II OSK 2766/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 189/20 w sprawie ze skargi I. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz odmowy wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 189/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] października 2019 r., nr [...].

Drugim z wymienionych wyżej postanowień odmówiono skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] oraz odmówiono wstrzymania wykonania tej decyzji. Przedmiotem rozstrzygnięcia objętego wznowieniem było udzielone inwestorce B. P. pozwolenie na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych II kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym na terenie działek nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Warszawie, w dzielnicy Wesoła.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. C. zarzucając naruszenie:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej "K.p.a.") w związku z art. 59 ust. 7 oraz art. 59a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej "P.b.") polegające na wadliwym uznaniu, że nie przysługuje jej interes prawny niezbędny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżąca podkreśliła, że w obrocie prawnym nie występuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż postępowanie odwoławcze od nieostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. P. pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ll kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym projektowanych na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] i [...] w Warszawie Dzielnica Wesoła – jest w toku. Zdaniem I. C. Sąd pierwszej instancji niezasadnie także zastosował art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") i oddalił skargę, chociaż powinna być ona uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że w sytuacji, w której toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22 grudnia 2014 r. – a decyzja ta nie jest ostateczna i nie podlega wykonaniu – nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, opisana w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. I. C. akcentowała, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2018 r. jest ostateczna, ale została wydana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie jest ostateczna, a zatem ostatecznego pozwolenia na budowę w obrocie prawnym nie ma. Dlatego – w konsekwencji – wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie jest zasadne. Sąd pierwszej instancji niezasadnie zastosował zatem art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę, chociaż ta powinna być uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie przez uchylenie postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a.

Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. wystąpiła też o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, a na wypadek uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz jej uwzględnienia: o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej I. C. argumentowała, że art. 59 ust. 7 P.b., na który powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoich wywodach, wedle ugruntowanego orzecznictwa ma zastosowanie – jako lex specialis wobec art. 28 K.p.a. – tylko w sytuacji, gdy inwestor realizuje proces budowlany zgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 oraz art. 59a ust. 1 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaznacza, że nie kwestionuje poglądu wyrażonego w judykaturze, który eksponuje skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stosownie do tego poglądu art. 59 ust. 7 P.b. ma zastosowanie w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizował proces budowlany zgodnie z takim, funkcjonującym w obrocie prawnym, pozwoleniem (za skargą kasacyjną zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07 oraz z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 579/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew wywodom I. C. powyższe nie spowoduje, że w okolicznościach sprawy jej legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzja Powiatowego Inspektora z dnia [...] stycznia 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie powinna być oceniana przez pryzmat art. 28 K.p.a., a nie art. 59 ust. 7 P.b.

Podkreślić należy, że w sprawie nie doszło do sytuacji, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została w warunkach procesu inwestycyjnego prowadzonego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, czy dotyczyłaby samowoli budowlanej, względnie legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Przeciwnie, ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora z dnia [...] stycznia 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana w czasie, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca B. P. pozwolenia na budowę.

Oczywiście bezspornym jest, że wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1042/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji, uchylił także decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] o udzieleniu B. P. pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany obowiązany ponownie rozpoznać złożone odwołanie, a o decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. można twierdzić, że straciła ona przymiot ostateczności. To wszystko nie uzasadnia jednak wniosku, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia [...] stycznia 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie wydana była w warunkach wadliwego procesu budowlanego. Do uchylenia decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od pozwolenia na budowę doszło po zakończeniu procesu budowlanego, a więc nie można twierdzić, iż budowę prowadzono i obiekt budowany oddano do użytku bez takiego pozwolenia lub chociażby na podstawie nieostatecznego pozwolenia. Co więcej, skutkiem wyroku z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1042/17 nie jest automatycznie ostateczne wyeliminowanie z obrotu pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r. Pozwolenie to nadal pozostaje w obrocie, z tym zastrzeżeniem, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie przystąpić do oceny złożonego od niego odwołania.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w okolicznościach zaistniałych w niniejszej sprawie, aktualnych na datę wydania zaskarżonego postanowienia, nie było podstaw do odstąpienia od stosowania art. 59 ust. 7 P.b. względem ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora z dnia [...] stycznia 2018 r. Pozwolenie na użytkowanie udzielone tą decyzją dotyczyło bowiem legalnej budowy, prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę. Także później pozwolenie to nie zostało ostatecznie wyeliminowane z obrotu, a jedynie uchylono decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. W tym miejscu dodać można – dopełniając niejako wywód skarżących dotyczący judykatury odnoszącej się do art. 59 ust. 7 P.b. – że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie rzeczywiście dopuszcza się niekiedy odstąpienie od stosowania tego przepisu na rzecz art. 28 K.p.a., ale łączone jest to z sytuacją, gdy doszło do ostatecznego wyeliminowania z obrotu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., II OSK 1473/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie naruszono też art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Sprawa administracyjna nie doszła bowiem do etapu, w którym przepis ten miałby zastosowanie. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli legalności prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie była decyzja wieńcząca postępowanie wznowieniowe, gdzie merytorycznie rozpatrywano by przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a., ale postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Postanowienie to organy uzasadniły faktem, że I. C. w świetle art. 59 ust. 7 P.b. nie może być uznana za stronę takiego postępowania, a wiec a limine także za osobę legitymowaną do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Uzupełniająco dodać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zaistniała podstawa do oddalenia skargi i nie ziściły się przesłanki do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wysłuchał pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2023 r. i zapoznał się z obszerną argumentacją przedstawioną w załączniku do protokołu rozprawy. Sąd, co już wyjaśniono, zasadniczo nie zgadza się ze skarżącą, że sytuacja, w której po zakończeniu procesu inwestycyjnego uchylono decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze od pozwolenia na budowę jest niejako równoznaczna z uchyleniem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie dotąd nie doszło do wyeliminowania z obrotu takiego pozwolenia, stąd nie ma podstaw do twierdzenia, iż mamy do czynienia z wadliwym procesem inwestycyjnym – w stopniu, który mógłby usprawiedliwiać odstąpienie od stosowania art. 59 ust. 7 P.b.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.