II OSK 3120/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 422/20 w sprawie ze skargi B. Ż. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy (zwany dalej: PINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; zwanej dalej: p.b.) nakazał inwestorom B. Ż. i J. Ł., w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zamurowanie otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. K. w Częstochowie cegłą ceramiczną na pełną grubość ściany lub wypełnienie tychże otworów materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, zaznaczając przy tym, iż klasa odporności ogniowej wypełnienia nie powinna być niższa niż E30, w terminie do 31 grudnia 2018 r.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwany dalej: WINB) decyzją z dnia [...].09 2018 uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie.

Wobec skargi wniesionej przez A. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1050/18, uchylił ww. decyzję WINB.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin - tj. 10 czerwca 2020 r., w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 422/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. Ż. na decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2020 r.

Sąd podkreślił, że rozpatrywana sprawa dotyczy oceny prawidłowości realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. K. w Częstochowie. Organy prowadzące postępowanie ustaliły w sposób bezsporny, że budynek ten powstał na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na jego budowę, jednak z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do zasady w przypadku budynku na działce budowlanej zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy tej działki budynek ten należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m od tejże granicy. Taka sama odległość była wymagana w odniesieniu do usytuowania przedmiotowego budynku. Budynek ten położony jest od granicy sąsiedniej działki w odległości 3,45 m (licząc do południowo-zachodniego narożnika budynku) oraz 3,65 m (licząc do północno-zachodniego narożnika budynku), a zatem niezgodnie z powyższymi wymogami. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że stwierdzenie czy doszło do naruszenia wymaganej prawnie minimalnej odległości Sąd podał ,że wymaga dokonania stosownej analizy na dzień wykonania spornej inwestycji budowlanej. Sąd wskazał, że geodeta w trakcie czynności z dnia 4 lipca 1998 r. nie dokonał ustalenia przebiegu granicy prawnej działki, wobec braku w terenie geodezyjnych znaków granicznych, a wytyczając budynek kierował się wskazywaną zgodnie przez strony granicą samoistnego posiadania. Sąd I instancji zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający uprzednio w niniejszej sprawie stwierdził, że decyzja o rozgraniczeniu z dnia [...] czerwca 1998 r. wydana przez Prezydenta Miasta Częstochowy nie wskazuje na taki przebieg granicy, jaki wskazywały strony w czasie wytyczania budynku. Nie ma przy tym żadnych dowodów świadczących o tym, iż w czasie wytyczania budynku inwestor nie miał wiedzy w zakresie istnienia "graniczników". Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że wytyczenie i wybudowanie budynku na dzień podjęcia tych czynności nie nastąpiło zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie przyznał za organem pierwszej instancji, iż różnica pomiędzy wymaganą odległością 4 metrów zachodniej ściany budynku od granicy sąsiedniej działki, a odległością rzeczywistą, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b. Ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest w tym zakresie związany postanowieniami art. 36a ust. 5 p.b.. Aktualnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane w znacznym stopniu ograniczyła swobodę decyzyjną organu przy ocenie charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wprowadzając powyższy przepis zawierający kryteria klasyfikacji odstępstw. Zmiana usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i obowiązujących przepisów prawa, należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a zatem zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. jest odstąpieniem istotnym. Wymieniony art. 36a nie przewiduje gradacji, która umożliwiałaby zmianę charakterystycznego parametru w części inwestycji. Nie można zatem przyjąć, iż określona zmiana o charakterze stosunkowo niewielkim (np. o kilkadziesiąt centymetrów, tak jak na gruncie niniejszej sprawy) nie będzie zmianą istotną. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było określenie jakiejkolwiek tolerancji odnośnie do wskazanych w art. 36a ust. 5 kryteriów, to uczyniłby to wprost. W tym zakresie nie można stosować wykładni rozszerzającej. Wobec zatem ustalenia przez organ istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę zasadnym stało się wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Stąd też w tych okolicznościach organ był zobligowany nałożyć na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie, wobec stwierdzenia naruszenia obowiązujących przepisów (§ 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia) konieczne stało się zobowiązanie skarżącego do zamurowania otworów okiennych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Skarżący wprawdzie słusznie zauważa, iż wykonanie tego obowiązku prowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, jednakże co istotne, nie uniemożliwia to korzystania z pomieszczeń, obniżając jedynie komfort korzystania z kuchni i łazienki.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku B. Ż. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j. z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 t.j. z późn. zm.; zwanego dalej k.p.a.), poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna, tym samym naruszono zasadę prawdy obiektywnej, gdyż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez zawarcie zbyt ogólnych twierdzeń, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa nakładając na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli

3. naruszenie prawa materialnego tj art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji nie rozważył całości zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienie wyroku zostało oparte na uzasadnieniu decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów zawartych w skardze, a jest to bezsprzecznie materiał dowodowy, do którego zgodnie z przepisami procedury administracyjnej miał obowiązek odnieść się sąd w uzasadnieniu wyroku. Z uzasadnienia powinno bowiem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne występujące w danej sprawie. Sąd I instancji posłużył się jedynie lakonicznymi stwierdzeniem, iż "geodeta w trakcie czynności z dnia 4 lipca 1998 r. nie dokonał ustalenia granicy poprawnej działki, gdyż jak sam przyznał, wobec braku w terenie geodezyjnych znaków granicznych, wytaczając budynek kierował się on wskazywaną przez strony granicą samoistnego posiadania". W świetle powyższego nie może dochodzić do sytuacji, że organ administracji po ponad 20 latach nakazuje skarżącemu dokonywać zmian, które wiążą się nie tylko z nadmiernymi trudnościami, ale i znacznymi nakładami finansowymi. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r" II OSK 2005/06, LEX nr 461883). Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139, stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że merytorycznym rozstrzygnięciem w danej sprawie byłoby rozgraniczenie dokonane przez Sąd na stan z lat 90-tych, poprzedzone sporządzeniem przez biegłego operatu geodezyjnego. Dopiero wówczas można mówić, czy na dzień budowy domu nastąpiło przekroczenie standardu 4 m wymaganych przy posadowieniu budynku. Stanu tego nie można odnosić na dzień dzisiejszy, gdyż jest nieadekwatny do okresu wykonania inwestycji budowlanej. Z opisu i mapy z dnia 10 sierpnia 1976 r. wynika, iż dom posadowiony jest na działce o kształcie prostokąta, natomiast z zaskarżanej decyzji można wysnuć wniosek, iż działka przekształciła się w trapez. Na dowód tego skarżący kasacyjnie załączył decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wraz z dwoma załącznikami tj. kopią mapy ewidencyjnej i wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jest elementem postępowania naprawczego i daje podstawy do działania dla organu w "przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", poprzez dwa uprawnienia - nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i nałożenie wykonania określonych czynności lub robót budowalnych. Nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, a drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb w konkretnej sprawie (wyrok NSA z dnia 19 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2571/11). Organ powinien w pierwszej kolejności ustalić wszelkie odstępstwa od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, a następnie dokonać ich kwalifikacji jako istotnych, zgodnie z art. 36a ust. 5 p.b. Odstępstwo kilkunastu centymetrów od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może być jedyną przesłanką zaskarżonej decyzji. Podkreślono ponadto , iż od wybudowania i zamieszkania domu minęło ponad 20 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Słusznie zauważa Sad I instancji, że powyższa sprawa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/G1 1050/18 uchylił poprzednie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji - tj. decyzję z dnia [...] września 2019 r. uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec powyższego stanowisko wyrażone przez Sąd w tym wyroku pozostaje wiążące nie tylko dla organu drugiej instancji, ale także dla tutejszego Sądu. Związanie sądu administracyjnego oznacza bowiem, że nie może on orzekając w tej samej sprawie, formułować ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym uprzednio poglądem, lecz zobligowany jest do podporządkowania się im w całości oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia niezastosowania się organu administracji publicznej do wskazań odnośnie dalszego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). W przywołanym powyżej wyroku Sąd wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż zachodnia ściana budynku z dwoma otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, określonej w pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił przy tym, że wytyczenie budynku i jego budowa zgodnie z pozwoleniem na budowę powinno nastąpić w odniesieniu do granicy prawnej, zaś granica prawna w czasie tych czynności nie została ustalona. Geodeta wytyczający budynek nie jest uprawniony do ustalenia we własnym zakresie jej przebiegu w inny sposób niż wynika to z dokumentów geodezyjnych. Sąd zauważył jednocześnie, że decyzja o rozgraniczeniu z dnia [...] czerwca 1998 r. wydana przez Prezydenta Miasta Częstochowy wskazuje na inny przebieg granicy, aniżeli wskazywały strony w czasie wytyczania budynku, zaś twierdzenie jakoby w czasie wytyczania budynku inwestor nie miał wiedzy w zakresie istnienia graniczników nie zostało należycie udowodnione. Nadto, zgodnie z zaleceniem Sądu różnica pomiędzy wymaganą zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1998 r. odległością 4 metrów zachodniej ściany budynku z otworami okiennymi od granicy sąsiedniej działki a odległością rzeczywistą winna być rozważana przez organ odwoławczy w kontekście treści istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b., jak również w odniesieniu do treści § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zaznaczył przy tym, iż okoliczność znacznego upływu czasu od zakończenia budowy i przyjęcia zawiadomienia w tym przedmiocie nie stanowi przeszkody dla ewentualnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b., podkreślając jednocześnie, iż ewentualne wykonanie obowiązku wypełnienia otworów okiennych materiałem przepuszczającym światło nie uniemożliwia korzystania z pomieszczeń, w których przedmiotowe otwory okienne się znajdują, lecz obniża jedynie komfort korzystania.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i zw. z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a jest przepisem o charakterze ogólnym, kompetencyjnym. Stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma prawna z niego płynąca określa więc właściwość rzeczową sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez te sądy. Przywołany artykuł wskazuje zatem cele działania sądów administracyjnych oraz ich kognicję. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Organ zatem przed rozstrzygnięciem sprawy powinien przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Zasada ta jest wzmacniania przez treść przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a., wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie czy prawidłowo ustalona stan faktyczny na uwadze mieć należy wytyczne zawarte w cytowanym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2019 r. Sąd ten przesądził, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Sąd podkreślił przy tym, że wytyczenie budynku i jego budowa zgodnie z pozwoleniem na budowę powinno nastąpić w odniesieniu do granicy prawnej, zaś granica prawna w czasie tych czynności nie została ustalona. Nadto, zgodnie z zaleceniem Sądu różnica pomiędzy wymaganą zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1998 r. odległością 4 metrów zachodniej ściany budynku z otworami okiennymi od granicy sąsiedniej działki, a odległością rzeczywistą winna być rozważana przez organ odwoławczy w kontekście treści istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b., jak również w odniesieniu do treści § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zatem brak jest podstaw na tym etapie postępowania do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię.

Mając na uwadze prawidłowo ustalony stan faktyczny przyjąć należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy p.b.. W decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nakłada się na inwestora obowiązek: sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest obligatoryjne, podczas gdy nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest fakultatywne, jeżeli wynika to z okoliczności i potrzeb danej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2571/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nałożenie samego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego będzie zaś prawidłowe wyłącznie wtedy, gdy zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie będzie wyłączał możliwości zalegalizowania tych zmian.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że realizacja obiektu nastąpiła z istotnymi odstępstwami. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, co do zasady w przypadku budynku na działce budowlanej zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy tej działki budynek ten należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 4 m od tejże granicy. Taka sama odległość była wymagana w odniesieniu do usytuowania przedmiotowego budynku. Niezaprzeczalnym jest zaś, iż budynek ten położony jest od granicy sąsiedniej działki w odległości 3,45 m (licząc do południowo-zachodniego narożnika budynku) oraz 3,65 m (licząc do północno-zachodniego narożnika budynku), a zatem niezgodnie z powyższymi wymogami. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu, że organ odwoławczy słusznie przyznał za organem pierwszej instancji, iż różnica, pomiędzy wymaganą odległością 4 metrów zachodniej ściany budynku od granicy sąsiedniej działki a odległością rzeczywistą, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b. Ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest w tym zakresie związany postanowieniami art. 36a ust. 5 p.b. Zmiana usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i obowiązujących przepisów prawa, należy do zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a zatem zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. jest odstąpieniem istotnym. Należy przy tym podkreślić, iż wymieniony art. 36a nie przewiduje gradacji, która umożliwiałaby zmianę charakterystycznego parametru w części inwestycji. Nie można zatem przyjąć, iż określona zmiana o charakterze stosunkowo niewielkim (np. o kilkadziesiąt centymetrów, tak jak na gruncie niniejszej sprawy) nie będzie zmianą istotną. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było określenie jakiejkolwiek tolerancji odnośnie do wskazanych w art. 36a ust. 5 p.b. kryteriów, to uczyniłby to wprost. W tym zakresie nie można stosować wykładni rozszerzającej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że odstępstwo kilkunastu centymetrów od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może być jedyną przesłanką do wydania kwestionowanej decyzji.

Z ustalonego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że budowa budynku realizowana była z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, naruszając odległości wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przy ocenie czy istnieją podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nie ma znaczenia upływ 20 lat od daty wybudowania budynku.

Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji na podstawie art.184 p.p.s.a.