II OSK 2594/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1937/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r. VII SA/Wa 1937/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa autostrady A4 na odcinku województwa [...] - km [...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.S. (zwana dalej "Skarżącą").

Na skutek tego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] września 2020 r. Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, ze zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem Ministra decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. spełnia wymogi wynikające ze ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nadto prawidłowo poinformowano strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z dokumentacją. Organ doręczył decyzję wnioskodawcy i zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją poinformował o wydaniu decyzji zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2019 r. z podaniem – zgodnie z art. 11f ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – informacji o miejscu, w którym można zapoznać się z decyzją. Zostały też spełnione wymogi określone w art. 11f ust. 1, jak i prawidłowo wyznaczono termin wydania nieruchomości (art. 16 ust. 2 cyt. ustawy). Co do żądania strony o przydział innej nieruchomości organ zaznaczył, że sprawy te rozpatrywane są w odrębnych postępowaniach.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A.S., a wnosząc o jej uchylenie podtrzymała wcześniejsze zarzuty wskazując, że: nie została zawiadomiona, jako współwłaścicielka działki nr [...] o rozbudowie; informowała inwestora, że proponowany podział działki jest nie do zaakceptowania, ponieważ zostanie bez dojazdu do działki nr [...]; prawo geodezyjne zabrania podziału działki i pozostawienia terenów bez dojazdu, a tym samym korzystania z prawa własności; nie była informowana o terminie podziału działki – wszczęciu postępowania; nie uczestniczyła – jak i sąsiedzi – przy rozgraniczeniu działki nr [...]; nie była informowana o terminie wyceny oraz spisie z natury drzewostanu i innych składników mających wpływ na wysokość odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2523, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wadliwości zaskarżonej decyzji skarżąca upatrywała przede wszystkim w braku zawiadomienia jej o planowanej inwestycji oraz wadliwym podziale jej nieruchomości pod rozbudowę, który pozbawia skarżącą dojazdu do pozostałej części nieruchomości tj. działki nr [...].

Dalej Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania administracyjnego przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność i zatwierdzanie projektu budowlanego oznaczające jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Ze szczegółowej analizy przedstawionej w zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że warunki te w niniejszej sprawie zostały spełnione, nie ma zatem potrzeby ich ponownie przytaczać. Sąd podkreślił, że w takim postępowaniu organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji. Zaś kwestie odszkodowawcze – w tym ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej – nie mogą stanowić przedmiotu rozważań w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale w odrębnym postępowaniu.

Po przytoczeniu przepisów art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 11f ust. 3 tej ustawy, a także art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Sąd stwierdził, że nie mogły odnieść skutku zarzuty Skarżącej odnośnie jej niezawiadomienia "o planowanej rozbudowie", skoro w aktach sprawy znajdują się stosowne obwieszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł w imieniu Skarżącej jej pełnomocnik, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ prawa procesowego – art. 7, 77 i 107 k.p.a. "poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dowolną interpretację materiału dowodowego w szczególności kwestii dotyczącej konieczności",

2/ prawa materialnego – art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Skarżąca została prawidłowo zawiadomiona, podczas gdy Skarżąca dowiedziała się o wywłaszczeniu dopiero w fazie, w której nie mogła de facto wypowiedzieć się na etapie planowania inwestycji i składać odpowiednich wniosków i skarg.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik Skarżącej wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów na jej rzecz jako pełnomocnika z urzędu za obie instancje wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik oświadczyła, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.

W piśmie procesowym z dnia 8 listopada 2021 r. pełnomocnik Skarżącej oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosi o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

Uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a uczestnicy postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. I FSK 1536/11). Tak zaś rozpatrywana przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa autostrady A4 na odcinku województwa [...] - km [...]". Decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej także "specustawą drogową". Ustawa ta przewiduje uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, budowy (rozbudowy) dróg publicznych.

W kasacji zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez przyjęcie, że Skarżąca została prawidłowo zawiadomiona, podczas gdy Skarżąca dowiedziała się o wywłaszczeniu dopiero w fazie, w której nie mogła de facto wypowiedzieć się na etapie planowania inwestycji i składać odpowiednich wniosków i skarg.

Taki sposób sformułowania tego zarzutu skargi kasacyjnej świadczy o tym, że Skarżąca zarzuca w istocie nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów. Niemniej jednak niezależnie od sposobu sformułowania tego zarzutu jest on nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Z kolei w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej określa, że Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Z treści art. 11d ust. 5 specustawy drogowej wynika, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji są stronami tego postępowania. Norma ta oznacza, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany dokonać zawiadomień i doręczeń w sposób przywołany w powyższym przepisie, to jest na adres wskazany w katastrze nieruchomości, którego funkcję pełni ewidencja gruntów i budynków.

Natomiast powołany także wyżej przepis art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w sposób kompletny wskazuje formy doręczeń, jakie znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej: wnioskodawcę oraz pozostałe strony, i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałe strony postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. – podobnie w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. II OSK 3190/19.

Stąd też o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej zawiadamia się nie tylko inwestora, ale i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji. Z kolei w przypadku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronom postępowania, niebędącym inwestorem, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną na podstawie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, doręcza się w drodze obwieszenia, a jest ono oparte na fikcji prawnej, iż każda ze stron postępowania, wykazująca dostateczny poziom zainteresowania sprawą, ma możliwość dowiedzenia się o rozstrzygnięciu.

Zatem zgodnie z zasadą wynikającą z art. 49 § 2 k.p.a. w tego typu sprawach, dla strony niebędącej inwestorem, termin do złożenia odwołania od decyzji rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dokonania publicznego obwieszenia o wydaniu decyzji.

W tej sprawie omówione wyżej przepisy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostały zastosowane prawidłowo.

W aktach sprawy znajduje się wykaz stron przedmiotowego postępowania, a wśród nich jest i wymieniona Skarżąca współwłaścicielka działki nr [...] w [...], powiat [...]. Zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa autostrady A4 na odcinku województwa [...] – km [...]". Jak obrazują to akta sprawy strony postępowania, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objęciu wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej otrzymali to zawiadomienie. Skarżąca osobiście pokwitowała odbiór tego zawiadomienia o wszczęciu w dniu 30 kwietnia 2019 r., co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru, znajdujące się w aktach. Zaś zawiadomienie to informowało o możliwości zapoznania się z aktami oraz miejscu, w którym możliwe było zapoznanie się z dokumentacją. Nadto przedmiotowe zawiadomienie Wojewody [...] o wszczęciu postępowania w tej sprawie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miejskiego w [...] w dniach od 24 kwietnia 2019 r. do 8 maja 2019 r. oraz zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w dniu 25 kwietnia 2019 r. – dowód: pismo Burmistrza [...] z dnia 9 maja 2019 r.

Z kolei decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierała załącznik nr 4 stanowiący wykaz dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie spornej decyzji (pod poz. 25 wykazu umieszczono nazwisko Skarżącej). Obwieszczenie Wojewody [...] o wydaniu decyzji zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...], oraz umieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] w dniach 13 - 16 listopada 2019 r. –patrz: pismo Burmistrza [...] z dnia 18 listopada 2019 r. Ponadto dodatkowo decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została doręczona Skarżącej w dniu 2 grudnia 2019 r. – patrz: dowód doręczenia w aktach sprawy. Zatem w realiach tej sprawy zarzut naruszenia art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, w sposób opisany w kasacji, jest całkowicie chybiony.

Tym samym nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. cytat: "poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dowolną interpretację materiału dowodowego w szczególności kwestii dotyczącej konieczności" - koniec cytatu. Skarga kasacyjna wprawdzie nie wskazuje jakiej to dotyczy konieczności, ale w uzasadnieniu kasacji podnosi się w odniesieniu do art. 77 k.p.a., że organ w sposób wyczerpujący powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nawet tak mało precyzyjny zarzut naruszenia norm procedury administracyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. norm, gdyż ich nie stosował. Uznając wniesioną skargę za niezasadną prawidłowo oddalił ją stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., albowiem nie ujawniono przesłanek uzasadniających eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Zatem przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Niezależnie od powyższego jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy, zastosowanej w tej sprawie, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r. K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Zatem objęcie nieruchomości Skarżącej realizacją planowanej inwestycji drogowej miało swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Natomiast kwestia odszkodowania czy też ewentualnego przyznania stronie innej nieruchomości zamiennej z zasobów Skarbu Państwa, o co wnoszono w toku postępowania, nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięć oraz rozważań w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez pełnomocnika działającego z urzędu, bowiem wyłącznie właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 p.p.s.a., jest właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 p.p.s.a.).