II OSK 3004/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 420/20 w sprawie ze skargi S. V. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 420/20, po rozpoznaniu skargi S. V. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, uchylił zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 r. (pkt I) oraz zasądził od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz S. V. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była uchwała Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej: Naczelna Rada) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. (dalej: Okręgowa Rada) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania S. V. prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru Okręgowej lzby Pielęgniarek i Położnych w Ł..

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał: art. 22 ust. 1 pkt 7 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 916; dalej: u.s.p.p.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.) oraz art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 123 ze zm.; dalej: u.z.p.p.).

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że uchwałą z dnia 13 sierpnia 2019 r. Okręgowa Rada odmówiła przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarce S. V. i odmówiła jej wpisu do rejestru pielęgniarek uzasadniając to tym, że nie spełnia ona jednej z przesłanek przyznania takiego prawa tj. posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej bądź uzyskanego w innym państwie świadectwa uznanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej (art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.).

Rada przedstawiła w uzasadnieniu zasadnicze motywy orzeczenia Okręgowej Rady i odwołania skarżącej oraz stwierdziła, że odwołanie nie było zasadne. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. Naczelna Rada stwierdziła, że wprawdzie skarżąca większość z warunków ustawowych spełnia, tym niemniej nie spełnia, jak trafnie ocenił to organ pierwszej instancji, kluczowego warunku przyznania prawa wykonywania zawodu w postaci legitymowania się stosownym dyplomem.

Dyplomem takim nie jest dyplom uzyskany przez skarżącą na Ukrainie, na podstawie którego posiada ona prawo wykonywania zawodu pielęgniarki w tym kraju. Skarżąca natomiast legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych uzyskanym w A. w Ł..

Zdaniem Rady, cudzoziemiec, aby uzyskać przyznanie prawa wykonywania zawodu powinien ponadto odbyć 6-miesięczny staż adaptacyjny we wskazanym podmiocie leczniczym (art. 35 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.), przy czym wymogu tego nie stosuje się do cudzoziemców, którzy ukończyli szkołę pielęgniarską w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 35 ust. 2 ustawy). Skoro jednak skarżąca stoi na stanowisku, że ukończyła szkołę pielęgniarską w Polsce w rozumieniu analizowanych przepisów, to kwestia odbycia stażu staje się bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Jeżeli bowiem uznać, że szkołę taką rzeczywiście ukończyła, nie ma wymogu odbywania takiego stażu.

Jedną z przesłanek przyznania prawa wykonywania zawodu cudzoziemcowi na stałe albo na czas określony jest zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. posiadanie świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskanie w innym państwie świadectwa uznanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej.

W ocenie Naczelnej Rady, złożony przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej - tzw. studiów pomostowych - został wydany w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów zarówno u.z.p.p., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. 2012 r., poz. 770, dalej "rozporządzenie").

Wadliwość ta przejawia się w tym, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w tym trybie. Studia pomostowe przeznaczone są wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce w poprzednim systemie kształcenia (art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.), szczegółowo wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Skarżąca nie uzyskała dyplomu takiej szkoły. Przed podjęciem studiów pomostowych nie uzyskała też żadnego wykształcenia pielęgniarskiego w Polsce.

Zdaniem Naczelnej Rady, celem wprowadzenia studiów pomostowych było umożliwienie polskim pielęgniarkom, które uzyskały wykształcenie pielęgniarskie w poprzednim systemie kształcenia, uzyskanie w drodze studiów uzupełniających wykształcenia na poziomie studiów pielęgniarskich pierwszego stopnia (licencjat). Tym samym kwalifikowanie do odbywania studiów pomostowych pielęgniarek, które nie posiadają ukończonej szczególnej szkoły pielęgniarskiej w Polsce wskazanej tak w ustawie o zawodach pielęgniarki i położnej i ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia a więc liceum medycznego lub szkoły policealnej albo szkoły pomaturalnej, kształcącej w zawodzie pielęgniarki, jest postępowaniem sprzecznym z literalną wykładnią zarówno przepisów ww. ustawy jak i rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Skarżąca nie powinna była więc w ogóle zostać dopuszczona do rozpoczęcia przedmiotowych studiów.

Następnie Rada wyjaśniła, że istotną okolicznością dla oceny kwestii spełniania przez skarżącą przesłanki posiadania dyplomu szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. jest nawiązanie do prawa Unii Europejskiej. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że dyplom, którym legitymuje się cudzoziemiec ubiegający się o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w Polsce ma spełniać minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, czyli w dyrektywie 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (dalej "dyrektywa"), a konkretnie w art. 31 ust. 4, który przewiduje, że kształcenie pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną obejmuje co najmniej trzy lata lub 4 600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego, przy czym kształcenie teoretyczne obejmuje co najmniej trzecią część, a kształcenie kliniczne co najmniej połowę minimalnego okresu kształcenia.

Tak zwane studia pomostowe, które ukończyła skarżąca, w samym swoim założeniu nie spełniały tych wymogów, gdyż były przeznaczone dla osób, które ukończyły polskie szkoły pielęgniarskie, a studia te miały na celu podwyższenie kwalifikacji takich osób do poziomu wymaganego prawem Unii Europejskiej, w szczególności w celu umożliwienia takim osobom uzyskania stwierdzenia prawa wykonywania zawodu w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozwiązanie to było przeznaczone wyłącznie dla osób, które skończyły ściśle określone polskie szkoły pielęgniarskie.

Zdaniem Naczelnej Rady, "kształt tego rozwiązania jest wynikiem przeprowadzenia gruntownej analizy programów poszczególnych rodzajów polskich szkół pielęgniarskich prowadzących kształcenie w poprzednim systemie, czego wyrazem jest choćby regulacja wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012r., gdzie określono w szczególności minimalne wymiary czasu trwania studiów pomostowych, a także proporcje pomiędzy kształceniem teoretycznym i praktycznym, w zależności od rodzaju ukończonej szkoły pielęgniarskiej. Niezwykle istotnym jest tu okoliczność, że ramy czasowe i programowe studiów pomostowych dla danej kategorii pielęgniarek są skorelowane z minimalnymi wymogami kształcenia pielęgniarek w Unii Europejskiej określonymi w dyrektywie. Kwestie te nie są możliwe do przełożenia na kształcenie odbywane w innych państwach, według innych programów kształcenia. Dyrektywa w art. 33 ust. 3 przewiduje zaś jasno, że uznaniu przez państwa członkowskie UE podlegają dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji pielęgniarki, które zostały wydane w Polsce pielęgniarkom, które przed dniem 1 maja 2004 r. ukończyły kształcenie niespełniające minimalnych wymogów w zakresie kształcenia określonych w art. 31 oraz są potwierdzone dyplomem licencjackim uzyskanym na podstawie specjalnego programu kształcenia w art. 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz niektórych innych ustaw oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów zawodowych na kierunku pielęgniarstwo lub położnictwo przeznaczonych dla pielęgniarek i położnych posiadających świadectwo dojrzałości i będących absolwentami liceów medycznych oraz medycznych szkół zawodowych kształcących w zawodzie pielęgniarki i położnej. Przywołane w dyrektywie polskie przepisy poprzedzały aktualną regulację tej kwestii w ustawie o zawodach i rozporządzeniu z 14 czerwca 2012 r."

Same studia pomostowe nie realizowały minimalnych wymogów kształcenia pielęgniarek określonych w przepisach unijnych, a poziom ten dla ich absolwentów zostawał osiągnięty poprzez niejako zsumowanie wykształcenia pielęgniarskiego uzyskanego w określonej polskiej szkole pielęgniarskiej funkcjonującej w poprzednim systemie kształcenia i wykształcenia uzyskanego na studiach pomostowych. Posiadanie wiec dyplomu ukończenia studiów pomostowych przez osobę, która nie ukończyła wcześniej ściśle określonej polskiej szkoły pielęgniarskiej, a ubiega się o przyznanie prawa wykonywania zawodu, jako cudzoziemiec, nie stanowi przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej spełniającej minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, czyli przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu określonej art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.

Dlatego też, w ocenie Naczelnej Rady, należało uznać uzyskany przez skarżącą dyplom i odbytą edukację za wadliwe, gdyż nie mogły one doprowadzić do uzyskania wymaganego wykształcenia, pozwalającego na przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

Umowa, zawarta pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. nie stanowi w żadnym razie podstawy prawnej do rozpoczęcia przez osoby takie jak skarżąca pielęgniarskich studiów pomostowych w Polsce. Z umowy tej, mającej charakter ogólny, wynika jedynie (art. 3), że świadectwa o pełnym wykształceniu średnim wydane na Ukrainie uprawniają do ubiegania się o przyjęcie na studia w szkole wyższej państwa drugiej strony. Osoby, które uzyskały takie wykształcenie mogą więc podjąć m.in. studia pielęgniarskie w Polsce. Do rozpoczęcia takich studiów nie jest zaś w ogóle potrzebne posiadanie jakiegokolwiek wykształcenia pielęgniarskiego uzyskanego na Ukrainie. Możliwe jest również w świetle tej umowy uznawanie (art. 4) odpowiednich okresów studiów, zdane egzaminy zaliczenia oraz praktyki. Dotyczy to jednak tylko okresów, egzaminów i praktyk w ramach odbytych studiów wyższych. Przepisy te nie dotyczą zaś w żadnym razie uznawania okresów nauki, egzaminów czy praktyk zawodowych uzyskanych w ukraińskich szkołach profilowych (pielęgniarskich) na poziomie szkoły średniej, czy też policealnej.

Wobec powyższego, fakt ukończenia jakiegokolwiek wykształcenia profilowego na Ukrainie na poziomie niższym niż kształcenie w szkole wyższej nie pozwalał na wykorzystanie go w kontekście kształcenia pielęgniarskiego w Polsce. Dotyczy to także kształcenia na studiach pomostowych.

Z powyższą uchwałą nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając uchwałę w całości. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu ze Statutu A. w Ł. obowiązującego w dacie przyjęcia skarżącej na studia pomostowe, na okoliczność tego, że ww. Uczelnia działa w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz, że dziekan tej Uczelni jest władny podejmować decyzje w indywidualnych sprawach studenckich.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoje stanowisko prawne odnośnie do zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę, Rada podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w jej ocenie istnieją poważne wątpliwości, czy skarżąca spełnia także wymóg określony w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p., gdyż według Rady nie wykazała znajomości języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym na wstępie wyroku, uwzględniając skargę wskazał, że ustawodawca zdefiniował w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p.p. pojęcie "szkoły pielęgniarskiej", stanowiąc, że jest to uczelnia prowadząca kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia. Jednocześnie wskazał w sposób prawnie wiążący w art. 52 ust. 1 cyt. ustawy, że pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej. Powyższe oznacza, że jeżeli obywatel lub obywatelka Ukrainy (cudzoziemiec) ukończył kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia w uczelni, która prowadzi zgodnie z polskim prawem takie kształcenie, to uzyskuje niezbędne kwalifikacje zawodowe. Skarżąca ukończyła w Polsce kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia w A. w Ł. (dalej A. w Ł.) i uzyskała w tej Szkole dyplom potwierdzający powyższy fakt.

Sąd wskazał okoliczności i podstawy prawne, które świadczą o legalności działania powyższej uczelni i jej legitymacji do kształcenia na studiach I i II stopnia na kierunku pielęgniarstwo w trybie stacjonarnym, niestacjonarnym, on-line w lokalizacjach w Ł. i W.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, dokumentem potwierdzającym ukończenie studiów na określonym kierunku i profilu, potwierdzającym wykształcenie wyższe oraz tytuł zawodowy licencjata (w przypadku studiów pierwszego stopnia) jest wydany według wzoru, zatwierdzonego przez senat takiej szkoły, dyplom ukończenia studiów.

Powyższa ustawa weszła w życie 1 października 2018 r., wobec czego jej przepisy mające zastosowanie w sprawie obowiązywały zarówno w dacie uzyskania przez skarżącą dyplomu z dnia 21 marca 2019 r. potwierdzającego uzyskanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa, jak i w dniu podjęcia uchwały przez Okręgową Radę, jako organu pierwszej instancji.

W przypadku studiów pierwszego stopnia, absolwent studiów otrzymuje dyplom ukończenia studiów na określonym kierunku i profilu potwierdzający wykształcenie wyższe oraz tytuł zawodowy: licencjata, inżyniera albo równorzędny potwierdzający wykształcenie wyższe na tym samym poziomie.

Z powyższego wynika, że dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia i uzyskanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa przez skarżącą w A. w Ł. jest świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 u.z.p.p.

Zgodnie z art. 28 pkt 1 u.z.p.p. prawo wykonywania zawodu pielęgniarki przysługuje osobie posiadającej dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej. Ustawodawca w tym przepisie uznał więc, że prawo takie przysługuje ex lege osobie legitymującej się wskazanym dyplomem. Nie jest to w żadnej mierze prawo zależne od jakichkolwiek dodatkowych działań jakiegokolwiek organu, czy to administracji publicznej, czy też samorządu zawodowego. Potwierdzenie, że konkretnej osobie przysługuje prawo wykonywania zawodu pielęgniarki wymaga stwierdzenia w drodze uchwały takiej okoliczności przez okręgową radę pielęgniarek i położnych, właściwą ze względu na miejsce przyszłego wykonywania zawodu (art. 37 ust. 1 i 3 u.z.p.p.).

Sąd przywołał art. 35 ust. 1 u.z.p.p. określający wymagania niezbędne dla przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu pielęgniarki przez Okręgową Radę i zauważył, że jak wynika z akt sprawy, skarżąca bez wątpienia spełniła wymogi określone powyżej punktach 1-4 oraz 6-9 i nie było to kwestionowane ani przez Okręgową Radę, ani przez Naczelną Radę.

Odnośnie zaś do wymogu posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Rzeczypospolitej Polskiej (a więc i zwolnienia z konieczności odbycia stażu) to – jak wynika z dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej – dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia, potwierdzający uzyskanie przez skarżącą tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa w A. w Ł. spełnia te wymogi, określone w pkt 5 ust. 1 art. 35 u.z.p.p.

Z powyższych przyczyn, wobec spełnienia przez skarżącą ustawowych wymagań, przyznanie przez organ samorządu zawodowego prawa wykonywania zawodu skarżącej było ustawowym obowiązkiem Okręgowej Rady. Podjęcie przez organ samorządu zawodowego uchwały odmawiającej przyznania skarżącej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki stanowiło więc naruszenie art. 35 ust. 1 i 4 u.z.p.p., natomiast utrzymanie w mocy takiej uchwały przez NRPiP było nie tylko naruszeniem ww. artykułu, ale również naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który pozwala na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego orzeczenia organu pierwszej instancji. Ponadto, organ odwoławczy naruszył art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych, gdyż obowiązkiem tego organu samorządu zawodowego było uchylenie uchwały okręgowej rady, sprzecznej z prawem.

Z powyższych przyczyn, wobec spełnienia przez skarżącą ustawowych wymagań, przyznanie przez organ samorządu zawodowego prawa wykonywania zawodu skarżącej było ustawowym obowiązkiem Okręgowej Rady. W ocenie Sądu kwestionowanie przez organy samorządu zawodowego obu instancji zarówno uprawnień skarżącej do odbycia kształcenia pierwszego stopnia zawodowego w uczelni polskiej, jak i tego, co wynika z uzyskanego przez nią dyplomu A. w Ł., stanowi naruszenie już powołanych, a także wymienionych poniżej przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustaw Prawo o szkolnictwie wyższym, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, u.z.p.p. oraz u.s.p.p. Do wyłącznych kompetencji uczelni należy bowiem decydowanie, czy kandydat ubiegający się o dopuszczenie do kształcenia zawodowego spełnia wymogi niezbędne do przyjęcia go w poczet studentów. Nawet jeżeli uczelnia nieprawidłowo zakwalifikuje kandydata i dopuści go do szkolenia, to organy samorządu zawodowego nie mają żadnych kompetencji do nieuznania takiej decyzji uczelni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zarówno decydowanie o naborze kandydatów do kształcenia, jak i potwierdzanie uzyskania przez nich określonego wykształcenia poprzez wydawanie dyplomu, jest przejawem autonomii szkół wyższych (art. 3 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 1 i 4 Prawa o szkolnictwie wyższym) a samorządowi zawodowemu pielęgniarek i położnych nie przyznano uprawnień do kwestionowania decyzji uczelni. Sąd zauważył, że podważanie przez Okręgową Radę lub Naczelną Radę takich decyzji nie wywiera żadnego skutku prawnego i w niniejszej sprawie jest bez znaczenia dla oceny wadliwości podjętych uchwał.

Organy samorządu zawodowego są bowiem w sprawie przyznania uprawnień do wykonywania zawodu pielęgniarki związane faktem ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce (A. w Ł.) i tym, co wynika z dyplomu, jaki skarżąca w tej Szkole uzyskała. Jest ona w świetle polskiego prawa osobą, która uzyskała kwalifikacje pierwszego stopnia i posiada licencjat pielęgniarki.

Sąd podkreślił, że rozważania, jakie czyniły organy obu instancji odnośnie do ukończenia przez skarżącą szkoły na terenie Ukrainy i niewystarczającego poziomu tamtejszego wykształcenia, nie mają prawnego znaczenia w niniejszej sprawie. O ile bowiem tak uzyskane kwalifikacje podlegały ocenie, to jednak wyłącznie przez uczelnię w aspekcie spełniania kryteriów przyjęcia do kształcenia pierwszego stopnia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niedopuszczalne było zakwestionowanie, w postępowaniu o przyznanie prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, dyplomu ukończenia studiów na kierunku pielęgniarstwo w A. w Ł. ze względu na przekonanie o niewystarczającym poziomie tych studiów i ich absolwentów. Jeśli władze samorządu pielęgniarek i położnych mają zastrzeżenia do procesu kształcenia w wymienionej szkole wyższej, to powinny w tym zakresie doprowadzić do podjęcia czynności nadzorczych przez Ministra Zdrowia lub (w zależności od okoliczności) Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Piecza, jaką sprawuje samorząd pielęgniarek i położnych nad wykonywaniem tych zawodów nie upoważnia wszakże władz samorządu do przejmowania kompetencji innych organów administracji publicznej właściwych w tym zakresie.

Sąd uznał, że Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych, wobec poświadczenia ukończenia szkoły pielęgniarskiej przez skarżącą dyplomem A. w Ł., zobowiązana była podjąć uchwałę o przyznaniu skarżącej prawa wykonywania zawodu a następnie, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.p. zobowiązana była dokonać wpisu do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych i wydać skarżącej dokument "Prawo wykonywania zawodu pielęgniarki".

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji naruszyły także art. 6 K.p.a., nakazujący działanie na podstawie przepisów prawa, jak i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne prawnie, a ponadto art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodu w postaci dyplomu ukończenia kształcenia i uzyskania przez skarżącą tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa w A. w Ł..

W celu wzmocnienia argumentacji Sąd przywołał poglądy wyrażone w wyroku WSA w Warszawie w sprawie o analogicznym stanie faktycznym sygn. akt VII SA/Wa 1215/19, gdzie wskazano, że zamiast ściśle językowej wykładni wyrażeń zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p. organy powinny przeprowadzić wykładnię funkcjonalną, tj. nadającą przepisom ustawy znaczenia właściwe ze względu na skutki, jakie ta ustawa powinna wywoływać i wywołuje przy jednoczesnym uwzględnieniu wymogu dokonywania wykładni ustawy zgodnej z prawem Unii Europejskiej, tj. tzw. wykładni proeuropejskiej. Błędna wykładnia tych przepisów polegała także na tym, że organy pominęły kontekst systemowy - prawa międzynarodowego publicznego w postaci obowiązywania Umowy z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni. Przepisy Umowy międzyrządowej z 11 kwietnia 2005 r. powinny być interpretowane w taki sposób, aby osobom, które uzyskały wykształcenie średnie w Ukrainie umożliwić studia w szkołach wyższych z siedzibą w Rzeczpospolitej Polskiej, z wszelkimi konsekwencjami dyplomów i stopni naukowych uzyskanych w szkołach ukraińskich. Dotyczy to nie tylko uznania matur lub innych świadectw uzyskania wykształcenia średniego, ale również objętych takimi dyplomami umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Jeśli więc skarżąca ukończyła średnią szkołę medyczną i uzyskała kwalifikacje medyczne na poziomie średnim (nie uniwersyteckim), a odpowiednich kwalifikacji wymaga się w procesie kształcenia na terytorium Polski, to jej wykształcenie powinno być uznane przez władze polskie. Dotyczy to nie tylko konstytucyjnych organów władzy i administracji RP, ale również organów samorządu zawodowego wykonujących zadania publiczne, takie jak przyznawanie prawa do wykonywania określonych zawodów, prowadzenie rejestrów publicznych itp. W wyroku tym wskazano, że jeżeli władze PWSZ w Kaliszu uznały, że skarżącej można zaliczyć wykształcenie uzyskane w szkole średniej w Ukrainie, to ta decyzja jest wiążąca dla innych organów wykonujących funkcje publiczne w RP, tak długo jak w trybie przewidzianym dla skarżenia decyzji administracyjnych nie zostanie ona uchylona. Sąd w pełni podzielił zawartą tam ocenę prawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych, zaskarżając orzeczenie w całości. Organ samorządu zawodowego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.s.p.p. w zw. z art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE i w zw. z art. 40 ust. 1 u.z.p.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Naczelnej Radzie nie przysługuje możliwość oceniania, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p. zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego i czy legitymujący się nim cudzoziemiec spełnia minima programowe zawarte w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE;

2. art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 52 ust. 3 pkt, 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej, a zatem spełnia przesłanki wskazane w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., podczas gdy świadectwo to zostało wydane w sposób naruszający wskazane przepisy prawa wspólnotowego, posiadającego prymat nad prawem krajowym, tudzież zostało wydane w wyniku odbycia tzw. studiów pomostowych, do których skarżąca nie była uprawniona, a co za tym idzie nie poświadcza ono zdobycia przez skarżącą minimum programowych wskazanych w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE;

3. art. 3 i art. 4 umowy pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równości stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p., a także art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że umowa ta znajduje zastosowanie do dyplomów młodszego specjalisty wystawianych na Ukrainie jako świadectwa ukończenia szkoły średniej, co uprawniałoby do kontynuowania dalszego kształcenia na polskich szkołach wyższych, w tym tzw. studiach pomostowych, podczas gdy dyplom młodszego specjalisty na gruncie prawa ukraińskiego stanowi dowód uzyskania wykształcenia wyższego – nie uprawnia on do odbycia tzw. studiów pomostowych;

4. art. 31 ust. 3, 6, 7 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wywiedzeniu na podstawie wykładni funkcjonalnej, że liczą się bardziej efekty kształcenia niż typy szkół, w których odbywało się kształcenie pielęgniarek, co ma podważać kluczowy argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że tylko określone szkoły polskie pozwalają na skrócenie okresu szkolenia, co stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, a także art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r., a także wykładnią celowościową i historyczną art. 33 ust. 3 dyrektywy i art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.

Organ zarzucił także Sądowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. poprzez brak zbadania, czy przedłożone przez skarżącą urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego na poziomie B1 spełnia przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 1 u.z.p.p., tj. czy zaświadczona znajomość języka polskiego odpowiada wymaganiom stawianym dla znajomości języka polskiego przez pielęgniarki, zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 lipca 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie, niezbędnego do wykonywania zawodów pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 817), wydanym na podstawie art. 34 ust. 1 u.z.p.p., w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony, jako że spełnienie warunku z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. ma istotne znaczenie dla sprawy; tj. ogólnie naruszenie obowiązku dokonania oceny zaskarżonej uchwały nawet wówczas, gdy w skardze dane zarzuty nie został podniesione, a w uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały oraz wziął pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono po terminie. Odrzucono wniosek cudzoziemki o przywrócenie terminu z uwagi na brak ujemnych skutków dla strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty oparte na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jednak, w niniejszej sprawie najistotniejszą kwestią wymagającą oceny jest to, czy organowi samorządu zawodowego przysługuje prawo do weryfikacji świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej uzyskanego w Polsce przez cudzoziemca. W takim stanie rzeczy ustalenie treści prawa materialnego jest kluczowe dla oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelna Rada odmówiła cudzoziemce przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła jednej z przesłanek wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. – posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Organ samorządu zawodowego stoi na stanowisku, że posiada kompetencję do oceny, w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego.

Podkreślić należy, że tytuł zawodowy pielęgniarki podlega ochronie prawnej zgodnie z art. 8 ust. 3 u.z.p.p. Pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu pielęgniarki powierzono samorządowi zawodowemu pielęgniarek i położnych, który reprezentuje osoby wykonujące zawody pielęgniarki i położnej. Piecza sprawowana przez samorząd zawodowy pielęgniarek limitowana jest działaniem w granicach prawa oraz interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 2 ust. 1 i 2 u.s.p.p.).

Jedną z kompetencji samorządu zawodowego jest stwierdzanie prawa wykonywania zawodu oraz przyznawanie prawa wykonywania zawodu. Na podstawie uchwał o stwierdzeniu lub przyznaniu prawa wykonywania zawodu Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych dokonuje wpisu do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych oraz wydaje dokument "Prawo wykonywania zawodu pielęgniarki", "Prawo wykonywania zawodu położnej", "Ograniczone prawo wykonywania zawodu pielęgniarki" albo "Ograniczone prawo wykonywania zawodu położnej". Przesłanki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu pielęgniarki określa art. 35 u.z.p.p. Spełnienie wymogów z art. 35 ust. 1 tej ustawy jest warunkiem niezbędnym dla uzyskania możliwości wykonywania zawodu pielęgniarki na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Jednocześnie weryfikacja spełnienia ww. przesłanek jest zadaniem właściwego organu samorządu zawodowego. Podkreślić przy tym należy, że kompetencja do przyznania prawa wykonywania zawodu nie oznacza możliwości działania dowolnego, albowiem podejmując decyzję w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu organ samorządu w dalszym ciągu zobowiązany jest działać w celu ochrony interesu publicznego. Ponadto w postępowaniu w tym przedmiocie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., tj. przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Zgodnie z tym przepisem wnioskodawca powinien posiadać świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej. W sprawie bezsporne jest, że dyplomem takim nie jest dyplom uzyskany przez skarżącą na Ukrainie. Skarżąca natomiast legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych uzyskanym w A. w Ł..

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji przedstawionej przez organ w skardze kasacyjnej, iż Naczelnej Radzie przysługuje kompetencja do weryfikacji, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p., czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego.

Analiza art. 35 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten ustanawia dwie, alternatywne względem siebie przesłanki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu. Po pierwsze, jest to możliwość uzyskania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce. Po drugie zaś, jest to możliwość uzyskania wspomnianego dyplomu za granicą. W drugim przypadku konieczne jest dodatkowo, aby świadectwo to było uznane w Rzeczpospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że możliwość oceny, czy świadectwo spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej, w tym w powołanym art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, odnosi się wyłącznie do dyplomu uzyskanego za granicą. Wynika to z językowej wykładni powołanego art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., który uzależnia sytuację prawną wnioskodawcy od kraju, w którym został wydany dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Prawodawca łączy z uzyskaniem dyplomu w Rzeczpospolitej Polskiej określoną stabilizację sytuacji prawnej absolwenta, co wiąże się z nadzorem odpowiednich organów państwowych nad zasadami przyjmowania na studia i prowadzenia studiów pielęgniarskich.

Skarżący kasacyjnie organ wyraża pogląd, zgodnie z którym skarżąca nie spełniła przesłanek uprawniających ją do przyjęcia na tzw. studia pomostowe w Polsce. Zdaniem organu, wadliwość ta nie pozwala na przyjęcie, że dyplom wydany przez A. w Ł. został wydany zgodnie z przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że dyplom ukończenia studiów stanowi dokument urzędowy potwierdzający uzyskanie wykształcenia na określonym poziomie. Skutkiem prawnym wydania dyplomu jest zmiana statusu prawnego adresata i uzyskanie przez niego określonego tytułu zawodowego. Wydanie dyplomu wykazuje charakter zbliżony do wydania decyzji administracyjnej, o czym świadczy istniejący tryb stwierdzenia nieważności dyplomu albo wznowienia postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.). Podobne tryby weryfikacji obowiązywały także na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

Skoro dyplom jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., to – podobnie jak w przypadku decyzji administracyjnej – dyplomowi ukończenia szkoły wyższej przysługuje domniemanie prawidłowości i legalności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny domniemanie legalności służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli (wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, publ. OTK-A 2015/5/62). Domniemanie legalności aktów administracyjnych podkreśla także Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie. Jak stwierdził w wyroku z 18 maja 2020 r., II OSK 2748/19 (publ. CBOSA), dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że dyplomowi ukończenia studiów wyższych przysługuje domniemanie prawidłowości, zakwestionowanie zaś skutków prawnych wynikających z uzyskanego dyplomu może nastąpić tylko w trybie przewidzianym dla tego typu aktów (art. 77 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce). Zasada ta chroni trwałość aktu administracyjnego w postaci rozstrzygnięcia organu uczelni o nadaniu tytułu zawodowego. Jednocześnie zapewnia ona ochronę sytuacji prawnej adresata, jako że absolwent szkoły pielęgniarskiej ma prawo oczekiwać honorowania uzyskanego dyplomu przez wszystkie podmioty i organy administracji, o ile dyplom ten nie zostanie wzruszony we wspomnianych już trybach weryfikacji.

Domniemanie prawidłowości dyplomu jest uzasadnione faktem, że szkoła pielęgniarska podlega obowiązkowej akredytacji, czyli sprawdzeniu poziomu nauczania, co znajduje potwierdzenie poprzez upoważnienie jednostki do podjęcia nauczania. Przyznanie szkole pielęgniarskiej prawa do nadawania tytułu zawodowego nakazuje honorowanie wydanych przez tę szkołę dyplomów, aż do czasu ich uchylenia we właściwym postępowaniu. Należy przy tym odnotować stanowisko przedstawione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., II OPS 2/08 (publ. CBOSA). Dostrzegając zmianę stanu prawnego, aktualność zachowują ustalenia wskazane w powyższej uchwale, a sprowadzające się do uznania, że posiadanie przez szkołę pielęgniarską akredytacji, której uzyskanie, odmowa lub cofnięcie następuje przecież w formie decyzji administracyjnej, stwarza domniemanie, że kierunek studiów prowadzonych przez daną szkołę wyższą odpowiada standardom kształcenia przewidywanym dla tego kierunku przez obowiązujące przepisy. Skoro nadanie certyfikatu akredytacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, to tak długo, jak nie nastąpi jej cofnięcie, bądź we właściwym, nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego nie zostanie ona uchylona albo nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności, przysługuje jej, stosownie do art. 16 § 1 K.p.a., domniemanie legalności i prawidłowości. Posiada więc ona moc wiążącą erga omnes, co oznacza, że wszystkie organy i podmioty, w tym również organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, muszą ją respektować.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organowi samorządu zawodowemu pielęgniarek nie przysługuje kompetencja do oceny prawidłowości przyjęcia na studia i wydania dyplomu a zatem także do weryfikacji, czy zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego. Kwestia ta należy do wyłącznej kompetencji organów uczelni, której autonomia jest chroniona zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Jeśli organ samorządu zawodowego stoi na stanowisku, że dyplom został wydany niezgodnie z przepisami, to winien zwrócić na to uwagę organu nadzoru nad szkołą wyższą. Możliwość samodzielnej oceny spełnienia przez organ samorządu prawa do podjęcia studiów oraz standardu kształcenia oznaczałoby ominięcie przewidzianych prawem trybów weryfikacji dyplomu. Zauważyć należy, że w przypadku szkół pielęgniarskich, na podstawie art. 58 u.z.p.p., Krajowa Rada Akredytacyjna Szkół Pielęgniarek i Położnych wizytuje szkoły i na bieżąco ocenia, czy szkoła spełnia standardy kształcenia. Przyznanie Naczelnej Radzie Pielęgniarek i Położnych kompetencji do oceny poprawności przyjęcia studenta do szkoły pielęgniarskiej stanowiłoby naruszenie ww. kompetencji Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkół Pielęgniarek i Położnych i przekroczenie granic prawnych pieczy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale tego Sądu w sprawie II OPS 2/08, które zachowuje aktualność także na gruncie obecnego stanu prawnego, że odmowa uznania dyplomu przez organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych za dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej jest w istocie niedopuszczalną próbą odmowy uznania jego mocy dowodowej wynikającej z art. 76 § 1 K.p.a. Jest to w istocie próba podważenia, niejako "boczną furtką", dokumentu urzędowego, jakim jest ten dyplom. Jego kwestionowanie przez odmowę uznania szkoły wystawiającej ten dyplom za szkołę posiadającą do tego uprawnienia, na tej podstawie, że wydania takiego dyplomu nie uzasadnia, zdaniem organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, program studiów, jest próbą obejścia prawa przez bezzasadną odmowę uznania jego mocy dowodowej, zaświadczającej o ukończeniu studiów.

Jednocześnie ocena dokumentu urzędowego w postaci dyplomu nie może prowadzić do odmowy uznania skutków prawnych z niego wynikających. Art. 76 § 3 K.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że upoważnia on organ do obejścia szczególnych, przewidzianych przez ustawodawcę, trybów jego weryfikacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1243/17 (publ. CBOSA), które to stanowisko podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji konkretnego typu dokumentu urzędowego ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 K.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego dokumentu, możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu ww. szczególnej procedury. Podzielając ten pogląd, uznać należy, że również weryfikacja dyplomu może nastąpić tylko w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.) albo przepisów szczególnych, a nie w postępowaniu w przedmiocie przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.s.p.p., art. 40 ust. 1 u.z.p.p. oraz art. art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, albowiem organowi samorządu zawodowego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p. w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki nie przysługuje prawo oceny, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego. Uznając, że Naczelnej Radzie nie przysługuje kompetencja do oceny uzyskanego przez wnioskodawcę dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 52 ust. 3 pkt, 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 i art. 4 umowy pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równości stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p., a także art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r., albowiem Naczelna Rada nie posiada kompetencji do weryfikacji okoliczności wskazanych w powyższych przepisach, a dotyczących oceny prawidłowości wydanych w Rzeczpospolitej Polskiej dyplomów ukończenia szkoły pielęgniarskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak zbadania, czy przedłożone przez skarżącą urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego na poziomie B1 spełnia przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 1 u.z.p.p., tj. czy zaświadczona znajomość języka polskiego odpowiada wymaganiom stawianym dla znajomości języka polskiego przez pielęgniarki. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że organ uznał spełnienie przez skarżącą wszystkich przesłanek przyznania prawa do wykonywania zawodu, za wyjątkiem przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy.

W tej sytuacji, zauważyć należy, że organy samorządu zawodowego uznały, że spełniona została m.in. przesłanka wymieniona w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. nie ocenił, czy organ trafnie ustalił spełnienie ww. przesłanki. Po pierwsze, rolą sądów administracyjnych nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych, a ocena, czy zaskarżony akt poprzedziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zgodzie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skoro przepis ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wskazuje, że cudzoziemiec dla uzyskania prawa wykonywania zawodu zobligowany jest posiadać urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu pielęgniarki (położnej) wydanego na podstawie ustawy o języku polskim, to rzeczą organu było ustalenie, czy złożone poświadczenie takie normy spełnia. Należy zauważyć, że ustawodawca nie skonkretyzował pojęcia "znajomości języka polskiego (...) w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu (...)" a art. 11a ust. 1-3 ustawy o języku polskim wskazuje, w jaki sposób cudzoziemiec może uzyskać urzędowe poświadczenie znajomości język polskiego, przy czym uzyskany certyfikat określa poziom jego biegłości na A1, A2, B1, B2, C1 lub C2. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. organ de facto przyznał, że wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie stwierdzenia posiadania przez cudzoziemkę wystarczającej znajomości języka polskiego. Nie przesądzając trafności takiego stanowiska organu należy wskazać, że stwierdzenie jego prawdziwości dodatkowo potwierdzałoby trafność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji co do konieczności uchylenia zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości oceny tych kwestii, albowiem wykroczyłby poza zakres działania sądów administracyjnych określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). W ten sposób bowiem Sąd samodzielnie, tj. z pominięciem organów, poczyniłby ustalenia faktyczne w zakresie znajomości języka polskiego przez cudzoziemkę. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że takie działanie Sądu pozbawiłoby cudzoziemkę możliwości wyrażenia swojego stanowiska. Nie może bowiem ujść uwadze, że cudzoziemka do wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki przedłożyła urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego. Okoliczność ta ani treść zaświadczenia nie były przez organ dotychczas kwestionowane.

Powyższa kwestia będzie mogła co najwyżej być przedmiotem ustaleń organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. rzeczą organu będzie wykazanie, czy znajomość języka na poziomie B1 jest wystarczająca "do wykonywania zawodu".

Tym samym należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, jak i zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).