II OSK 256/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 44/25 w sprawie ze skargi A.N. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 44/25, po rozpoznaniu skargi A. N. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał skarżącemu od Wojewody sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych, 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził w pierwszej kolejności, że przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy", stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej. Dalej WSA zaznaczył, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Niemniej jednak ponad dwuletni okres od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Tym samym nadzwyczajne okoliczności związane z kryzysem migracyjnym spowodowanym wojną w Ukrainie, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy. W związku z tym należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854) dalej: "ustawa zmieniająca", w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Biorąc powyższe pod uwagę WSA w Białymstoku uznał, iż z akt sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 15 listopada 2024 r. (a więc już po 30 czerwca 2024 r.), 7 kwietnia 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie, zaś 15 kwietnia 2025 r. wpłynęła rozpatrywana skarga na bezczynność. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności naruszając ustawowy termin załatwienia sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079) – dalej: "u.c.". Jednocześnie zobowiązano organ do rozpoznania wniosku skarżącego, przyznano skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł oraz zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda podnosząc następujące zarzuty:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) niezastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca mamy do czynienia bezczynnością organu;

2) wadliwe zastosowanie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 2 i 8 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu, co narusza zasadę proporcjonalności i prawa do sądu, podczas gdy przepis art. 100d ustawy nie narusza ww. przepisów Konstytucji RP;

3) wadliwe zastosowanie art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 37 ust. 2, art. 178 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP oraz niezastosowanie art. 188 pkt 1 i 2 i 195 ust 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej i art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1301), dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2025 r.") nie mogły stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy po 30 czerwca 2024 r. z uwagi na ich niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 ustawy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej oraz art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2025 r. wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągłe trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów, w sytuacji gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również podczas gdy w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związani Konstytucją RP i ustawami, oraz podczas gdy sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w przepisie szczególnym tj. w art. 112a ust. 1 u.c., a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie rażącej bezczynności, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy pomocowej nie mogło dojść do stwierdzenia rażącej bezczynności, względnie podczas, gdy czas trwania postępowania realnie usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z rażącą bezczynnością nie mieliśmy do czynienia;

2) art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Podlaskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 1 i 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy w okresie do dnia 4 marca 2026 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;

3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 112a ust. 1 u.c. oraz art. 100d ustawy o pomocy polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu postępowania, mimo że na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, względnie gdy z rażącą bezczynnością nie mieliśmy do czynienia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości (art. 188 p.p.s.a.), a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że w części zasługuje ona na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że wobec tego, iż złożenie wniosku w kontrolowanej sprawie nastąpiło 15 listopada 2024 r. nie miał w niej zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. W tym zakresie należy wskazać – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query) w których stwierdzono, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r.

W przywołanym orzecznictwie uznano, że kolejne, czwarte przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia wbrew zarzutom obrazy przepisów Konstytucji zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy nowelizującej. Przedstawiona argumentacja zachowuje aktualność również w odniesieniu do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy przewidzianego art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2025 r.

W konsekwencji w aktualnym orzecznictwie NSA jest zdania, że oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.

Przyjmując słuszność tego stanowiska, należy zauważyć, że biorąc pod uwagę datę wpływu wniosku do organu (15 listopada 2024 r.) na Wojewodzie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia przedmiotowego wniosku, w tym zmierzających do usunięcia jego braków formalnych, zarówno na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jak i przepisów ustawy o cudzoziemcach. W myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. o sygn. I OPS 2/13 (dostępna w CBOSA), skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie znajdują zastosowania okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje zaś wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 112a ust. 1 u.c. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że taki stan rzeczy nie oznacza, iż w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. Tymczasem jak wynika z akt kontrolowanej sprawy Wojewoda od dnia złożenia wniosku przez cudzoziemca (15 listopada 2024 r.) do dnia wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji nie podjął żadnej czynności w sprawie tego wniosku. Decyzja udzielająca cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia została wydana dopiero po wniesieniu skargi i po wydaniu wyroku przez WSA w Białymstoku, tj. 17 kwietnia 2026 r. Pomiędzy 15 listopada 2024 r. a 17 kwietnia 2026 r., organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Sąd pierwszej instancji wobec tego zasadnie orzekł o pozostawaniu przez Wojewodę w stanie bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Mając na uwadze okoliczności sprawy, jako prawidłowe należało również ocenić rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie przyznanej cudzoziemcowi sumy pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny odmiennie niż Sąd Wojewódzki ocenił natomiast kwestię kwalifikacji dostrzeżonej bezczynności. Usprawiedliwiony w tym względzie okazał się po części zarzut z punktu II. 1 skargi kasacyjnej. W odniesieniu do tego zagadnienia, przypomnieć należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (zob. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22). Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie akcentuje się również, że sąd administracyjny uwzględniając całość okoliczności indywidualnych sprawy powinien wziąć pod uwagę także występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek organ istotnie przekroczył termin na załatwienie sprawy, to zwłoka ta była w znacznym stopniu spowodowana pozostawaniem Wojewody w przekonaniu o skuteczności przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy kolejnych nowelizacji tego przepisu. W tej sytuacji zasadne było uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że bezczynność Wojewody nie miała rażącego charakteru.

Wobec powyższego, uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie (punkt 3 wyroku).