II OSK 3069/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 750/18 w sprawie ze skargi A.B. i T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 20 marca 2019 r., II SA/Gl 750/18, oddalił skargę A. B. i T. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 24 września 2010 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego na nieruchomości w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]. Decyzja ta została zmieniona następnie decyzjami tego organu z dnia 7 marca 2011 r. i decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r.

Następnie decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności powyższego pozwolenia z tego powodu, że zostało ono wydane w oparciu o nieaktualną mapę, skoro z projektu budowlanego wynikało, że inwestycja ma być zrealizowana w całości na działce inwestorki nr [...].

Pismami z dnia 29 maja i 27 sierpnia 2012 r. inwestorka zawiadomiła o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Decyzjami z 15 czerwca i 24 września Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) zgłosił sprzeciw w zakresie tych zgłoszeń, ustalając, że nie zostały wykonane wszystkie objęte pozwoleniem na budowę roboty budowlane, a nadto budowę zrealizowano z istotnymi odstępstwami bo m.in. częściowo na działce sąsiedniej nr [...] stanowiącej własność K. S.. Powyższa decyzja PINB z dnia 24 września 2012 r. została utrzymana w mocy prawomocną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (WINB) z dnia 5 marca 2013 r. w której organ ten potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji wykonania inwestycji z istotnymi odstępstwami, tj. około 1m na działce sąsiedniej.

W toku wszczętego następnie z urzędu postępowania legalizacyjnego PINB, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (P.b.) decyzją z dnia 13 marca 2014 r. nr [...], zobowiązał inwestorkę do sporządzenia i dostarczenia czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego zamiennego dla objętej postępowaniem inwestycji, w terminie do 30 czerwca 2014 r. Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestorkę odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 22 maja 2015 r. Wniesiona na tę decyzję przez A. B. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2015 r. II SA/Gl 966/14. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 25 maja 2017 r. II OSK 1952/15.

Decyzją z dnia 4 października 2017 r. Prezydent Miasta [...] uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. pozwolenie na budowę wynikające z decyzji tego organu z dnia 24 września 2010 r. (ze zmianami). Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 11 grudnia 2017 r. nr [...].

Kontynuując postępowanie legalizacyjne PINB, decyzją z dnia 13 marca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., nakazał A. B. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym położonego na działce oznaczonej nr geod. [...] i częściowo na działce oznaczonej nr geod. [...] w [...] przy ul. [...], zrealizowanego w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 września 2010 r. nr [...] oraz decyzjami zmieniającymi tę decyzję z dnia 7 marca 2011 r. i z dnia 31 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu ww. decyzji PINB stwierdził, że inwestorka nie wykonała obciążającego ją zgodnie z decyzją z 13 marca 2014 r. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

WINB decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i T. B., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego oraz obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zostały w odniesieniu do objętego postępowaniem budynku przesądzone prawomocnie wydanymi w tym przedmiocie wyrokami sądów administracyjnych. Wobec nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego PINB miał obowiązek zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym rygor z art. 51 ust. 5 P.b. Przedłożenie wymaganych do legalizacji dokumentów to prawo, a nie obowiązek inwestora, z którego to prawa inwestorzy nie skorzystali. Nie przedłożyli projektu zamiennego pomimo tego, że postępowanie legalizacyjne toczy się już kilka lat i mieli wystarczająco dużo czasu na wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Bez projektu zamiennego organy nie mogły ocenić we własnym zakresie poprawności wykonanych robót budowlanych co do ich zgodności z obowiązującymi przepisami oraz określić działań mogących doprowadzić budowę do takiej zgodności. Zdaniem WINB nie zachodziły też podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie zaistniała potrzeba uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o jakim mowa w tym przepisie.

Skargą A. B. i T. B. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7a § 1 k.p.a. poprzez podjęcie najbardziej restrykcyjnego rozstrzygnięcia z możliwości przewidzianych art. 51 ust. 5 P.b.; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ zastosował najsurowszą możliwość spośród przewidzianych w art. 51 ust. 5 P.b.; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez kontynuację postępowania, pomimo zawisłej przed sądem administracyjnym skargi na decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie uchylenia w trybie art. 36a ust. 2 P.b. decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 51 ust. 5 P.b. poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki całego budynku zamiast nakazania zaniechania robót budowlanych, względnie rozbiórki budynku jedynie w części w jakiej znajduje się on na nieruchomości sąsiada.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a.". Sąd podkreślił, że w sprawie nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem, że prawomocną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 marca 2014 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. skarżąca jako inwestorka została zobowiązana do sporządzenia i dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2014 r. czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji w postaci garażu dwustanowiskowego wraz z pomieszczeniem gospodarczym, a więc obiektu identycznego w stosunku do którego orzeczono w niniejszym postępowaniu nakazu rozbiórki. Projekt zamienny zgodnie z decyzją z dnia 13 marca 2014 r. miał dotyczyć całego wymienionego w decyzji obiektu budowlanego, a nie tylko jego części, co ma zdaniem Sądu podstawowe znaczenie gdy chodzi o zakres nakazu rozbiórki jaki może być nałożony następnie na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., który to przepis wprost nawiązuje do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Oznacza to, że kontynuując postępowanie legalizacyjne organ nadzoru nie jest uprawniony do zmiany prawomocnej decyzji w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, w sytuacji, z jaką mamy w niniejszej sprawie, gdy projekt taki w ogóle nie zostanie sporządzony i przedłożony. W projekcie zamiennym zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. powinny być bowiem określone w razie potrzeby roboty budowlane po zrealizowaniu których obiekt budowlany w powstałym wówczas kształcie odpowiadałyby obowiązującym przepisom. Wtedy też organ nadzoru mógłby wydać decyzję opartą na treści art. 51 pkt 5 P.b. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi ponieważ skarżąca żądanego projektu budowlanego zamiennego nie przedłożyła, a zwłaszcza projektu z którego wynikałoby jakie roboty budowlane należałoby w objętym postępowaniem obiekcie budowlanym wykonać aby doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Zarzucając, że nakazem rozbiórki powinna być ewentualnie objęta jedynie ta część budynku która została zrealizowana poza granicami działki nr [...] skarżący nie wskazują już w oparciu o jaki odpowiadający obowiązującym przepisom projekt budowlany taka częściowa rozbiórka mogłaby być zrealizowana. Dowolne jest w związku z tym twierdzenie, że miałby o tym zadecydować we własnym zakresie organ prowadzący postępowanie legalizacyjne.

Zdaniem Sądu skarżący reprezentowani przez adwokata musieli zdawać sobie zatem sprawę z konsekwencji nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Nie przedłożyli go nawet na etapie postępowania odwoławczego uniemożliwiając tym samym WINB wydanie decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 P.b., w wykonaniu której możliwe byłoby ewentualnie pozostawienie w części objętego postępowaniem budynku (po doprowadzeniu tej części do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o projekt budowlany). Skoro zakresem projektu zamiennego, do którego dostarczenia skarżąca została zobowiązana prawomocną decyzją miał być objęty cały sporny obiekt, to nieprzedłożenie takiego projektu musiało skutkować wydaniem na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nakazu rozbiórki co do całego tego obiektu. Jakkolwiek zgodzić się trzeba zdaniem Sądu, że w tej kwestii zaskarżona decyzja nie zawiera bliższych i wyczerpujących rozważań, to naruszenie w tym względzie treści art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z powodu wskazanych wyżej przyczyn organy orzekające nie były bowiem uprawnione do wydania innej treści decyzji. W konsekwencji brak jest też w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7a k.p.a. Przy czym w skardze nie wskazano jakie to wątpliwości co do treści normy prawnej pozostają w niniejszej sprawie w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego i ustalonego stanu faktycznego.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących aby zachodziła w sprawie podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z zaskarżeniem do sądu administracyjnego wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzji uchylającej pozwolenie na budowę objętego postępowaniem legalizacyjnym budynku. Postępowanie to nie mogło bowiem dorowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnej decyzji zobowiązującej skarżącą do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną A. B. i T. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 P.b. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ w sposób prawidłowy nakazał rozbiórkę całego budynku w sytuacji, gdy organ mógł nakazać zaniechania robót budowlanych, względnie rozbiórki budynku jedynie w części, w jakiej znajduje się on na nieruchomości sąsiada;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji w której WINB dopuścił się w prowadzonym przez siebie postępowaniu naruszenia:

1) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez podjęcie najbardziej restrykcyjnego rozstrzygnięcia z możliwości przewidzianych art. 51 ust. 5 P.b.;

2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez kontynuację postępowania, pomimo zawisłej przed sądem administracyjnym skargi na decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie uchylenia w trybie art. 36a ust. 2 P.b. decyzji o pozwoleniu na budowę;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ zastosował najsurowszą możliwość spośród przewidzianych w art. 51 ust. 5 P.b.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB z dnia 13 marca 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 30 czerwca 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionych środkach odwoławczych zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu odwoławczego, zaskarżony wyrok, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 51 ust. 5 P.b., który to przepis stanowił podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego może zakończyć postępowanie naprawcze poprzez wydanie jednej z trzech wymienionych tam decyzji, to jest: decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis art. 51 ust. 5 P.b. określa zatem trzy niezależne rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Dokonując wyboru jednego z wyżej wymienionych rozstrzygnięć organ nadzoru budowlanego winien mieć na uwadze, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach tej sprawy dotyczącej realizacji garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] w [...] w sposób istotnie odstępujący od udzielonego pozwolenia na budowę (decyzja z 24 września 2010 r. wraz z decyzjami zmieniającymi tę decyzję) kwestia zarówno doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego jak i nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, nie mogła być brana pod uwagę. Istotne zaś odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę w tej sprawie polegało na tym, iż pobudowano sporny obiekt częściowo na innym terenie niż przewidziany w projekcie budowlanym, co niewątpliwie stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tj. sytuację, w której doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zaznaczyć należy, iż nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 5 P.b., może dotyczyć określonych sytuacji w toku procesu inwestycyjnego, bowiem tylko wówczas, w sytuacji kiedy inwestycja jest realizowana, a roboty budowlane zostały już rozpoczęte, zaniechanie dalszych robót budowlanych byłoby prawnie uzasadnione. Nakaz ten nie znajduje natomiast zastosowania do robót już zakończonych, zaś taki charakter posiadają roboty związane z budową przedmiotowego garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] w [...]. Tym samym jedynym słusznym rozstrzygnięciem w tej sprawie, wobec niewykonania przez inwestorkę nałożonych na nią obowiązków w postępowaniu naprawczym, był przewidziany normą art. 51 ust. 5 P.b. nakaz rozbiórki w całości tak zrealizowanego garażu dwustanowiskowego wraz z pomieszczeniem gospodarczym a więc inwestycji jako całości objętej procedurą naprawczą. Niewątpliwie decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. ma (podobnie jak decyzja wydana na podstawie art. 48 P.b.) charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki - patrz wyrok NSA z 16 lipca 2018 r., II OSK 3043/17.

Nie jest sporne, co wynika z akt sprawy, iż decyzją z 13 marca 2014 r. PINB w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na inwestorkę A. B. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego spornego obiektu w terminie do 30 czerwca 2014 r. (4 egz. kompletnego projektu budowlanego). Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy rozstrzygnięciem z 22 maja 2014 r. wydanym przez organ odwoławczy (ŚWINB w Katowicach), zaś skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2015 r., II SA/Gl 966/14. Następnie skarga kasacyjna od ww. wyroku złożona przez inwestorkę została oddalona wyrokiem NSA z 25 maja 2017 r. II OSK 1952/15. Tym samym decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nakładająca na inwestorkę obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego była nie tylko ostateczną ale i prawomocną.

W realiach niniejszej sprawy nie jest sporne, iż pomimo upływu czasy przewidzianego na wykonanie przedmiotowego obowiązku, jak również w toku całego niniejszego postępowania, inwestorka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku i nie przedłożyła projektu budowlanego zamiennego. W tych okolicznościach sprawy, skoro projekt zamienny zgodnie z decyzją z 13 marca 2014 r. miał dotyczyć całego zamierzenia określonego w decyzji jako garaż dwustanowiskowy z pomieszczeniem gospodarczym, to brak przedstawienia w tym zakresie projektu budowlanego zamiennego rodził po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek orzeczenia w trybie art. 51 ust. 5 P.b. nakazu rozbiórki wobec całego obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem naprawczym, a nie jego części. Zgodnie z art. 51 P.b., po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 ustawy. Ustawodawca nie przewidział przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Stąd też prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro zakresem projektu zamiennego do którego dostarczenia skarżąca została zobowiązana prawomocną decyzją miał być cały sporny obiekt, to nieprzedłożenie takiego projektu musiało skutkować wydaniem na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. nakazu rozbiórki, co do całego obiektu. Nie można więc w okolicznościach tej sprawy skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji wadliwej wykładni powołanego wyżej art. 51 ust. 5 P.b.

Wbrew stanowisku skarżących nie można także uznać, iż doszło w tej sprawie do naruszenia art. 7 a § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji najbardziej restrykcyjnej z możliwych przewidzianych w art. 51 ust. 5, P.b., pobieżne, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego czy niewyjaśnienie przez organ dlaczego zastosował najsurowszą możliwość spośród przewidzianych w art. 51 ust. 5 P.b., zaś Sąd pierwszej instancji nie zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przedstawiona we wstępnej części tych rozważań treść art. 51 ust. 5 P.b. jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, co w tej sprawie jest niesporne, właściwy organ zobowiązany był w realiach tej sprawy wyłącznie do wydania decyzji o nakazie rozbiórki spornego obiektu w całości. Żaden przepis omawianej ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie, co już wyżej zaznaczono, ma charakter związany a nie uznaniowy, ustawodawca nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia nakazując mu stosować art. 51 ust. 5 P.b., czyli w realiach niniejszego postępowania nakazu rozbiórki wobec obiektu już zrealizowanego.

Niewątpliwie obowiązujące Prawo budowlane rozbiórkę traktuje jako ostateczną konieczność, tym samym przyznając priorytet postępowaniu legalizacyjnemu czy naprawczemu uregulowanemu w art. 48-49b lub 50-51 P.b.

Oznacza to, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego i dokonanie legalizacji obiektu, oczywiście pod określonymi warunkami. Po pierwsze powinno mieć to miejsce, gdy przepisy prawa dopuszczają legalizację, a więc określony obiekt na danym terenie może funkcjonować. Po drugie, inwestor powinien wyrazić taką wolę. Podkreślić należy, że po stronie organu prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest obowiązkowe, jednakże nie można "zmusić" inwestora do legalizacji, ponieważ dla niego ma ona charakter dobrowolny. Jednak gdy inwestor chce dokonać legalizacji, organy muszą prowadzić postępowanie do czasu albo zakończenia procesu legalizacji albo ewentualnej rezygnacji z dokończenia tego procesu przez inwestora. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, bezspornym jest, że skarżąca nie przedstawiła wymaganego w postępowaniu naprawczym projektu budowlanego zamiennego umożliwiającego doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, w ocenie NSA dobrowolnie zrezygnowała z przedmiotowej legalizacji.

Jednakże generalnie wskazać należy, iż skoro celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w okolicznościach tej sprawy dotyczącej realizacji garażu dwustanowiskowego wraz z pomieszczeniem gospodarczym skarżąca nie przedłożyła takiego projektu, z którego wynikałoby jakie roboty budowlane należałoby w objętym postępowaniem obiekcie budowlanym wykonać aby doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Zatem nakaz rozbiórki orzeczony w omawianym trybie nie mógł dotyczyć jakiejś części spornego obiektu lecz jego całości, co prawidłowo orzeczono w tej sprawie. Poza tym decyzją Wojewody Śląskiego z 11 grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 24 października 2017 r. znak: [...] wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję z 24 września 2010r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego na terenie nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] - [...] zmienionej decyzjami z 7 marca 2011 r. nr [...] oraz z 31 sierpnia 2011 r. nr [...], a tym samym zaszła potrzeba przeprowadzenia procedury naprawczej wobec całego obiektu a nie tylko pewnych elementów spornego budynku.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez kontynuację postępowania, pomimo zawisłej przed sądem administracyjnym sprawy ze skargi na decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie uchylenia w trybie art. 36a ust. 2 P.b. decyzji o pozwoleniu na budowę. To, iż ostateczną decyzję Wojewody Śląskiego z 11 grudnia 2017 r. nr [...] o uchyleniu decyzji z 24 września 2010 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego na terenie nieruchomości nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] - [...] zmienionej decyzjami z 7 marca 2011 r. nr [...]oraz z 31 sierpnia 2011 r. nr [...], zaskarżono do Sądu administracyjnego, nie oznacza, iż zachodziła potrzeba obligatoryjnego zawieszenia przedmiotowego postępowania. Należy podkreślić, iż ww. decyzja organów architektoniczno-budowlanych eliminująca z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę poddawana kontroli sądów administracyjnych, nie miała wpływu na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie prowadzonej w trybie art. 51 ust. 5 P.b. Decyzja podejmowana w przedmiotowej sprawie nie jest konsekwencją decyzji wydanej w trybie art. 36a ust. 2 P.b., lecz wynika z odstąpienia przez inwestora od przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który to obowiązek nałożono na inwestora ostateczną decyzją ŚWINB w Katowicach z 22 maja 2014 r. Tym samym wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 5 P.b. nie było uzależnione od rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny sprawy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 P.b. Rozstrzygnięcie w tej ostatniej sprawie nie stanowiło tym samym zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) dla niniejszego postępowania. Zatem brak było podstaw do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie zaznaczyć należy, iż skarga na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 11 grudnia 2017 r. została oddalona wyrokiem z 7 listopada 2018 r. przez WSA w Gliwicach II SA/Gl 194/18, zaś skargę kasacyjną skarżących oddalono wyrokiem NSA z 8 czerwca 2022 r. II OSK 1904/19.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Nie zasądzono zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla organu mimo wniosku zawartego odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz pod tą odpowiedzią podpisał się przedstawiciel organu. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Organ nie wykazał poniesionych kosztów o jakich wyżej mowa.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12, przyjął, iż przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Tutaj z takim przypadkiem nie mamy do czynienia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.