwala na ograniczenie uciążliwości generowanych przez intensywną produkcję rolną". Pozytywnie zostały ocenione wszelkie zmiany Studium mające na celu wzrost jakości stanu środowiska naturalnego oraz jakości życia mieszańców gminy (str. 95). W szczególności pozytywnie oceniono ograniczenie w lokalizowaniu intensywnej produkcji rolnej poprzez wprowadzenie wskaźnika DJP (str. 103). Zaznaczyć trzeba, że w dokumencie Prognozy przedstawiono zestawienie potrzebnych działań i kierunków zagospodarowania w celu m.in. ochrony powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych, powierzchni ziemi i gleby, wartości krajobrazowych – wśród których znalazły się ustalenia dotyczące rolnictwa (inwestycji produkcji rolnej) wdrożone następnie do uchwalonej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (str. 33-34 Studium – część II).

Oceniając zatem zaskarżoną część Studium w kontekście przytoczonych opinii organów ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, należało dojść do wniosku, że kwestionowane przez skarżących ograniczenie w produkcji rolnej zostały przyjęte przez organ planistyczny po dokonaniu rzetelnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a w szczególności oddziałujących na środowisko inwestycji w zakresie intensywnego chowu i hodowli zwierząt.

Podkreślenia wymaga to, że zapisy Studium wprowadzające ograniczenia w lokalizacji i wielkości obiektów inwentarskich znajdują poparcie w analizie zawartej w Prognozie odziaływania na środowisko, sporządzonej na podstawie art. 46 pkt 1 i art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.)

W świetle informacji zawartych w dokumentacji planistycznej uzasadnione było stanowisko Rady Gminy, zgodnie z którym przyjęte w Studium ograniczenia dotyczące lokalizacji wielkopowierzchniowych budynków przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt podyktowane było potrzebami wynikającymi z polityki przestrzennej gminy nakierowanej na rolnictwo ekstensywne i ekologiczne, niekolidujące z rozwojem agroturystyki oraz ochroną środowiska.

Nawiązując do przywołanego w opinii RDOŚ " Kodeksu przeciwdziałania uciążliwości zapachowej" należy zauważyć, że jest to opracowanie sporządzone przez Ministerstwo Środowiska (Departament Ochrony Powietrza i Klimatu, 5 września 2016 r.), z którego wynika, że do najbardziej uciążliwych źródeł emisji odorów zalicza się w pierwszej kolejności chów i hodowlę trzody chlewnej, drobiu i zwierząt futerkowych (str. 5 i 44). W dokumencie tym wskazano również, że w obecnym stanie prawnym najbardziej skutecznym działaniem ograniczającym lokalizowanie uciążliwych przedsięwzięć jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, stosowanie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (str. 11-12).

W świetle dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości fakt, że obiekty przeznaczone do intensywnego chowu i hodowli zwierząt są przedsięwzięciami, które są źródłem poważnych uciążliwości odorowych dla osób zamieszkałych w ich otoczeniu. Dlatego już w aktach planistycznych, studium bądź planie miejscowym, powinny być wprowadzone rozwiązania służące przeciwdziałaniu uciążliwościom związanym z funkcjonowaniem wielkopowierzchniowych obiektów produkcji zwierzęcej, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w aktach planistycznych lokalny prawodawca może ustanowić zakaz zabudowy budynków określonego rodzaju lub przekraczających jakieś parametry opisujące np. wielkość inwentarza, wielkość budynku. W szczególności jako przydatne wskazuje się kryterium maksymalnej obsady inwentarza, wyrażonym w dużych jednostkach przeliczeniowych (DJP), odpowiednio do kwalifikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zawartej w Rozporządzeniu z 9 listopada 2004 r. (por. wyroki NSA z 5 października 2021 r. II OSK 220/21; z 6 września 2017 r. II OSK 1156/17; z 18 grudnia 2019 r. II OSK 335/18).

Chociaż w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przyjął co do zasady – dopuszczalność wprowadzenia do studium ograniczeń dotyczących inwestycji rolniczych (chów i hodowla zwierząt), mogących znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p., to jednak ostatecznie wywiódł błędnie że ustalenia zaskarżonej Uchwały odnoszące się do oznaczonych nieruchomości skarżących, podjęte zostały z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Wbrew jednak ocenie Sądu Wojewódzkiego, z materiałów planistycznych i odpowiedzi na skargę wynika, że organ uchwałodawczy przyjął sporne rozwiązania po właściwym wyważeniu interesu społecznego – wynikającego z konieczności ochrony środowiska oraz warunków życia mieszkańców gminy, a także interesu skarżących – planujących realizację przemysłowej produkcji zwierzęcej.

Nie może budzić wątpliwości, że w sprawie zaistniały realne przesłanki do obranego w przedmiotowej Uchwale kierunku zmian w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru gminy przez ograniczenie lokalizacji i budowy wielkopowierzchniowych budynków inwentarskich i przyznanie priorytetu mniejszym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej, w celu poprawy standardów jakości życia mieszkańców gminy oraz ochrony środowiska.

Podkreślić należy, że ukierunkowanie polityki przestrzennej w gminie na ograniczenie wielkotowarowych ferm hodowlanych podyktowane było nie tylko postulatami mieszkańców gminy, ale też wynikami specjalistycznych analiz, w tym sporządzonej Prognozy odziaływania na środowisko.

Należało przyznać rację organowi, że przedmiotowe zapisy Studium odpowiadają zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz uwzględniają we właściwych proporcjach wymagania dotyczące ochrony własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.)

Jak wskazano w orzecznictwie zasada zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje więc procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, zapewniając tym samym poprawę jakości życia mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. II OSK 1281/16).

Słusznie podniósł organ planistyczny w niniejszej sprawie, że wyrazem kompromisu jest zastosowanie maksymalnego wskaźnika obsady budynków inwentarskich (60DJP) oraz ustalonych wskaźników zabudowy (maksymalna powierzchnia), co pozwala z jednej strony zminimalizować niekorzystne odziaływanie na środowisko ferm wielkopowierzchniowych, a z drugiej strony umożliwia prowadzenie działalności rolnej, która nie będzie tak znacząco uciążliwa dla otoczenia.

Zaznaczyć należy, że rzeczą organów gminy przy kształtowaniu polityki przestrzennej jest właściwe uwzględnienie wszystkich wartości chronionych obowiązującymi przepisami prawa.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że Sąd Wojewódzki niezasadnie orzekł o stwierdzaniu nieważności zaskarżonej Uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu, jako niezasadna.

Uwzględniając skargę kasacyjną orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

12