II OSK 2659/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 320/20 w sprawie ze skargi W. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 listopada 2019 r. nr ... w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 320/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 listopada 2019 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych.

W. Z. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich nieprawidłowe zastosowanie i zaniechanie zbadania prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy nie istniały przesłanki do ukarania skarżącej grzywną.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Całkowicie chybiony okazał się zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., które według strony ma polegać na nierozpoznaniu przez Sąd Wojewódzki zawartych w skardze zarzutów dotyczących decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 września 2016 r., nakazującej usunięcie zagrożenia w oznaczonym budynku mieszkalno-usługowym poprzez rozbiórkę części budynku w zakresie podanym w rozstrzygnięciu decyzji.

Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, jeżeli sprawa znajduje się aktualnie na etapie egzekucji administracyjnej, to sama zasadność wydania decyzji nie może być w tym postępowaniu podważana, gdyż jest to możliwe w odrębnych trybach nadzwyczajnych, skoro nie została ona uchylona w zwykłym toku instancyjnym.

Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na regulację art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), zgodnie z którą organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny nie weryfikuje podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w sprawę zakończoną decyzją ostateczną.

W rezultacie obowiązki organu egzekucyjnego dotyczą wyłącznie badania przesłanek podmiotowych i przedmiotowych dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć wydanych przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym. Dopóki zatem decyzja stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, to zobowiązany nie może kwestionować w ramach postępowania egzekucyjnego legalności decyzji nakładającej obowiązki podlegające egzekucji (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r. II OSK 524/12, 20 lutego 2020 r. II FSK 916/18, 1 grudnia 2020 r. II OSK 1583/18, 18 listopada 2021 r. II OSK 3419/18).

Wobec powyższego, organy obu instancji orzekające w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 u.p.e.a.) nie były uprawnione, a tym bardziej obowiązane, do oceny prawidłowości decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w szczególności weryfikacji adresatów orzeczonego nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Bezskuteczne było zatem podnoszenie przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym, a następnie w skardze złożonej do Sądu Wojewódzkiego, zarzutów co do tego, że nie powinna być adresatem egzekwowanej decyzji.

Jeżeli więc W. Z. była wymieniona w decyzji PINB z 1 września 2016 r. jako jedna z osób, na które nałożono obowiązek usunięcie zagrożenia w oznaczonym budynku, to organ egzekucyjny nie mógł weryfikować jej statusu jako zobowiązanej do wykonania egzekwowanego obowiązku.

W tym zakresie dane dotyczące podmiotu zobowiązanego oraz obowiązku podlegającego egzekucji zostały prawidłowo ujęte w tytule wykonawczym nr 6/2017 z 29 marca 2017 r.

Z uwagi jednak na inną wadliwość organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu uchylił postanowienie PINB z 9 września 2019 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Mianowicie organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że stosownie do wówczas obowiązującego art. 27c u.p.e.a. wobec skarżącej i jej małżonka (jako adresatów decyzji) powinien być wystawiony jeden tytuł wykonawczy i wydane jedno postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy nieprawidłowo sporządzono odrębne tytuły wykonawcze, a w konsekwencji wadliwie wydano dwa postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki dokonał właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia z konkluzją, że nie było podstaw do jego uchylenia. Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął sprawę w jej granicach wyznaczonych przedmiotem zaskarżonego postanowienia.

Wyznaczony przepisami prawa zakres rozstrzygania sprawy przez organ egzekucyjny sprawił, że również Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, nie mógł kontrolować legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 września 2016 r. orzekającej o obowiązku wykonania określonych robót budowlanych przez wyznaczone osoby. Tym samym w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 135 p.p.s.a., w znaczeniu powołanym w podstawie kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjny, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

4