II OSK 2541/12

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1106/11 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną

II OSK 2541 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r., którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu pięciu istniejących otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż A. N. rozpoczął realizację budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] sierpnia 1973r. zatwierdzającej projekt budowlany przewidujący wykonanie pięciu okien w ścianie zbliżonej na mniej niż 3 m do granicy nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r. Naczelnik Gminy W. uchylił powyższą decyzję.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krapkowicach umorzył wszczęte z urzędu postępowanie dotyczące wykonania otworów okiennych, zaś decyzją z dnia [...] września 2005 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Obie powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. (II SA/Op 393/05) z uwagi na braki w materiale dowodowym.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie umorzył postępowanie, jednak rozstrzygnięcie to uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2006 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał A. N. zamurowanie 5 otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego (od strony posesji J. K.) w R. przy ul. [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Rozstrzygnięcie to Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekając w tym zakresie wyznaczył dzień 31 grudnia 2007 r., jako termin zamurowania przedmiotowych otworów okiennych. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 453/07) odrzucił skargę inwestora na powyższą decyzję.

Pismem z dnia 28 lutego 2008 r. D. N. (następca prawny A. N.) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. We wznowionym postępowaniu Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. została z kolei uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., a sprawę przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. została wprawdzie wydana z naruszeniem prawa, ale organ odmówił jej uchylenia, gdyż nowa decyzja byłaby identyczna z poprzednią. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Skarga D. N. na ostatnie z powyższych rozstrzygnięć została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. (sygn. akt VIISA/Wa 1267/09).

Pismem z dnia 26 czerwca 2010 r. (uzupełnionym 26 lipca 2010 r.) D. N. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. wskazując na przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania, jednak rozstrzygnięcie to uchylił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] października 2010 r. Po wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2007r.

Po rozpoznaniu odwołania D. N., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzając zachowanie przez wnioskodawcę terminu z art. 148 § 1 K.p.a. organ odwoławczy podał, że podstawą wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. był dowód w postaci analizy warunków bezpieczeństwa pożarowego z czerwca 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego W. K. i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych J. G. Zdaniem organu II instancji dokument ten nie stanowi istniejącego w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. materiału dowodowego. Odmienna interpretacja i ocena stanu faktycznego ustalonego w dotychczasowym postępowaniu przez autora analizy, a także ocena odbiegająca od warunków technicznych, nie może prowadzić do uchylenia decyzji dotychczasowej.

Skargę na powyższą decyzję złożył D. N., wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Decyzjom tym zarzucił rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego podnoszony brak związku pomiędzy umiejscowieniem otworów okiennych, a wymogami bezpieczeństwa pożarowego wyrażony w opinii rzeczoznawców jest okolicznością spełniającą wszystkie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie kwestionował on przy tym faktu, iż w znaczeniu materialnym opinia nie istniała w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. jednak, jak zaznaczył okoliczności faktyczne i prawne w niej podniesione istniały już w tej dacie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż podlega ona oddaleniu.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, iż skarżący domagał się uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wobec istnienia w dacie wydania tejże decyzji okoliczności faktycznych nieznanych organowi wydającemu decyzję, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a wynikających ze sporządzonej w lutym 2012 r. "Ekspertyzy warunków bezpieczeństwa pożarowego lokalizacji obiektów....". Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu przesłanka wznowienia postępowania odnosi się wyłącznie do sfery ustaleń z zakresu faktów leżących u podstaw rozstrzygnięcia organu, przy czym przepis ten wymaga łącznego zaistnienia następujących warunków: wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istotnego charakteru tych okoliczności lub dowodów dla sprawy w takim znaczeniu, że mogą one mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, braku wiedzy o tych okolicznościach lub dowodach po stronie organu, który wydał decyzję oraz istnienie tych okoliczności lub dowodów w dniu wydania decyzji.

Wskazując na powyższe, Sąd wyjaśnił, że za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów. W takim, bowiem przypadku nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, ale odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu nowymi okolicznościami faktycznymi w rozpatrywanym przypadku nie mogły być oceny rzeczoznawców zawarte w złożonej w dniu 26 czerwca 2010 r. ekspertyzie o zgodności usytuowania budynku skarżącego w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią ścianą posiadającą pięć otworów okiennych tak w zakresie wymagań przeciwpożarowych, jak i warunków przesłaniania. Niewątpliwie organowi wojewódzkiemu znane były okoliczności wadliwego, bo naruszającego § 12 ust. 1 warunków technicznych z 2002 r. usytuowania budynku skarżącego. Z tego właśnie powodu doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w 1978 r. skutkiem, czego powstała potrzeba doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Następnie Sąd wskazał, że ścisłe określenie podstawowych odległości sytuowania obiektów na działkach budowlanych w ww. rozporządzeniu podyktowane jest nie tylko warunkami bezpieczeństwa pożarowego, ale również względami funkcjonalnymi. Odległości te, co do zasady są niezmienne. Nie można było, zatem przyjąć, że okoliczności przedstawione w przedmiotowej ekspertyzie miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jest, że skutkowałyby wydaniem decyzji odmiennej treści niż decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. W konsekwencji bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał również fakt wydania w dniu 28 lutego 2012 r. przez Opolskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej postanowienia wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ww. ekspertyzie tzn. w inny sposób niż podany w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie jest to, bowiem nowy dowód istniejący w dniu wydania badanej decyzji.

W tym stanie sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżący nie przedstawił istotnych dla sprawy nowych faktów, jak i nie złożył nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie można było zgodzić się z zarzutami skargi, że organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i nie odniósł się do faktów istotnych dla sprawy.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. obrazę przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. mającą wpływ na rozstrzygnięcie, a polegającą na niedokonaniu oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji pod kątem ich zgodności z prawem w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, a w szczególności z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 5 K.p.a.;

2. obrazę przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie, a polegającą na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący skutecznie wykazał, iż organ administracji publicznej w niniejszej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu kasacji, dokonując szerokiej analizy "art. 145 § 1 ust. 5" K.p.a., skarżący stwierdził, iż nie kwestionuje on faktu, że w znaczeniu materialnym opinia nie istniała w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie ([...] lipca 2007). Podkreślił jednak to, że okoliczności faktyczne i prawne w niej podniesione istniały już w dacie wydania tejże decyzji. Z opinii tej wynika, że zarówno lokalizacja, jak i oddzielenie przeciwpożarowe budynku mieszkalnego skarżącego i budynku gospodarczego posadowionego na sąsiedniej działce należącej do J. K. spełniają wszelkie wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także nie stwarzają żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto skarżący zakwestionował stwierdzenie Sądu, iż wnioski wypływające z przedmiotowej opinii są wyłącznie odmienną interpretacją i oceną stanu faktycznego.

Pismem procesowym z dnia 13 września 2012 r. uczestnik postępowania J. K., przedstawiając stan faktyczny sprawy, wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

Pismem procesowym z dnia 17 września 2012 r. uczestnik postępowania A. N. przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik skarżącego D. N. adwokat L. W. nadał w dniu 11 maja 2012 r. skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., przedstawiając w niej zarzuty, jak powyżej wymienione. Na skutek zarządzenia Przewodniczącej Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego został wezwany do złożenia trzech odpisów skargi kasacyjnej poświadczonych za zgodność z oryginałem. Zarządzenie to zostało wykonane w dniu 1 czerwca 2012 r. Odpisy skargi kasacyjnej zostały przesłane uczestnikom postępowania, a akta sprawy wraz z tym odpisem przedstawiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Dokonując badania zgodności złożonej w sprawie skargi kasacyjnej oraz znajdującego się w aktach odpisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak częściowej tożsamości tych dokumentów, wobec czego wydano zarządzenie o przesłaniu organowi i uczestnikom postępowania kopii kasacji, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 15 maja 2012 r.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną ujawniona w toku postępowania kasacyjnego powyższa niezgodność pism strony skarżącej oddziaływała na zakres rozpoznania złożonego środka zaskarżenia. W nadesłanych, bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu odpisach kasacji dokonano w stosunku do pierwotnej skargi kasacyjnej jej uzupełnienia poprzez dodanie kolejnych zarzutów oraz częściowej modyfikacji przedstawionych pierwotnie podstaw kasacji. Z uwagi na fakt, że odpisy kasacji złożono po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uzupełnienie skargi kasacyjnej o zarzuty wskazane w odpisach uznać należało za spóźnione, a więc niedopuszczalne. Rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały, zatem tylko i wyłączenie te podstawy kasacji, które podano w skardze kasacyjnej nadanej przez pełnomocnika strony skarżącej w dniu 11 maja 2012 r.

Oceniając w kształcie powyżej przedstawionym wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Nie można zgodzić się z argumentacją kasacji, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji pod kątem ich zgodności z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, bowiem wszystkie wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, w tym podanie podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienie. Jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji przedmiotem niniejszej sprawy pozostawała ocena, czy przedstawiona przez wnioskodawcę "Analiza warunków bezpieczeństwa pożarowego (także innych warunków techniczno- budowlanych) lokalizacji obiektów przy granicy działek budowlanych nr [...] ([...]) oraz nr [...] ([...]) przy W. w miejscowości R.– Gmina W." opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z czerwca 2010" mogła stanowić skuteczną przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Negatywne stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie tak przedstawionego problemu było prawidłowe.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż złożona przez wnioskodawcę opinia nie stanowiła żadnej istotnej, nowej okoliczności faktycznej sprawy czy też nowego dowodu, o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wbrew twierdzeniom autora kasacji opinia ta nie wprowadza żadnych nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, bowiem te zostały ustalone przez organ administracyjny w ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., jak również nie stanowi też żadnego nowego dowodu, który by dawał podstawę do przyjęcia nowych w sprawie ustaleń. Nie poddaje powyższa opinia w wątpliwość przyjętego w sprawie stanu faktycznego dotyczącego przede wszystkim odległości budynku skarżącego od budynku sąsiedniego, ale dokonuje oceny tychże odległości w świetle warunków bezpieczeństwa pożarowego i przepisów techniczno- budowlanych. Dokument ten stanowi, zatem nieuprawnioną polemikę z podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., zmierzającą do zakwestionowania jej prawidłowości, która jako taka nie może zostać uwzględniona w ramach art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on mu znany z niezależnych od tego organu przyczyn, mających wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1985r. sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985 r., z. 1, poz. 35; z dnia 13 lipca 1994 r. sygn. akt III SA 1800/93, ONSA z 1995 r., z. 3, poz. 114; z dnia 24 lipca 1997 r. sygn. akt I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328; z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05, LEX nr 198333; z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 768/11, LEX nr 1252179 oraz M. Pułło. Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego. PiP z 2004 r., z. 8, s. 52). Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, co słusznie dostrzegły organy administracyjne i co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Z powyższych względów, jako niezasadne należało ocenić podniesione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia skarżonym wyrokiem art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.