II OSK 2704/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1272/21 w sprawie ze skargi E. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 512/21 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia 18 lutego 2021 r. nr 65/2021; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz E. D. 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1272/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "MWINB", z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 512/21, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. nr 65/2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, dalej także: "PINB", działając na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2020r. poz. 1333) oraz art. 123 i art. 142 K.p.a. nałożył na E.D. obowiązek przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości M., zawierającej:

- inwentaryzację budowlaną przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe,

- inwentaryzację zagospodarowania działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości M. Powyższy obowiązek należało wykonać w terminie sześciu miesięcy dnia doręczenia postanowienia.

Organ pouczył strony postępowania, że na postanowienie nie służy na nie zażalenie.

Skarżąca złożyła jednak zażalenie, podnosząc zarzuty procesowe i materialne.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Nr 512/21 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 § 1 w zw. art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji ( art. 142 K.p.a.). Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w nim dokumentów, o czym skarżąca została właściwie pouczona przez PINB w Mińsku Mazowieckim w zaskarżonym postanowieniu.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła E.D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że postanowienie wydane przez PINB na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy, zaś na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie. Postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego.

W analizowanej sprawie postanowienie organu I instancji 18 lutego 2021 r. nakładało na skarżącą obowiązek przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej stanu technicznego przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe,

Wskazana dokumentacja jako środek dowodowy stanowić będzie podstawę do wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez PINB w Mińsku Mazowieckim (tj. wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., bądź art. 37 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy). Złożona ocena stanu technicznego ma charakter postanowienia dowodowego.

Reasumując Sąd stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w trybie art. 56 Prawa budowanego z 1974 r. w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane.

Z uwagi na powyższe MWINB zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a. Sąd podkreślił, że zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym,

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, ti.:

a. art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak pouczenia strony o prawie złożenia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia żądanej dokumentacji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w szczególności w zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu zaniechaniu zebrania oraz prawidłowego rozważenia ujawnionych w toku postępowania okoliczności, faktów oraz dowodów i w konsekwencji tego odmowie uchylenia decyzji wydanej w toku postępowania, którego prowadzenie uchybiało podstawowym zasadom prawa administracyjnego;

b. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ II instancji art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy przez organ II instancji wskutek jedynie pobieżnego odniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do przedmiotu sprawy, skutkującego stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji bez zbadania treści tego rozstrzygnięcia;

c. art. 134 § 1 P.p.s.a polegające na, ograniczeniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi jedynie w granicach podniesionych zarzutów – i już to czyniąc niezwykle pobieżnie - przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania kontroli orzeczenia w zakresie wszechstronnej wykładni oraz subsumpcji norm prawa materialnego oraz ewentualnych innych uchybień procesowych, niewskazanych bezpośrednio w treści skargi;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia;

e. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania prawidłowej podstawy prawnej oraz faktycznej zaskarżonego orzeczenia a w konsekwencji tego zaniechanie sporządzenia uzasadnienia w zakresie głównych zarzutów zawartych w skardze, tj. poprzez jednozdaniowe odniesienie się do sześciu zarzutów;

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 10, 75, 77 i 80 K.p.a. polegające na dokonaniu przez Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w szczególności w zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu zaniechaniu zebrania oraz prawidłowego rozważenia ujawnionych w toku postępowania okoliczności, faktów oraz dowodów i w konsekwencji tego odmowie uchylenia decyzji wydanej w toku postępowania, którego prowadzenie uchybiało podstawowym zasadom prawa administracyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku (oraz poprzedzających go postanowień), w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.", poprzez jego niezastosowanie. Dodać trzeba, że co do zasady, o naruszeniu prawa materialnego można mówić gdy określony przepis został niewłaściwie zastosowany, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto opis naruszenia poprzez wskazanie, że niezastosowanie art. 81c ust. 3 wiązało się z niewłaściwym zastosowaniem art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane z 1974 r.", w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Z uwagi na to, że postępowanie organu nadzoru budowlanego odnosi się do obiektu, którego budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie ustawy, należy ustalić, czy do postanowienia o nałożeniu obowiązku ma zastosowanie, w zakresie wyboru podstawy prawnej, dyspozycja art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zgodnie z art. 103 ust. 2, przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przyjęta przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że działanie (stosowanie) ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), a jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 ustawy "nowej" (por. wyrok NSA z 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05, ONSA i wsa 2007/4/95; wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/08).

Skoro zaś przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odwołuje się w sposób ścisły jedynie do normy art. 48, to nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych, wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. stanów faktycznych, także tych, które pozostają z kwestią stwierdzenia samowoli budowlanej w bliskiej łączności, tak jak to ma miejsce w przypadku regulacji prawnej wynikającej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skoro poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81c ust. 2 tej ustawy, kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05 oraz powołany wyżej wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/08).

Właściwość organów nadzoru budowlanego do załatwiania spraw, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wynika z art. 108 oraz art. 103 ust. 3 w związku z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Co do zasady, przepisy kompetencyjne obowiązują od wejścia w życie. Nadto, w art. 103 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazano, że właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 (a więc spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy), określa się na podstawie przepisów ustawy. Tym bardziej, właściwość tę należy przyjąć w przypadku spraw, które zostały wszczęte po wejściu w życie ustawy (tj. Prawa budowlanego z 1994 r.). W rezultacie, właściwość tę ustala się na podstawie art. 80 i nast. Prawa budowlanego z 1994 r.

Organy nadzoru budowlanego działają w ramach procesowych wyznaczonych przede wszystkim obecnie obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z modyfikacjami wynikającymi z procesowych norm zawartych w ustawach materialnoprawnych z zakresu prawa budowlanego. W pewnym zakresie procedura usuwania skutków samowoli, o której mowa w art. 103 ust. 2, jest z mocy tej normy intertemporalnej, uwarunkowana przesłankami materialnoprawnymi określonymi w art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto, w zakresie nieunormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w stosowanych z mocy art. 103 ust. 2 normach art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r., będące efektem kompetencji organów nadzory budowlanego czynności procesowe, organy podejmują na podstawie norm kompetencyjno-procesowych zawartych w ustawie – Prawo budowlane z 1994 r., w tym przypadku, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Jeżeli zatem organy prowadzące postępowanie uznają, że dla ustalenia, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Powołanie się przez organ pierwszej instancji na art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., jako na podstawę prawną nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej, zamiast na przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. skutkowało naruszeniem art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego powodu podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie jest zasadny. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w rezultacie organ odwoławczy niezasadnie zastosował art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 158/20; wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 400/10).

Natomiast przedwczesne jest odnoszenie się do tych kwestii merytorycznych podniesionych w pozostałych zarzutach kasacji, które będą przedmiotem ponownego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia 18 lutego 2021 r., nr 65/2021. Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. zasądzono od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.D. kwotę 1037 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.