II OSK 2971/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.R.A. i S.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 82/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E.R.A. i S.A. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie wydania wizy krajowej postanawia: 1. podjąć zawieszone postępowanie; 2. oddalić skargę kasacyjną E.R.A.; 3. uchylić punkt 1 zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej odrzucenia skargi S.A.; 4. uchylić punkt 2 zaskarżonego postanowienia; 5. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem z 25 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 82/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi E.R.A. i S.A. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie wydania wizy krajowej.

Postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy:

E.R.A. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik skarżącego S.A. wniosła skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej dla S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 48/19, odrzucił skargę E.R.A. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie wydania wizy krajowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga E.R.A. podlega odrzuceniu wobec braku interesu prawnego skarżącej.

Naczelny Sąd Administracji postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3609/19, uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność konsula w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej. Podkreślono, że badanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Ocena kognicji sądów administracyjnych w konkretnej sprawie ma pierwszeństwo. Rozstrzygnięcie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny kwestii dopuszczalności drogi sądowej prowadziłoby do pozbawienia strony jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego wynikającą z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – dalej: Konstytucja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 82/20, odrzucił skargi E.R.A. i S.A. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie wydania wizy krajowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoznawania wniosku o wydanie wizy krajowej, sądy administracyjne nie były właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 900). Sąd pierwszej instancji zauważył, że w dniu 4 marca 2019 r. weszła w życie nowelizacja art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca rozszerzył zakres kognicji sądów administracyjnych również na sprawy dotyczące wiz Schengen, o których mowa w art. 2 pkt 2-5 kodeksu wizowego. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że nowelizacja miała "na celu dostosowanie polskiego porządku prawnego do zaleceń Komisji Europejskiej przedstawionych polskiemu Rządowi w ramach procedury naruszeniowej, o której mowa w art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "TFUE", oraz do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-403/16 Soufiane El Hassani". Z analizy art. 5 pkt 4 lit a i b p.p.s.a w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że nadal do właściwości sądów administracyjnych nie należą sprawy dotyczące odmowy wydania wiz krajowych (zob. postanowienia NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1480/19, z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1519/19). Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezczynność konsula w przedmiocie wydania wizy krajowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, nie może być przedmiotem kontroli sądowej.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienia wnieśli E.R.A. i S.A., zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 4 lit. a i b p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do odrzucenia całości skarg, choć w świetle art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407)

– dalej: KPP (prawo do sądu i zakaz dyskryminacji), art. 7, art. 8, art. 9, art. 32, art. 45 i art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3, art. 8, art. 13, art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). – dalej: EKPC skargi powinny być przez Sąd rozpatrzone;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 4 lit. a i b oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do skarg w części dotyczącej Ministra Spraw Zagranicznych, albowiem powołane przepisy nie wykluczają sądowej kontroli sprawowania przez niego nadzoru nad pracą Konsula oraz sądowej kontroli zaniechań Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie, zwłaszcza w kontekście postawionych w skardze zarzutów;

3. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 5 pkt 4 lit. a i b oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uznanie własnej niewłaściwości do rozpatrzenia skarg, zamiast zastosowania art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1, 8 i 9 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 87 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP;

4. przepisów postępowania poprzez brak analizy sprawy oraz kontroli Konsula i Ministra Spraw Zagranicznych w kontekście poszanowania przez nich w rozpoznawanej sprawie zasad równoważności i skuteczności, utrwalonych w orzecznictwie TSUE, dotyczących zabezpieczenia interesów jednostek chronionych prawem unijnym, w ramach autonomii proceduralnej państw członkowskich, na którą to autonomię państwa członkowskie nie mogą się powoływać przy braku poszanowania i zastosowania powyższych zasad. W związku z postawionym w skargach zarzutem okrutnego i poniżającego traktowania, narusza to prawa skarżących gwarantowane w art. 4 KPP oraz art. 3 EKPC oraz w związku z wykazaniem w skargach dyskryminującego charakteru zastosowanych wobec nich przepisów - ochronę gwarantowaną w art. 14 EKPC (zakaz dyskryminacji), ponadto ochronę praw gwarantowanych w art. 6 i 13 EKPC (prawo do sądu i skutecznego środka odwoławczego) oraz w art. 8 EKPC (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego);

5. przepisów postępowania poprzez brak analizy i odmówienie sądowej kontroli działań i zaniechań Ministra Spraw Zagranicznych w rozpoznawanej sprawie, który na mocy obowiązujących przepisów podlega regulacjom zawartym w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9,art. 10, art. 81, art. 156 § 1 pkt 2 i 161 § 1 k.p.a. oraz w art. 2, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 87 ust. 1 Konstytucji i nie jest w żaden sposób wyłączony spod kognicji sądów administracyjnych na mocy przepisów p.p.s.a., choć jego nadzór i kontrola działań konsula, której zakres jest definiowany przepisami art. 13 ustawy prawo konsularne jest ograniczona w ust. 4 tegoż artykułu, nie ogranicza jednak kontroli zgodności z prawem działań konsula oraz trybu procedowania przez niego wniosków wizowych.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcie w postępowaniu kasacyjnym w sposób ostateczny kwestii dopuszczalności skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej. Wniosek o umorzenie postępowania uzasadnił tym, że 6 lutego 2019 r. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] wydał skarżącemu wizę Schengen ważną od [...] lutego 2019 r. do [...] maja 2019 r.

Postanowieniem z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2971/20, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) na pytanie prejudycjalne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2470/19 o treści: "Czy art. 21 ust. 2a Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. Nr L 239 s. 19) w powiązaniu z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407 należy rozumieć w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania wizy długoterminowej i który nie może skorzystać z wynikającego z art. 21 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu Schengen prawa swobodnego przemieszczania się po terytoriach innych państw członkowskich, powinien mieć zapewnione prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem?".

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 wskazał, że art. 21 ust. 2a Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r., która weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r., zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/213 z dnia 26 czerwca 2013 r., należy interpretować w ten sposób, że nie znajduje on zastosowania do obywatela państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania wizy długoterminowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Postępowanie sądowoadministracyjne podjęto wskutek zakończenia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-949/19. Rozpatrzenie skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi na bezczynność wymaga zbadania dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej, bowiem skarga na bezczynność określona we art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Rozpoznawana sprawa powiązana jest podmiotowo i przedmiotową ze sprawą o sygn. akt II OSK 2373/21, bowiem dotyczy bezczynności w zakresie wydania zaskarżonej w sprawie II OSK 2373/21 decyzji skierowanej do tej samej strony.

2. Skarga kasacyjna została wniesiona zarówno przez cudzoziemca składającego wniosek o przyznanie wizy krajowej, jak również jego żonę, obywatelkę Polski, powołującą się na naruszenie decyzją o odmowie wydania wizy krajowej prawa do życia rodzinnego. Zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi E.R.A. odpowiada prawu, chociaż nie zostało prawidłowo uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3609/19 uchylając postanowienie o odrzuceniu skargi na bezczynność E.R.A. z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wskazał, że Sąd w pierwszej kolejności powinien był zbadać dopuszczalność drogi sądowej w tej sprawie. Błędne uznanie niedopuszczalności skargi na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej dla S.A. w zaskarżonym postanowieniu z 25 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 82/20, spowodowało brak odniesienia się do kwestii legitymacji do wniesienia skargi. Chociaż skarga na bezczynność Konsula w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej dla S.A. jest dopuszczalna, to jednak skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego do skutecznego wniesienia skargi, co prowadzi do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mieć interes prawny w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie podmiot może skutecznie żądać dokonania przez organ danej czynności albo zaniechania lub ograniczenia jakiegoś działania (wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98; z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 860/10; z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 883/11). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Skarżąca swój interes prawny wywodzi przede wszystkim z prawa do ochrony prawnej życia rodzinnego podlegającego ochronie na podstawie art. 47 Konstytucji i art. 8 EKPC. Ogólny charakter normy prawnej wynikającej z powyższych przepisów pozbawia możliwości precyzyjnego ustalenia jego zakresu przedmiotowego. Z prawa do ochrony życia rodzinnego nie można wywieść konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Ustanowiona powyższymi przepisami norma prawna jest skierowana przede wszystkim do władzy państwowej, która zobowiązana jest do stanowienia prawa realizującego ochronę wartości chronionych. Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) – dalej: ustawa o cudzoziemcach rozstrzyga tylko i wyłącznie o indywidualnym uprawnieniu lub obowiązku cudzoziemca, do którego jest skierowana. Interesu małżonki skarżącego nie można więc uznać za osobisty i bezpośrednio wynikający z konkretnej normy prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi jedynie interes faktyczny, który nie uprawnia do wniesienia skargi do sądu. Powyższy pogląd należy uznać za przeważający w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach dotyczących legalizacji wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce (postanowienia NSA: z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/19; z 6 września 2013 r., sygn. akt II OZ 720/13; z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1332/14). Brak możliwości wniesienia przez małżonkę cudzoziemca będącego adresatem decyzji o odmowie wydania wizy krajowej skargi do sądu administracyjnego na decyzję o odmowie przyznania wizy krajowej skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi na bezczynność organu w tym zakresie.

3. Skarga kasacyjna S.A. zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wskazuje na bezczynność organu w sprawie trybu procedowania wniosku z [...] czerwca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o udzielenie wizy krajowej oraz w sprawie odmowy wydania wizy krajowej i uchylania się od uzupełnienia decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2018 r. o brakujące uzasadnienie faktyczne. Postanowieniem z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2373/21, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga S. A. na decyzję Konsula w [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wydania wizy krajowej podlega kognicji sądu administracyjnego. Powyższe postanowienie dotyczyło skargi na tę samą decyzję, której dotyczy skarga na bezczynność w rozpoznawanej sprawie, wydanej na wniosek S.A. z [...] maja 2018 r. Skoro dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. uzależniona jest od dopuszczalności wniesienia skargi do sądu na akt, którego bezczynność dotyczy, to mając na uwadze art. 170 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie związany był własnym postanowieniem w sprawie o sygn. akt II OSK 2373/21. Przyjęcie w rozpoznawanej sprawie argumentacji przedstawionej w powyższym orzeczeniu prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej odrzucenia skargi S.A. na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dalszej kolejności zbada czy zostały zachowane pozostałe warunki formalne do rozpoznania skargi i w razie stwierdzenia dopuszczalności jej wniesienia rozpozna skargę merytorycznie.

4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.

5. Wniosek skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).