II OSK 2548/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 383/22 w sprawie ze skargi T.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 383/22, oddalił skargę T. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 czerwca 2013 r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju (PINB) ustalono, że na działce nr [...] w m. [...], gmina [...] znajduje się budynek konstrukcji drewnianej, z dachem pokrytym blachą trapezową. Budynek o wymiarach 6,80 m x 5,70 m zlokalizowany jest w odległości 1,10 m – 1,15 m od ogrodzenia z działką sąsiednią. Podczas kontroli ustalono, że budynek nie posiada instalacji ani fundamentów, posadowiony jest na kamieniach i pustakach. Jak wynikało z wyjaśnień skarżącego, obiekt postawił ok. 2010-2011 r., nie jest on budynkiem, gdyż nie ma fundamentów oraz instalacji, nie jest trwale połączony z gruntem. Wiata też nie jest połączona z gruntem. Skarżący poinformował, że obiekt ten postawił na działce, gdyż "nie miał co z nim zrobić, a musiał go usunąć z poprzedniego miejsca w celu umożliwienia budowy kanalizacji. Jest to pamiątka historyczna". Organ ustalił, że przedmiotowy budynek pełni funkcje letniskowe.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r., PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. dokumentów umożliwiających zalegalizowanie obiektu. Następnie wobec nie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem, PINB w Biłgoraju decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku o wymiarach 6,80 m x 5,70 m, wraz z zadaszeniem wspartym na drewnianych słupach o wymiarach 3,0 m x 5,70 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) z dnia 6 listopada 2015 r.

Skarżący pismem z 30 marca 2021 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji LWINB z 6 listopada 2015 r. podnosząc, iż została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wnioskodawca wskazał ponadto, że decyzja nie zawierała dokładnego położenia obiektu na działce budowlanej.

Po rozpoznaniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia 4 listopada 2021 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z 6 listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji GINB nie dostrzegł żadnych podstaw do uznania, iż decyzja LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podzielił kwalifikację spornego obiektu jako budynku letniskowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że budynek może być związany z gruntem przy pomocy fundamentów punktowych. Budowa tego rodzaju budynku nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na niedopełnienie przez inwestora obowiązku zgłoszenia, stanowi on samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, jak zaakcentował organ, przeniesienie obiektu w inne miejsce również stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ podał, że skarżący wprost przyznał, że na budowę pozwolenia nie uzyskał, wobec czego prawidłowe było zastosowanie procedury z art. 48-49 Prawa budowlanego i wydanie nakazu rozbiórki w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora dokumentów umożliwiających legalizację.

Organ zaznaczył też, że do wniosku o stwierdzenie nieważności załączono pismo Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 stycznia 2019 r., z którego wynikało, że sporny obiekt pierwotnie figurował w zasobach archiwalnych Biura Badań Dokumentacji Zabytków w [...] jako "[...]" z XIX w., zlokalizowana w gminie [...]. Po przeniesieniu w inne miejsce, budynek nie jest prawnie chroniony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie figuruje w gminnej ani wojewódzkiej ewidencji zabytków. W postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej przepisy nie przewidują oceny zabytkowego charakteru obiektu, ani zwracania się do konserwatora zabytków w tym przedmiocie. Organ podkreślił ponadto, że Lubelski WKZ w piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. wprost wskazał, iż sporny obiekt nie podlega ochronie. Dlatego nie może być mowy o niewykonalności prawnej kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., wskazanej we wniosku, GINB wyjaśnił, że przepis ten nie ma charakteru samoistnego. Dla stwierdzenia, że zachodzi przesłanka nieważności z mocy prawa konieczne jest wskazanie przepisu szczególnego, który w danej sytuacji przewiduje nieważności decyzji z mocy prawa. W sprawie niniejszej przepis taki nie istnieje.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 listopada 2021 r. Uzasadniając powyższą decyzję GINB uznał, że istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, na co nie miało wpływu, podnoszone przez skarżącego trwałe niezwiązanie obiektu z gruntem. Fundamentem jest każdy element, który przenosi ciężar obiektu na grunt, np. oparcie budynku na cegłach, kamieniach czy bloczkach betonowych. Wobec braku przedstawienia przez inwestora dokumentów koniecznych do legalizacji, zachodziła konieczność wydania nakazu rozbiórki. Organ powtórzył, że przedmiotowy obiekt nie jest obecnie prawnie chroniony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie figuruje w gminnej ani wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wskazał, że istnienie walorów historycznych budynku nie wypełnia przesłanki niewykonalności decyzji. Organ zauważył, iż nakaz rozbiórki nie oznacza nakazu degradacji użytych elementów konstrukcyjnych.

Skargą T. L. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę wskazał, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB oraz poprzedzającej go decyzji tego samego organu było ustalenie, że decyzja LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. oraz decyzja PINB z dnia 11 sierpnia 2015 r. nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Materialnoprawną podstawą zarówno decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu powiatowego z dnia 11 sierpnia 2015 r., był przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Decyzje te nie naruszały w ocenie Sądu rażąco powołanych przepisów Prawa budowlanego.

Sąd zaaprobował dokonaną przez GINB kwalifikację spornej [...] jako budynku. Zgromadzona dokumentacja fotograficzna pozwoliła Sądowi stwierdzić, że sporna [...] posiada dach, a także ściany, dzięki czemu można ją uznać za wydzieloną z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego. Sporny obiekt posadowiony jest na kamieniach i pustakach ułożonych na gruncie, co jednak – wbrew woli skarżącego – nie stanowi przeszkody do zakwalifikowania takiego obiektu jako budynku. Technologia powiązania obiektu z gruntem nie zmienia bowiem charakteru obiektu budowlanego jako budynku. Sąd wskazał, że w judykaturze sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym fundamenty budynku mogą mieć rożną postać, w tym mogą to być tzw. fundamenty punktowe.

Zdaniem Sądu całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie dotyczącej rozbiórki spornej chaty drewnianej potwierdził, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę tego obiektu, do czego był zobligowany. Skoro przedmiotowa chata drewniana wymagała pozwolenia na budowę, a skarżący nie skorzystał z przewidzianej przez przepisy możliwości zalegalizowania obiektu, to w tych okolicznościach sprawy organy zasadnie przyjęły jako materialnoprawną podstawę decyzji art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, ani decyzja organu powiatowego z dnia 11 sierpnia 2015 r. ani decyzja LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. nie są obarczone wadą, skutkującą na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja LWINB jak i decyzja organu powiatowego nie były obarczone wadą niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Skarżący zarzucał błędne i nieprecyzyjne określenie w decyzji PINB z dnia 11 sierpnia 2015 r. położenie obiektu, wpływające na wykonalność nałożonego na niego nakazu. Zarzut ten, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Nakaz w decyzji PINB z dnia 11 sierpnia 2015 r. jest precyzyjny i nie pozostawia wątpliwości co do zakresu nałożonego na T. L. obowiązku. Zdaniem Sądu zauważyć należy, że określona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanka, której występowanie w niniejszej sprawie wielokrotnie akcentował skarżący, traktowana jest przez doktrynę jako szczególny przypadek niewykonalności decyzji o charakterze prawnym. Skarżący wielokrotnie podnosił, iż zrealizowanie nakazu nałożonego na niego mocą decyzji PINB z dnia 11 sierpnia 2015 r. narazi go na odpowiedzialność karną, to w ocenie Sądu argument powyższy jest chybiony i nie stanowi o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że przepisy prawa budowlanego nie przewidywały i nie przewidują zakazu dokonania rozbiórki budynku, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, a przejawiającego wartość historyczną. Przedmiotowa drewniana chata nie jest objęta żadną ustawową formą ochrony zabytków. Należy mieć również na względzie, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku polegających na jego rozbiórce, choć wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tylko w sytuacji, gdy zabytek ten jest wpisany do rejestru. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że skarżący może chatę ponownie przenieść na inną nieruchomość, nie powodując degradacji jego substancji. Strona podmiotowa przestępstwa z art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na umyślności. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzje o rozbiórce nie są obarczone wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Nadto w ocenie Sądu nie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czyli wada nieważności z mocy prawa. Do stwierdzenia, że przesłanka powyższa występuje, konieczne jest istnienie przepisu szczególnego, przewidującego nieważność decyzji z mocy prawa. Sąd nie stwierdził, że istnieje przepis powodujący taką nieważność Z tych wszystkich przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną T. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu za nadrzędne przepisów prawa budowlanego umożliwiające rozbiórkę obiektu budowlanego wykonanego bez zgłoszenia właściwemu organowi, w stosunku Konstytucji RP oraz nad przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy Sąd Administracyjny zobowiązany jest do wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej na mocy której przepisy prawa budowlanego są nadrzędne nad przepisem art. 5 Konstytucji oraz nadrzędne nad ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na niezawieszeniu postępowania na czas rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego zmierzającego do utworzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], podczas gdy z zalegającego w aktach sprawy pisma Konserwatora Zabytków z dnia 9 grudnia 2021 r. wynika, że przedmioty obiekt budowlany jest nieruchomością będącą dziełem człowieka stanowiącą świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową przez co spełnia ustawowe przesłanki uznania go za zabytek o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a Sąd Administracyjny nie jest władny do potwierdzenia czy też zaprzeczania wartości historycznej obiektu budowlanego,

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących ochrony zabytków i bez zbadania przez organ I instancji okoliczności podnoszonej przez inwestora co do zabytkowego charakteru obiektu budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Wójta Gminy [...] z dnia 10 sierpnia 2022 r. w celu wykazania faktu zamiaru objęcia przedmiotowej [...] w Gminnym Rejestrze Zabytków Gminy [...], zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 10 października 2022 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 13 września 2022 r. informującego o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków oraz z karty adresowej zabytku na okoliczność ujęcia przedmiotowej [...] w gminnej ewidencji zabytków (po uzgodnieniu z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Lublinie).

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówiła zawieszenia przedmiotowego postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2023 r. skarżący wniósł na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o odroczenie rozprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienie prawne następującej treści : "Czy prawomocna decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego podlega uchyleniu w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a. w sytuacji gdy po uprawomocnieniu się decyzji o nakazie rozbiórki obiekt budowlany przeznaczony do rozbiórki został wpisany do ewidencji zabytków na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków?".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności, dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji, była ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzją LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Biłgoraju z dnia 11 sierpnia 2015 r., nakazującej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego skarżącemu rozbiórkę budynku o wymiarach 6,80 m x 5,70 m, wraz z zadaszeniem wspartym na drewnianych słupach o wymiarach 3,0 m x 5,70 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego był konsekwencją nie wykonania w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym postanowienia PINB w Biłgoraju z dnia 11 lipca 2014 r. nakładającego na skarżącego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do 31 grudnia 2014 r.

Nie jest sporne, iż w chwili wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, pod względem prawnym zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sporny budynek nie podlegał ścisłej ochronie konserwatorskiej gdyż nie był wpisany do rejestru zabytków a i nie był ujęty w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Przy czym jak wynika z przedstawionego przez skarżącego dowodu z dokumentu sporny obiekt został ujęty w gminnej ewidencji zabytków w 2022 r. na wniosek Wójta Gminy [...] po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Lublinie (Delegatura w [...]) o czym zawiadomiono z dniem 13 września 2022 r. informując o włączeniu karty adresowej zabytku właśnie do gminnej ewidencji zabytków Gminy [...].

Skarżący pismem z dnia 30 marca 2021 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015 r., a wskazując na zabytkowy charakter spornego obiektu objętego nakazem rozbiórki mimo, że nie podlegał on żadnej z ustawowych form ochrony, powoływał się na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. Natomiast organ uznał, iż decyzja z dnia 6 listopada 2015 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i Sąd pierwszej instancji w ramach sprawowanej kontroli legalności podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalając wniesioną skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, słusznie stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi, albowiem w realiach tej sprawy nie można skutecznie powoływać się na wady kwalifikowane decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015 r.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegający na niestwierdzeniu nieważności decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących ochrony zabytków i bez zbadania przez organ I instancji okoliczności podnoszonej przez inwestora co do zabytkowego charakteru obiektu budowlanego.

Norma art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zarzut ten został powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uwadze skarżącego kasacyjnie umknęło, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. Postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Należy jednak zauważyć, że odrębną kwestię stanowi zarzucana w kasacji przez skarżącego - decyzji z dnia 6 listopada 2015 r. - kwalifikowana wada (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a inną sprawę stanowi legalność (ewentualna wada skutkująca stwierdzeniem nieważności) decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2021 r. - która stanowiła przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ograniczone jest wyłącznie do ustalenia, czy decyzja której dotyczy skierowane do organu żądanie stwierdzenia nieważności (w badanej sprawie - decyzja LWINB z dnia 6 listopada 2015 r.) została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020r. sygn. akt II OSK 3393/19).

Tymczasem, jak zaznaczono wyżej, przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015r. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji oceną co do braku podstaw by przypisać decyzji z dnia 6 listopada 2015 r. wady kwalifikowanej. Przekonania o wadliwości (nawet kwalifikowanej) decyzji której dotyczy postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności nie można jednak automatycznie utożsamiać z kwalifikowaną wadliwością decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (w niniejszej sprawie - decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 stycznia 2022 r.).

Nie mógł zatem w niniejszej sprawie oczekiwanego skutku przynieść zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten jest podstawą do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia, iż - zaskarżona decyzja (w niniejszej sprawie - decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2022 r.) - dotknięta jest wadą o charakterze kwalifikowanym, skutkującą nieważnością. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie NSA, taka sytuacja nie występuje.

Poza tym należy wyraźnie podkreślić, co ma zasadnicze znaczenie dla oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Istotne jest to, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania ocenianej decyzji a więc - co do zasady - opiera się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania inkryminowanej decyzji oraz na innych dowodach mających związek z tą decyzją, jeżeli mają one znaczenie w sprawie- patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1281/21.

Mając na uwadze powyższe należy dodatkowo zaznaczyć, iż zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. nie można wiązać, z podnoszoną kwestią braku zbadania przez organ administracji w przedmiotowym postępowaniu podnoszonego przez skarżącego zabytkowego charakteru spornego obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki w 2015 r.

Jak już wyżej zaznaczono, istotne w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że w jego toku organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania ocenianej decyzji a więc - co do zasady - opiera się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania inkryminowanej decyzji oraz na innych dowodach mających związek z tą decyzją, jeżeli mają one znaczenie w sprawie. Stąd też czynienie zarzutu niewyjaśnienia podnoszonej przez skarżącego kwestii co do zabytkowego charakteru spornego obiektu budowlanego, nie może odnieść zamierzonego skutku tym bardziej, iż nie było sporne w chwili wydawania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, iż obiekt ten nie podlegał ścisłej ochronie konserwatorskiej, nie był także ujęty w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Okoliczność ta dodatkowo została potwierdzona w toku przedmiotowego postępowania, bowiem ustalono, iż nawet w chwili wydawania decyzji w postępowaniu nieważnościowym sporny obiekt nie był objęty szeroko pojętą ochroną konserwatorską (pismo Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 stycznia 2019 r.-str. 3 zaskarżonej decyzji).

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na niezawieszeniu postępowania na czas rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego zmierzającego do utworzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]. Faktem jest, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym podjęto intensywne działania zmierzające do włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków Gminy [...] (pismo Wójta Gminy [...] z dnia 10 sierpnia 2022 r.), zaś włączenie karty adresowej zabytku [...] z XIX w. w miejscowości [...] nastąpiło we wrześniu 2022 r.- patrz zawiadomienie Wójta Gminy [...] z dnia 13 września 2022 r. Postępowanie zmierzające do włączenia karty adresowej ww. zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszej sprawy albowiem są to okoliczności jakie ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 6 listopada 2015 r. objętej niniejszym postępowaniem. Wpływają one na zmianę stanu faktycznego sprawy, zaś w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zmiana stanu faktycznego sprawy już po wydaniu ocenianej w tym postępowaniu decyzji, nie może wpłynąć na prawidłowość zastosowanych wcześniej przepisów prawa materialnego a w konsekwencji również na ocenę decyzji pod kątem wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym fakt prowadzenia postępowania zmierzającego do włączenia karty adresowej zbytku do gminnej ewidencji zabytków pozostaje poza zakresem oceny w tej sprawie. Zatem to, iż Sąd pierwszej instancji nie zawiesił postępowania w tej sprawie z uwagi na zalegające w aktach sprawy pismo Konserwatora Zabytków z dnia 9 grudnia 2021 r. wskazującego na wartości historyczne spornej chaty nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia prawa, skoro w postępowaniu nieważnościowym oceniamy wady kwalifikowane decyzji według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania badanej w tym postępowaniu decyzji.

Nadto zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Co do zasady ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Fakultatywność zawieszenia, objęta ww. przepisem, ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przepisem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.- patrz wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3891/21. Zatem nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia ww. przepisu w okolicznościach tej sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma ta określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd nie odniósł się w sposób wyraźnie wyodrębniony co do każdego z zarzutów podniesionych w skardze, lecz z całości wywodu wynika jego stanowisko co do podniesionych zarzutów skargi.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.- patrz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2002/24.

Nie było również podstaw do przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zgodnie z wnioskiem skarżącego. Art. 187 § 1 p.p.s.a. umożliwia składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a., oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Takie wątpliwości w niniejszej sprawie nie występują, stąd brak uzasadnionych podstaw do wystąpienia z takim pytaniem.

Jedynie informacyjnie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż w rozważanym przypadku istnieje wyraźny konflikt między istniejącym i wymagalnym obowiązkiem rozbiórki spornego obiektu budowlanego wynikającym z ostatecznej decyzji LWINB z dnia 6 listopada 2015 r. a obowiązkiem ochrony zabytku wpisanego aktualnie do gminnej ewidencji zabytków Gminy [...]. Jednakże powstały w tej sprawie konflikt, w realiach tej sprawy nie może być rozstrzygnięty w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji z uwzględnieniem normy art. 156 § 1 pkt 2 czy pkt 6 k.p.a. Zatem słusznie żądanie skarżącego w tym zakresie nie zostało uwzględnione.

Zdaniem sądu odwoławczego w art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy upatrywać podstawy do stwierdzenia przez właściwe ograny nadzoru budowlanego wygaśnięcia pozwolenia na prowadzenie robót, a zatem podstawy do utraty mocy obowiązującej i skuteczności prawnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Objęcie obiektu prawną ochroną konserwatorską sprawia, że zmieniły się stosunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji nakazującej rozbiórkę. W sytuacji, gdy przestał istnieć stan faktyczny w odniesieniu do którego decyzja nakazująca rozbiórkę przewidywała nakaz określonego zachowania się, decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a wyeliminowanie jej z obrotu prawnego leży w zakresie kompetencji właściwego organu nadzoru budowlanego - podobnie w wyrokach NSA z dnia: 31 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1115/11, z 13 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1281/21).

Tym samym podniesione w skardze kasacyjne zarzuty jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji, o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.