II OSK 2673/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2563/17 w sprawie ze skargi S. R. na akt z zakresu administracji publicznej Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2563/17, po rozpoznaniu skargi S. R. na akt z zakresu administracji publicznej Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odwołania z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii: 1) uchylił zaskarżony akt; 2) zasądził od Ministra Zdrowia rzecz S. R. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Zdrowia powołanym na wstępie aktem z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2017 r. poz. 890, zwana dalej: "ustawą"), z dniem 1 sierpnia 2017 r. odwołał S. R. z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii.

S. R. pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy akt Ministra, zarzucając naruszenie:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Ministra postępowania dowodowego oraz niepodjęcie żadnych czynności w celu zebrania materiału dowodowego w sprawie jak również przez brak wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a w efekcie nieustalenie stanu faktycznego sprawy, co łącznie wpłynęło na podjęcie przez organ wadliwego rozstrzygnięcia pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego;

b) art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez:

- brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- zaniechanie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym zaniechanie pouczenia strony o przysługujących jej uprawnieniach;

- zaniechanie zapewnienia przez Ministra czynnego udziału strony w postępowaniu, a przed wydaniem aktu odwołania zaniechanie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- niezamieszczenie i w efekcie niewyjaśnienie przez Ministra w akcie odwołania przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

c) art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy, poprzez bezpodstawne skrócenie kadencji skarżącego pełniącego funkcję konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii oraz uznanie, że skarżący nie realizował powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie, podczas gdy w rzeczywistości żadne z powyższych okoliczności nie zaistniały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w wypadku rozpoznania sprawy co do meritum - o jej oddalenie.

Minister zaznaczył na wstępie, że czynność odwołania osoby z funkcji konsultanta krajowego - mając na uwadze wynikający z przepisów prawa status konsultanta krajowego oraz szczególny charakter stosunku, jaki zachodzi pomiędzy konsultantem krajowym i Ministrem Zdrowia - nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ nie tylko nie można jej zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), ale także jako aktów lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, Minister wskazał, że u podstaw odwołania skarżącego z funkcji konsultanta krajowego leżała przesłanka z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji, jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie. Następnie organ zauważył, że z art. 9 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy wynika, że konsultant wykonuje zadania opiniodawcze, doradcze i kontrolne dla różnych podmiotów, w tym dla organów administracji rządowej, do których zalicza się Ministra Zdrowia. Konsultant powoływany jest w celu realizacji tych zadań oraz innych szczegółowo określonych w ww. ustawie. Przesłanką powołania danej osoby na stanowisko konsultanta krajowego jest gwarancja, że taka osoba będzie właściwie realizowała swoje zadania. Osoba ta musi być zatem profesjonalistą w określonej dziedzinie medycyny czy farmacji, ekspertem, który właściwie będzie realizował powierzone mu zadania. Aby dana osoba mogła właściwie wspomagać Ministra Zdrowia swoją wiedzą musi także charakteryzować się odpowiednimi przymiotami osobistymi - dawać rękojmię należytego i bezstronnego wykonywania zadań konsultanta (art. 3 ust. 1 ustawy). Wynika to z faktu, iż Minister Zdrowia jest odpowiedzialny za stworzenie takiej obsady konsultantów krajowych, aby profesjonalnie i rzetelnie wykonywali oni powierzone im zadania, które w następstwie przekładają się na działania podejmowane przez Ministra Zdrowia w obszarze ochrony zdrowia. Aby jednak minister właściwy do spraw zdrowia mógł należycie wywiązywać się z tych obowiązków, jego ocena realizacji zadań powierzonych konsultantowi krajowemu musi być zadowalająca. Istotne znaczenie ma przy tym prawidłowa, niezakłócona komunikacja pomiędzy ministrem a konsultantem. W przeciwnym razie, minister właściwy do spraw zdrowia może skorzystać z prerogatywy przyznanej mu przez ustawodawcę na mocy art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Minister uznał, iż realizacja przez skarżącego zadań powierzonych mu jako konsultantowi krajowemu w dziedzinie położnictwa i ginekologii nie spełnia oczekiwań organu, kierującego się przede wszystkim troską o dobro pacjentów. Stwierdził, że z konstrukcji natomiast omawianej normy prawnej wynika, iż omawiana podstawa odwołania konsultanta ma charakter ocenny. Uznaniowość w zakresie działania organu na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach jest nieporównywalnie większa niż na podstawie granic wyznaczonych standardami określonymi w przepisach k.p.a. Świadczy o tym nie tylko wspomniana już wyżej przesłanka samej oceny organu, o której mowa w tym przepisie, a która to może stanowić przesłankę samoistną do odwołania konsultanta krajowego, ale także okoliczność, iż ustawa o konsultantach nie przewiduje stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę przywołał dyspozycję art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz stwierdził, że akt tego rodzaju posiada charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. innego niż określony w art. 3 ust. 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W powyższym zakresie Sąd I instancji odwołał się do stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1820/13, w którym wskazano: (-) przyznane konsultantowi zadania kontrolne (art. 9, art. 10 ustawy) wymaga gwarancji bezstronności, co wiążę się z gwarancją stabilności funkcji konsultanta, (-) gwarancje takie stwarza art. 7 ustawy, ustanawiający kadencję konsultanta (art. 7 ust. 1) oraz określający przesłanki jego odwołania przed upływem kadencji (art. 7 ust. 2), (-) powyższe uregulowania stanowią podstawę do wywodzenia uprawnienia konsultanta do wykonywania tej funkcji w okresie trwania jego kadencji z możliwością przedterminowego odwołania tylko w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2. W konsekwencji, Sąd Wojewódzki uznał, że adresatowi aktu odwołującego go z funkcji konsultanta z przyczyn wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy, a zatem pozbawiającego konsultanta uprawnienia do pełnienia funkcji w okresie kadencji, przysługuje środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego, umożliwiający skontrolowanie legalności tego aktu.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że jakkolwiek nie może ulegać wątpliwości, iż przy stosowaniu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy organ dysponuje dużym zakresem uznaniowości, o tyle fakt ten, nie stanowi upoważnienia do sformułowania aktu w sposób ogólnikowy, ograniczający się wyłącznie do oświadczenia woli o odwołaniu konsultanta łącznie z odstąpieniem od sporządzenia uzasadnienia. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, iż uznaniowość orzeczenia administracyjnego jest wręcz cechą zwiększającą obowiązki organu w zakresie szczegółowego wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia, co w oczywisty sposób ma służyć wykazaniu, iż rozstrzygnięcie to nie jest dowolne. Potrzeba tego rodzaju jest szczególnie widoczna przy stosowaniu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, które operuje dwoma różnymi przesłankami faktycznymi, upoważniającymi organ do odwołania konsultanta przed upływem kadencji, wymieniając w tym kontekście: 1) sytuację, w której w ocenie organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub 2) sytuację, w której w ocenie organu zaistniały okoliczności, uniemożliwiające dalsze wykonywanie przez konsultanta powierzonych mu zadań i uprawnień (w zaskarżonym obecnie akcie organ nie wyjaśnił, która z ww. przesłanek wystąpiła w rozpatrywanej sprawie). Przesłanki te odwołują się do różnych kryteriów, uwzględniających w różny sposób wagę okoliczności, za które odpowiedzialność ponosi bezpośrednio konsultant. O ile bowiem wskazaną w przepisie jako drugą przesłankę w postaci zaistnienia okoliczności uniemożliwiających dalsze wykonywanie przez konsultanta powierzonych mu zadań i uprawnień należy traktować jako w dużym stopniu zobiektywizowaną, a co najmniej nie związaną z negatywną oceną działań konsultanta (wymienione w przepisie okoliczności nie są zatem równoznaczne z dopuszczeniem się przez konsultanta uchybień w sprawowaniu obowiązków, a z powstaniem konkretnej trwałej lub co najmniej długotrwałej przeszkody do dalszego sprawowania funkcji, jaką jest np. choroba konsultanta), o tyle całkowicie inny charakter ma przesłanka pierwsza, tj. sytuacja, w której w ocenie organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień. Przesłanka ta zawiera bowiem w sobie elementy sankcji i jest oparta na negatywnej ocenie postawy konsultanta, która to kwalifikacja może się okazać nieobojętna dla dalszej kariery zawodowej, czy też reputacji adresata aktu. Z tej racji koniecznym jest nie tylko zawarcie w akcie wydawanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy precyzyjnego wskazania, która z wymienionych w tym przepisie przesłanek wystąpiła w sprawie, ale również sporządzenie uzasadnienia takiej kwalifikacji. Tym samym, nawet jeżeli przyjąć, iż co do zasady sąd administracyjny nie ma upoważnienia do kwestionowania samej zasadności odwołania danej osoby z funkcji konsultanta (tj. kwestionowania prawidłowości wybranych przez organ szczegółowych kryteriów, w oparciu o które uznaje on, iż zachodzi co najmniej jedna z dwóch sytuacji, o których mowa w przepisie), o tyle jest on umocowany do egzekwowania od organu, w celu zabezpieczenia podstawowych interesów adresata aktu, dostatecznej precyzji i transparentności aktu. Wymagań tych zaskarżony akt nie spełnił, co musiało, zdaniem Sądu, prowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii stosowania przy wydawaniu aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepisów k.p.a., Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zagadnienie to nie zostało uregulowane w żadnym akcie prawnym, tj. w szczególności w samym k.p.a. lub p.p.s.a. Przyjąć w tej sytuacji należy, iż odpowiednie stosowanie (czy też stosowanie na zasadzie analogii) przepisów k.p.a. do wydawania konkretnych aktów nie byłoby co do zasady wykluczone, niemniej zakres tego zastosowania musi być ograniczony i ściśle powiązany z charakterem danego aktu. Nie można w tej sytuacji przyjmować, iż przy wydawaniu przedmiotowych aktów organ administracji zobowiązany jest automatycznie do stosowania się do wszystkich wymogów procesowych, zastrzeżonych w k.p.a. dla postępowania administracyjnego, w tym do zapewnienia adresatowi aktu udziału w prowadzonych czynnościach na takich samych zasadach, jakie odnoszą się na gruncie k.p.a. do strony postępowania administracyjnego (przyjęcie odmiennego założenia, tj. stosowanie przepisów k.p.a. w całości, podważałoby sens wyodrębniania osobnej kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której akty te spełniałyby w istocie kryteria decyzji administracyjnej lub postanowienia). W świetle powyższego Sąd uznał, że na gruncie niniejszej sprawy uzasadnionym było odpowiednie zastosowanie przez organ art.107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, alternatywnie o jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, przez błędną wykładnię dokonaną bez uwzględnienia pozostałych jej przepisów, w tym zwłaszcza art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy, co skutkowało nieprawidłową oceną prawną Sądu I instancji, iż akt Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczący odwołania S. R. z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako niezawierający właściwie powołanej podstawy prawnej odwołania oraz uzasadnienia, akt ten nie odpowiada prawu - w sytuacji, gdy wynik wykładni systemowej ww. przepisów wykazuje specyfikę stosunku prawnego pomiędzy konsultantem krajowym, a Ministrem Zdrowia i prowadzi do przeciwnych wniosków (odwołanie z funkcji konsultanta krajowego stanowi oparty na prawie akt uznaniowy wynikający z dyskrecjonalnego uprawnienia Ministra Zdrowia, przy czym akt odwołania z dnia [...] lipca 2017 r. był zgodny z prawem - zawierał prawidłową podstawę prawną i nie wymagał uzasadnienia).

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a., wynikające z błędnej z prawem kontroli skutkującej uchyleniem ww. aktu Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczącego odwołania S. R. z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii - pomimo tego, że akt ten odpowiada prawu - zawiera właściwie określoną podstawę prawną i zgodnie z odnoszącymi się do niego przepisami prawa nie wymaga uzasadnienia, a ponadto, iż w świetle systemowej wykładni przepisów prawa materialnego odnoszących się do powoływania oraz odwoływania konsultantów krajowych przez Ministra Zdrowia (o których mowa w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej), nie posiada on kwalifikacji aktu prawnie zaskarżalnego, nie będąc w szczególności tzw. innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (ewentualnie, z ostrożności procesowej: przepisu art. 151 p.p.s.a. - w ramach założenia Sądu I instancji, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a czego organ nie podziela) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - polegające na braku odrzucenia (względnie oddalenia) skargi S. R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na dwa pytania, czy zaskarżony akt podlega kognicji sądu administracyjnego, a jeśli tak, czy wymaga on, obok podania podstawy prawnej, jego uzasadnienia. Na tak przedstawione pytania należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć należy, że podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, co oznacza, że istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Wypływa to z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, związanych z realizacją zasady praworządności.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym aktem z dnia [...] lipca 2017 r., podjętym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia, Minister Zdrowia odwołał skarżącego S. R. z pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie położnictwa i ginekologii, nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowemu aktowi nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Według doktryny akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Lexis Nexis, komentarz do art. 3 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie o odwołaniu z funkcji konsultanta spełnia ww. przesłanki aktu, albowiem ma charakter władczy, dotyczy sprawy indywidualnej podmiotu powołanego na tą funkcję, jest podejmowane przez organ administracji publicznej, w sprawie dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, związanych z jej wykonywaniem. Zauważyć bowiem należy, że ustawa o konsultantach w ochronie zdrowia w art. 7 stanowi: Kadencja konsultanta trwa 5 lat (ust. 1). Organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji: 1) jeżeli konsultant złożył rezygnację z funkcji; 2) jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie; 3) na uzasadniony wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia - w przypadku konsultanta wojewódzkiego; 4) jeżeli konsultant został skazany prawomocnym wyrokiem sądu na karę ograniczenia albo pozbawienia wolności, albo zawieszono mu prawo wykonywania zawodu (ust. 2). Przyznane konsultantowi zadania kontrolne (art. 9, art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia) wymaga gwarancji bezstronności, a to związane jest z regulacją stabilności funkcji konsultanta. Takie gwarancje ustanawia art. 7 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia, przez przyjęcie regulacji kadencji konsultanta (art. 7 ust. 1) oraz regulacji przesłanek odwołania. Daje to podstawy do wyprowadzenia uprawnienia z mocy prawa konsultantów do wykonywania funkcji konsultanta z dopuszczalnością odwołania, ale tylko gdy wystąpi jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2. Należy więc przyjąć, że czynność jaką jest odwołanie z funkcji konsultanta, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym dopuścić możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, w odróżnieniu do czynności polegającej na powołaniu konsultanta, która już takim aktem nie jest (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1820/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się także z Sądem I instancji, iż przedmiotowy akt wymagał, obok wskazania podstawy prawnej, także jego uzasadnienia. Aczkolwiek, nie tyle w kontekście art. 107 § 3 k.p.a., gdyż brak jest odpowiedniego odesłania w ustawach (o konsultantach w ochronie zdrowia, k.p.a., p.p.s.a.) do stosowania przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Zaakcentować należy, że w przypadku rozstrzygnięć władczych, podjętych w konkretnej sprawie indywidualnego podmiotu, w analizowanym przypadku odwoływanego konsultanta, wymóg uzasadnienia nie ma wymiaru wyłącznie formalnego, lecz uzależniony jest od aspektu merytorycznego danego stanu faktycznego i wiąże się przede wszystkim z koniecznością zapewnienia odpowiedniej ochrony praw tego podmiotu. Obowiązek ten nie musi być wyrażony wprost i może być wywiedziony z przepisów o zasadniczym znaczeniu dla określenia zasad funkcjonowania organów władzy publicznej, w szczególności takich, które wkraczają w sferę praw i obowiązków obywateli. W orzecznictwie przyjęto, iż to właśnie z przewidzianych w tych dwóch przepisach konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz praworządności i legalności (art. 7) wynika wymóg należytego uzasadnienia władczych aktów z zakresu administracji publicznej. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności czy też legalizmu, będąca jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2, zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo ma być więc zarówno źródłem kompetencji organów, jak i kryterium dopuszczalności podejmowanych przez nie aktów. Stąd by uznać taki akt za zgodny z prawem, trzeba mieć pewność, że te przesłanki wystąpiły. W niektórych przypadkach jest to oczywiste, mianowicie wtedy, gdy przesłanki są ukształtowane jednoznacznie i kategorycznie, bez pozostawienia jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości i wynika z nich jasno, że ziściła się hipoteza stosowanego przepisu. Inaczej jednak jest wówczas, gdy organ stosuje przepis formułujący przesłanki bardziej ogólnie, z pozostawieniem organowi pewnej swobody, zwłaszcza uznania administracyjnego. Tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Minister przyjął za podstawę prawną odwołania przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, w myśl postanowień którego, organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji, jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie. Jest to zatem jedna z tych wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy przyczyn odwołania konsultanta, która została określona w sposób stosunkowo niejednoznaczny, nawiązujący do okoliczności wymagających bardziej wnikliwych ustaleń i ocen. Tym ustaleniom i ocenom należy dać odpowiedni wyraz. Jedynym zaś sposobem wywiązania się z tego obowiązku, czyli wyrażenia przez organ swojego stanowiska w sprawie, jest sporządzenie odpowiedniego uzasadnienia. Czego w niniejszej sprawie zabrakło. Uzasadnienie jest wyłącznym miarodajnym źródłem, z którego można się z tym stanowiskiem zapoznać i stąd odgrywa ono kluczową rolę zarówno dla podmiotów, do których skierowano akt, jak i dla społeczności, czy sądów administracyjnych przeprowadzających kontrolę aktu. Podczas tej kontroli można wszak wziąć pod uwagę tylko te motywy, jakie zostały odzwierciedlone w uzasadnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2745/20).

W świetle powyższego, nieuzasadnione okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, tak naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).