II OSK 2542/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1139/17 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 czerwca 2017 r. znak: ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1139/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 czerwca 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 marca 2017 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2016 r. poz. 778 ze zm.), § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ... obr. ... K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... obr. ... K., z budową drogi wewnętrznej na działce nr ... obr. jw. oraz zjazdem z działki nr ... na działkę nr ... i następnie z działki nr ... na działkę nr ... obr. K. przy ul. K. w K.". W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania. Zostało ono wszczęte wnioskiem inwestora M. K. z dnia 11 lipca 2013 r., który w toku postępowania był modyfikowany. W trakcie postępowania poprzedzającego badaną decyzję została opracowana ponownie analiza urbanistyczno-architektoniczna zgodnie z zaleceniami SKO w K., oraz zaktualizowana lista stron postępowania. Projekt decyzji i analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzone zostały przez osobę uprawnioną znajdującą się na liście, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy urbanistyczno-architektoniczną wynika, że w istniejącym kontekście przestrzennym istnieje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji pozyskano zgodnie z wymogami prawa wszelkie potrzebne opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, jako załącznik nr 1 i 2, oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, jako załącznik nr 3 wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1:1000 zał. nr 4. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. H. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem odwołującej się w sprawie naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa bowiem dla organu I instancji działkami sąsiednimi było kilka działek z obszaru analizowanego przez co został załamany wymóg kontynuacji funkcji, nadto parametry przyszłej zabudowy zostały ustalone wyłącznie w nawiązaniu do budynku nr ... zlokalizowanego na działce nr .... Również istnieje sprzeczność w zakresie rozumienia pojęcia "terenu inwestycji", nie wykazano także, że inwestycja ma zagwarantowany prawnie dostęp do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1–9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, ze wobec braku obowiązywania na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczym przepisem regulującym w ustawie warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy jest art. 61 ustawy. Jest to przepis, który normuje gospodarowanie przestrzenią, stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji, możliwości wydania pozytywnej decyzji. Spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymi przesłankami są: możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu; dostępu do drogi publicznej; istnienie uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi – Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Dalej organ wskazał, że w doktrynie podkreśla się, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego celem zapewnienia ładu przestrzennego. Dla zrealizowania tej zasady sporządza się analizę urbanistyczno-architektoniczną, która w ocenie organu w niniejszym postępowaniu jest prawidłowa, odpowiada bowiem wszystkim wymogom i zasadom jej sporządzenia zawartym w rozporządzeniu. I tak obszar analizy wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. odcinka oznaczonego lit. D–E, który zlokalizowany jest od strony ul. K. i wynosi 20. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna. Teren inwestycji położony jest w drugiej linii zabudowy w stosunku do drogi gminnej ul. K. i jest czwartą z kolei nieruchomością, w regularnym układzie działek o zbliżonych powierzchniach, zaś projektowany budynek ma być uzupełnieniem istniejących obiektów na działkach nr ..., ..., .... W najbliższym sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na rzutach prostopadłościanów, posiadająca cztery kondygnacje i zwarte bryły o dachach płaskich, w związku z tym projektowana zabudowa jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowić będzie kontynuację funkcji. W zakresie natomiast poszczególnych parametrów w analizie wskazano: – w zakresie linii zabudowy, że wprawdzie działka położona jest w oddaleniu od drogi publicznej, nie mniej w zakresie tego parametru można nawiązać do linii zabudowy istniejącej na działce ... i linię tę ustalić jako kontynuację w odległości 39 m od granicy z działką drogową ul. K. – wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki terenu wyznaczono w przedziale wartości 19–29%. Średnia z całego obszaru analizowanego wyniosła 19%, nie mniej autor analizy miał na uwadze, że w obszarze analizy wskaźnik ten był bardzo zróżnicowany począwszy od 6% poprzez 25, 26, 29 i 33%, nadto projektowany budynek będzie stanowił uzupełnienie układu czterech budynków o zbliżonych formach i funkcjach, mając także na uwadze relacje przestrzenne pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem na działce ... (ta sama linia zabudowy) uzasadnionym jest zatem nawiązanie do wskaźnika jaki wstępuje na w/w działce czyli 29%, zwłaszcza że wzdłuż ul. K. występują działki, które znacznie przewyższają średni wskaźnik zabudowy obszaru analizowanego; – szerokość elewacji frontowej ustalono jako średnią z obszaru analizowanego wynosząca 13 m, przy czym zgodnie z § 6 ust. rozporządzenia zastosowano tolerancje +/- 20%; – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej także ustalono wg średniej występującej w obszarze analizowanym na poziomie 9,5 m z tolerancją +/-0,5 m ( która uzasadniona jest względami technologicznymi); – odnośnie geometrii dachu ustalono dach płaski o kacie nachylenia do 15°. Zaskarżona decyzja zawiera także ustalenie wymagań odnośnie ilości miejsc postojowych, które zostało oparte na uchwale Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r., przyjmując wskaźnik 1,2 miejsca postojowego na mieszkanie. W tej sytuacji Kolegium uznało, że wydana decyzja jest słuszna i prawidłowa.

Decyzja SKO została zaskarżona przez A. H., w której zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania : – art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji obarczoną wadami, którą organ obowiązany był uchylić w całości i przekazać do ponownego rozpoznania; – art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności; – nadto naruszenie art. 6, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: – art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; – § 3 ust. 2, 4, 5 , 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazał na regulacje art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 61, art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: ustawa lub u.p.z.p.). Dalej zaznaczył, że kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie.

Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności, o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą ma odbywać się skomunikowanie trenu inwestycji z droga publiczną, tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13, w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Podobne stanowisko było wyrażone wielokrotnie, przy czym wskazuje się, że dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawne zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15; z 23 listopada 2016 r., II OSK 370/15; z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13).

Sąd Wojewódzki wskazał, że według stanowiska przeciwnego, normatywne pojęcie "dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp prawny i faktyczny. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11, a także wyroki: WSA w Warszawie z 17 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2374/16; WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2016 r., II SA/Po 1009/15 oraz WSA w K. z 4 października 2017 r., II SA/Kr 230/17 oraz z 11 lutego 2014 r., II SA/Kr 988/13).

Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał na linię orzeczniczą przyjmującą, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA: z 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10; z 13 listopada 2010 r., II OSK 1625/09; z 17 lutego 2009 r., II OSK 184/08; z 8 lipca 2009 r., II OSK 1102/08). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust 1 i art. 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Reasumując, Sąd zaprezentował pogląd, że w sytuacji gdy teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną, tj. istniejącą już drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Sądu obowiązkiem organu było zbadanie tytułu do nieruchomości, przez którą ma się odbywać skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, tj. czy inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z tego terenu (drogi wewnętrznej) lub czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków, od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy. Nieustalenie tej okoliczności naraża organ na zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania orzeczenia bez zbadania ustawowych przesłanek, od zaistnienia których uzależnione jest wydanie decyzji pozytywnej – ustalającej warunki zabudowy. Jeśli działka inwestycyjna nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, inwestor powinien więc wykazać się prawem do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną czy choćby zgodą zarządcy tej drogi lub ustanowioną służebnością drogi koniecznej – w tym ostatnim przypadku droga może być nie urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 ustawy, tj. wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej jako prawa rzeczowego na nieruchomości a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie do przyjęcia jest pogląd, że jeżeli działka nie posiada bezpośredniego ani też pośredniego dostępu do drogi publicznej to warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także budowa (urządzenie) drogi wewnętrznej, a organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną możliwością realizacji tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby to tego, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej w żaden sposób z drogą publiczną, inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej (jej budowę) po dowolnej nieruchomości, również takiej, którą nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji WZ skoro zawsze dostęp taki można "wykazać".

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organy obu instancji wyjaśniona. Organ pierwszej instancji, wbrew ewidentnym faktom wynikającym choćby z mapy – załącznika do wydanej przez ten organ decyzji wskazuje, że objęty wnioskiem teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. K. poprzez wewnętrzną drogę dojazdową po działce ... i ... (s. 5 załącznika nr 1). Organ drugiej instancji podaje także, że dostęp ten (do drogi publicznej) następuje poprzez drogę wewnętrzną.

W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły zatem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Nie wiadomo czy działka nr ..., po której ma odbywać się dojazd z drogi publicznej do terenu inwestycji jest już urządzoną drogą, czy też inwestor ma zamiar na tej działce drogę dopiero urządzić. Nie wiadomo też czy inwestor ma choćby zgodę właściciela tej działki na korzystanie z niej jako drogi wewnętrznej do terenu inwestycji, ewentualnie (jeżeli działka ta nie jest aktualnie urządzona jako droga) czy wyraża zgodę na wybudowanie na niej drogi. Nie wykazano zatem, czy został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy, tj. czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. Postępowanie zakończone kwestionowanymi przez sąd decyzjami przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie zebrały materiału dowodowego umożliwiającego prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jest to uchybienie mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem stanowiące podstawę do eliminacji skarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego.

Pozostałych zarzutów skargi Sąd Wojewódzki nie podzielił.

Zarzut skargi dotyczący wadliwie wyznaczonego obszaru sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej Sąd uznał za całkowicie chybiony albowiem odpowiada wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Front działki, o którym mowa w tym przepisie, jak słusznie wskazują organy, dotyczy działki przeznaczonej pod zabudowę kubaturową i nie obejmuje nieruchomości sąsiednich, po których przebiegać ma infrastruktura oraz planowana droga wewnętrzna. Analiza urbanistyczno-architektoniczna przedstawia szeroką charakterystykę terenu położonego w obszarze analizowanym, dokonuje opisu zabudowy, jej form architektonicznych, występujących funkcji, a w zakresie poszczególnych wskaźników i parametrów wskazuje występujące co do nich wartości. Pod względem więc przyjętych wskaźników nowej zabudowy powyższy dowód nie budził wątpliwości Sądu co do jego rzetelności i trafności wyciągniętych zeń wniosków. Wbrew stanowisku skarżącej w aktach znajdują się także opinie Wydziału Środowiska, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz opinia ZIKIT pochodzące 2016 r., które zachowały swą aktualność.

W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez orzeczenie o utrzymaniu w mocy uchylonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 19 czerwca 2017 r. oraz wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 marca 2017 r. obu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie określonej przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a polegające na naruszeniu przepisów:

– art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) dalej u.p.z.p. - przez jego błędną interpretację i w efekcie nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że "nie wykazano zatem, czy został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej";

– art. 1 Protokołu dodatkowego numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2–3, art. 32 ust. 1–2, art. 37 ust. 1–2 i art. 64 ust. 1–3 Konstytucji Rzeczpospolitej przez ich zignorowanie skutkiem czego pozbawia się właściciela nieruchomości realnego wpływu na swoją własność i możliwości korzystania ze swojej własności; przy czy co istotne Rzeczpospolita Polska zobowiązała się w ratyfikowanych umowach międzynarodowych do zapewnienia ochrony własności przez m.in. zapewnienie stosownymi regulacjami prawnymi rzeczywistej ochrony własności i zapewnienia możliwości korzystania z prawa własności;

– art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2-3, art. 32 ust. 1–2, art. 37 ust. 1–2 i art. 64 ust. 1–3 Konstytucji Rzeczpospolitej przez ich zignorowanie skutkiem czego pozbawia się właściciela nieruchomości realnego wpływu na swoją własność i możliwości korzystania ze swojej własności; przy czy co istotne Rzeczpospolita Polska zobowiązała się w ratyfikowanych umowach międzynarodowych do zapewnienia ochrony własności przez m.in. zapewnienie stosownymi regulacjami prawnymi rzeczywistej ochrony własności i zapewnienia możliwości korzystania z prawa własności;

II. na podstawie określonej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów:

– art. 151 p.p.s.a. przez zupełnie nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., że istniały podstawy określone tym przepisem do uwzględnienia skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 czerwca 2017 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 27 marca 2017 r., z powołaniem się na rzekome naruszenie przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wobec zupełnie kuriozalnego uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia uchylenia ww. decyzji – w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy – a mianowicie: rzekomego braku weryfikacji dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej w toku postępowania administracyjnego w obu instancjach;

– art. 106 § 4 p.p.s.a. przez zupełne zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. faktów powszechnie znanych o istnieniu urządzonej drogi na działce ..., które to fakty powinien Sąd wziąć pod uwagę bez konieczności powoływania się na nie przez strony w tym skarżącą;

– art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zgodnie z rozstrzygnięciem przyjętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, że wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: przez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach sprawy i dostępnych Sądowi pierwszej instancji z urzędu; przeprowadzenie wadliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń w sposób całkowicie arbitralny i oderwany od zgromadzonego materiału dowodowego przez:

a. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niezapoznanie się przez Sąd pierwszej instancji z materiałami zalegającymi w aktach sprawy, a co za tym idzie wydanie werdyktu bez zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy;

b. naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. przez celowe ignorowanie przez Sąd pierwszej instancji faktów znanych z urzędu;

c. naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. – wyrażonych w tych przepisach: zasady zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i wymaganej wnikliwości przy rozpoznawaniu spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – podważający ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą organy obu instancji nie wyjaśniły należycie kwestii dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że chociaż w podstawie kasacyjnej powołano przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to jednak nie sformułowano zarzutu w sposób pozwalający na weryfikację przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej ani w podstawie skargi kasacyjnej, ani też w uzasadnieniu nie wskazał na czym polega błędna interpretacja wymienionego przepisu.

W szczególności w żaden sposób nie nawiązano do szerokiej argumentacji Sądu Wojewódzkiego prezentującej wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz nie przedstawiono własnego rozumienia pojęcia "dostępu do drogi publicznej", jako przesłanki warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Tymczasem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał na niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie i zaprezentował pogląd, że w sytuacji gdy teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z droga publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może odbywać się drogą wewnętrzną, tj. istniejącą już drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu oraz przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi koniecznej. Sąd Wojewódzki zgodził się przy tym z poglądem, że inwestor musi się legitymować co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową) na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Skoro przyjętej przez Sąd Wojewódzki interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. skutecznie nie podważono, to stała się ona wiążąca przy rozpatrywaniu dalszych zarzutów kasacyjnych.

Zgodzić się należało z twierdzeniami strony skarżącej, że ocena Sądu Wojewódzkiego co do nieustalenia stanu faktycznego w zakresie dostępu terenu inwestycji wyrażona została bez uwzględnienia całokształtu okoliczności podanych w decyzjach organów obu instancji oraz bez wystarczającej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że już we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z 12 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło obszerne ustalenia dotyczące dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, tj. ul. K.. Mianowicie wskazano, że dostęp pośredni poprzez drogę dojazdową przebiegającą po terenie działek nr ..., ... obr. ... K. potwierdził zarządca drogi w opinii z 27 marca 2014 r., zastrzegając, że inwestor powinien uzyskać tytuł prawny do dysponowania terenem działki nr ... na potrzeby obsługi komunikacyjnej i cele budowlane. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że z materiału zgromadzonego w aktach oraz ze zdjęć satelitarnych wynika, że na działce nr ... nie została urządzona jakakolwiek droga dojazdowa, w ewidencji zaś działka ta jest oznaczona jako ŁII, stanowi ona własność gminy i nie została oddana w jakąkolwiek formę władania wnioskodawcy, nie stanowi użytku oznaczonego symbolem "dr" co powoduje, że wnioskodawca powinien legitymować się dowodami wskazującymi na uprawnienie do dysponowania tą nieruchomością. Przedstawienie takich dokumentów pozwoli dopiero uznać teren planowanej inwestycji za posiadający faktyczny i nieprzerwany dostęp do drogi publicznej w dacie orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium ustaliło ponadto, że w rejonie terenu inwestycji istnieje droga wewnętrzna łącząca się z ul. K., ale przebiega po działce nr ..., która nie przylega do terenu inwestycji, dlatego nie można było jednoznacznie ustalić, że teren inwestycji ma dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej.

Kierując się powyższymi wytycznymi przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy, stwierdzając w decyzji, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na działce nr ... brak jest urządzonej drogi łączącej teren inwestycji z działką nr ..., jednak wskutek wniosku inwestora włączono w zakres inwestycji m.in. budowę drogi wewnętrznej na działce ....

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z 19 czerwca 2017 r. zaznaczyło, że w toku przeprowadzonego postępowania uzyskano decyzję Prezydenta Miasta K. o zmianie danych w ewidencji gruntów, gdzie m.in. ujawniono, iż działka nr ... nie jest użytkiem gruntowym (łąką), a jest użytkiem oznaczonym symbolem "dr".

Kolegium odnotowało również fakt, że inwestor zawarł w dniu 20 października 2016 r. umowę z gminą Miejską K. – Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu, na podstawie której zrealizuje drogę dojazdową do terenu inwestycji, tj. do działki nr .... W rezultacie Kolegium stwierdziło na podstawie zebranego materiału dowodowego, że działki ... i ... są działkami drogowymi, posiadającymi oznaczenie "dr", a wcześniejsze zastrzeżenia zarządcy drogi spowodowały zawarcie ww. umowy. W rezultacie Kolegium uznało, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony.

W takim stanie sprawy nieuprawnione były uwagi Sądu Wojewódzkiego, że organy nie wyjaśniły istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza tego, czy działka nr ... jest urządzoną droga oraz czy inwestor ma zgodę właściciela tej działki na korzystanie z niej jako drogi wewnętrznej.

Zauważyć bowiem należy, że ustalenia dotyczące działki nr ... zawarte zostały w analizach architektoniczno-urbanistycznych i kolejnych decyzjach, a jej drogowy charakter wynika z map z dnia 10 lipca 2013 r., na których widnieje oznaczenie "dr", a także opis wskazujący, że jest to jezdnia asfaltowa. Poza tym kwestia korzystania przez inwestora z wymienionej drogi wewnętrznej ujęta została w opinii zarządcy drogi. Dla oceny dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej istotne znaczenie miała także umowa z 20 października 2016 r. zawarta przez inwestora z Gminą Miejską K. – Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w celu zagwarantowania przedmiotowej inwestycji prawidłowej obsługi komunikacyjnej oraz zapewnienia możliwości połączenia z drogą publiczną.

Nieuwzględnienie wymienionej umowy i ustaleń z nią związanych, które przedstawiło Kolegium, jak też brak wnikliwej analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawił, że nie podlegała akceptacji ocena Sądu Wojewódzkiego co do braku istotnych ustaleń faktycznych dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wprawdzie przyznać należy, że stan faktyczny w tym przedmiocie nie został przedstawiony przez organy w sposób wyczerpujący i uporządkowany, to jednak kontrola decyzji powinna być dokonana nie tylko na podstawie treści uzasadnień decyzji, ale na podstawie całego materiału zebranego w aktach, w tym wcześniejszych decyzji, zwłaszcza gdy postępowanie jest tak długotrwałe jak w niniejszej sprawie. Z uwagi na to, że sprawa była rozpatrywana kilkukrotnie przez organy obu instancji, Sąd Wojewódzki powinien w niniejszej sprawie skorzystać z możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających celem wyjaśnienia wątpliwości dotyczących charakteru działki ... i jej wykorzystania do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji.

Trudno pominąć fakt, że zasadniczo w toku całego postępowania problem z ustaleniem dostępu do ul. K. nie dotyczył działki nr ... lecz działki nr ..., co wynikało z wcześniejszej negatywnej opinii zarządcy drogi.

Tak więc rzeczą Sądu Wojewódzkiego była merytoryczna ocena przyjętych w decyzji rozwiązań dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Jednak Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie zajął konkretnego stanowiska w tym zakresie, chociaż sformułował ogólne uwagi w ramach wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego należało uznać, że uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było niezasadne.

Nawet gdyby przyjąć, że zachodziły braki w materiale dowodowym wskazane przez Sąd Wojewódzki, to na pewno wystarczające byłoby uchylenie tylko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwłaszcza że zaakceptowane zostały wszystkie pozostałe ustalenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednak w pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki miał obowiązek rozważyć podjęcie czynności w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej istnienie urządzonej drogi na działce nr ... nie może być traktowane jako fakt powszechnie znany, który powinien być wzięty pod uwagę z urzędu przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie.

Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej informacje dostępne na portalach internetowych mogą być pomocniczo wykorzystywane przez sąd administracyjny, lecz nie mogą zastąpić ustaleń faktycznych, które powinny być dokonane przez organy administracji na podstawie zebranego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Ponadto nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 17 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z przepisami art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2–3, art. 32 ust. 1–2, art. 37 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wymienione unormowania nie ustanawiają absolutnej ochrony prawa własności, lecz dopuszczają wprowadzanie regulacji ustawowych koniecznych do określenia sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym.

Zaznaczyć zatem należy, że prawo do zabudowy jako uprawnienie przysługujące właścicielowi nieruchomości, podlega ograniczeniom ustanowionym w ustawach, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Nie można również pominąć tego, że w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w sprawach związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym organy przy ich rozstrzyganiu muszą uwzględnić oprócz prawa własności, także szereg innych wartości podlegających ochronie, w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego.

Wreszcie wskazać trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 u.p.z.p., o czym rozstrzygają właściwe organy administracji.

Dokonywanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może być postrzegane jako nadmierne ograniczenie prawa własności w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki stosuje ustanowione ustawami kryteria weryfikacji działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem.

W niniejszej sprawie, tak jak w każdej innej, Sąd Wojewódzki miał obowiązek ocenić zaskarżoną decyzję na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie oraz na płaszczyźnie przepisów postępowania regulujących wymogi proceduralne obowiązujące w toku prowadzenia i rozstrzygania sprawy przez organ administracji.

Niewłaściwa ocena Sądu Wojewódzkiego przy weryfikacji zaskarżonej decyzji nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa własności strony skarżącej, jako inwestora oczekującego na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Rację ma natomiast autor skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze również długotrwałe prowadzenie postępowania przez organy administracji, a zatem wskazane było zastosowanie takich środków procesowych, które zapewniłyby efektywną kontrolę przedmiotowych decyzji.

Ten aspekt sprawy został właśnie uwzględniony przy ocenie zarzutów kasacyjnych, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.