II OSK 2507/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 233/22 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2021 r. znak: DON.7101.521.2021.RKR w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 233/22 ,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 16 grudnia 2021 r. znak: DON.7101.521.2021.RKR. Poddanym kontroli postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z 9 listopada 2021 r., nr 990/2021 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (zwanego dalej: PINB) z 17 października 2016 r. nr 1227/2016 udzielającej pozwolenia na użytkowanie części hotelowej budynku na działce nr [...] obr. [...] Ś., przy ul. [...] / [...] w K.

W skardze kasacyjnej Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością siedzibą w K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit .c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 17 października 2016 r., w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nie jest legitymowana do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy:

- źródło istnienia interesu prawnego Skarżącej znajduje się w zawartej w dniu 29 września 2016 r., pomiędzy P.K. oraz innych współwłaścicieli nieruchomości, a Spółką umowie najmu, dotyczącej części zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] /[...] w K., tj. w zawartym w umowie najmu warunku rozwiązującym: od wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zależał bowiem sam fakt trwania lub rozwiązania umowy najmu;

- o istnieniu interesu prawnego Spółki przesądza również fakt, że WINB wydał w dniu 16 października 2020 r. decyzję nr 516/2020, na podstawie której nakazał Skarżącej doprowadzenie budynku będącego przedmiotem umowy najmu do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie parametrów centrali wentylacyjnej i urządzeń powiązanych określonych w projekcie budowlanym oraz rysunkach zamiennych przedłożonych do akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co stanowi informację znaną organowi z urzędu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organami administracji został oceniony przez organ administracji w sposób wybiórczy i niepełny, tj. z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, takich jak treść umowy najmu, z której jednoznacznie wynika, że warunkiem trwania stosunku najmu, opartego o przepisy prawa, było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak również treść decyzji z dnia 16 października 2020 r. nr 516/2020 skierowanej do Spółki, których prawidłowa ocena winna skutkować wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia WINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wyjaśniła, że w dniu 29 września 2016 r. zawarła umowa najmu, w której strony postanowiły, że jeżeli w terminie jednego roku od dnia jej zawarcia, wynajmujący nie uzyska chociażby nieprawomocnej decyzji o dopuszczeniu przedmiotu najmu do użytkowania na cele wskazane w umowie, umowa ulegnie rozwiązaniu. W dniu 17 października 2016 r. została wydana, inwestorowi P.K., decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotycząca części hotelowej budynku usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], przy ulicy [...] / [...] w K. - tj. pięter [...], [...], [...] i [...], - jest to część budynku będąca przedmiotem umowy najmu. Powyższe pozwolenie zostało wydane na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przez PINB z dnia 25 listopada 2013 roku nr 249/2013, znak: Roik I.5160.12.2013.WGR, a utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia 6 października 2015 roku nr 1024/2015, znak WOB.7721.322.2015.MWOR.

Z opinii biegłego sądowego, sporządzonej w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Okręgowym w Krakowie wynika, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie nie powinna zostać wydana. W związku z tą opinią Spółka złożyła wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji, nie wywodzi swojego przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z samego faktu bycia stroną umowy najmu. Skarżąca powołuje się na konkretne postanowienie umowy najmu, z którego wynika, że jeżeli w terminie jednego roku od dnia jej zawarcia, wynajmujący nie uzyska chociażby nieprawomocnej decyzji o dopuszczeniu przedmiotu najmu do użytkowania na cele wskazane umowie najmu, umowa ta ulegnie rozwiązaniu. Przedstawiona w toku postępowania argumentacja potwierdza natomiast, że roboty budowlane w zakresie instalacji wentylacyjnej przedmiotu najmu wykonano nieprawidłowo i instalacja ta posiada wady. W ocenie Skarżącej, wady te stanowią odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które winny skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie narusza zatem interes prawny Spółki - wpływając w sposób bezpośredni na jej sytuację prawną. Wpływ na sytuację prawną Skarżącej będzie miało także stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, które doprowadziłoby do spełnienia się warunku rozwiązującego umowę. W realiach niniejszej sprawy, interesu prawnego Skarżącej doszukiwać należy się zatem w § 13 ust. 1 umowy najmu w zw. z art. 659 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, w zw. z art. 59 Prawa Budowlanego.

Kategoryczne stwierdzenie Sądu I instancji o niemożliwości posiadania przez najemcę statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie stanowią niedające się zaakceptować uproszczenie. Brak jest podstaw by uznać, że status najemcy budynku stawia najemcę w gorszej sytuacji niż inne osoby nie będące stroną postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji - uniemożliwiając mu uzyskanie statusu strony w analizowanym postępowaniu. Nie ma bowiem przeszkód, by skutki stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyły interesu prawnego lub obowiązku najemcy. Powyższe potwierdza także NSA, który wskazał, że stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd, ograniczając uzasadnienie wyroku w istocie do stwierdzenia niemożliwości posiadania statusu strony przez najemcę, nie poddał nawet analizie kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej kasacyjnie. Stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wpływa natomiast w sposób oczywisty i bezpośredni na sytuację prawną Spółki - determinując związanie jej umową najmu, co przesądza o istnieniu po stronie Skarżącej interesu prawnego.

O interesie prawnym Skarżącej w stwierdzeniu nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie świadczy również fakt, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 16 października 2020 r. decyzję nakazującą Spółce doprowadzenie budynku będącego przedmiotem umowy najmu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie parametrów centrali wentylacyjnej i urządzeń powiązanych określonych w projekcie budowlanym oraz rysunkami zamiennymi przełożonymi do akt postępowania zakończonego wydaniem udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Kontroli Sądu I instancji podlegało postanowienie GINB, utrzymujące postanowienie WINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 17 października 2016 r. nr 1227/2016 udzielającej pozwolenia na użytkowanie części hotelowej budynku na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] /[...] w K.

Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym podkreślenia wymaga, że art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego.

W sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), który przewiduje, że stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Niewątpliwie oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby tylko do inwestora ograniczyć krąg podmiotów biorących udział w takim postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w konkretnym stanie faktycznym sprawy może okazać się, że osoba niebędąca stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, może mieć interes prawny w podważeniu tej decyzji. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10; z dnia 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09; z dnia 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15; z dnia 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2953/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy inwestor istotnie odstąpił o warunków pozwolenia na budowę, to może naruszać interesy innych osób i wówczas krąg stron postępowania będzie szerszy – należy procesowo zagwarantować ochronę interesów tych stron. Tym samym przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób , i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r. II OSK 2998/12; z dnia 24 marca 2021 r. II OSK 1384/20; Prawo budowlane. Komentarz. Red. A. Gliniecki, Lex/el. Komentarz do art. 59). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż zasadą w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest ustalanie kręgu stron tego postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Skoro ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wyłączył inne podmioty, poza inwestorem z kręgu stron postępowania, to nie ma uzasadnionych przesłanek by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż określono to w art. 59 ust. 7 p.b. (por. wyroki NSA z 18 sierpnia 2017 r., II OSK 1540/16; z 10 stycznia 2019 r., II OSK 626/18; z 20 lutego 2019 r., II OSK 780/17; z 28 maja 2021 r., II OSK 2580/18; z 23 kwietnia 2021 r., II OSK 2084/18; z 9 marca 2022 r., II OSK 762/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca kasacyjnie będąca najemcą części przedmiotowego budynku nie była inwestorem robót budowlanych objętych pozwoleniem na użytkowanie. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie występują żadne okoliczności, które pozwalałyby na wyłączenie stosowania art. 59 ust. 7 p.b. Pozwolenie na budowę dotyczące spornej inwestycji pozostaje w obrocie prawnym i nie było prowadzone postępowania naprawcze, ani legalizacyjne. Już powyższe stanowiłoby wystarczającą podstawę do oddalenia skargi.

Skarżąca kasacyjnie nie była też w stanie podważyć stanowiska Sądu I instancji w zakresie dotyczącym braku podstaw do przyznania statusu strony najemcy części obiektu budowlanego. Pojęcie interesu prawnego, który uzasadnia przyznanie przymiotu strony w postępowaniu, jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Istnieje on zatem wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/1; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uzyskania legitymacji do bycia stroną w sprawie administracyjnej wystarczający nie jest interes faktyczny dający się racjonalnie uzasadnić, tj. stan, w którym określona osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, lecz interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu (wyrok NSA z 21 marca 2025 r., II OSK 2046/22, LEX nr 3854740). Skarżąca kasacyjnie próbując wykazać posiadanie interesu prawnego powołała się na postanowienia wiążącej ją z właścicielem obiektu budowlanego umowy najmu oraz bez szerszego uzasadnienia przywołała przepisy Kodeksu cywilnego regulujące ten rodzaj umowy. Łączący ją z adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku stosunek zobowiązaniowy nie mógł jednak stanowić podstawy do uznania istnienia interesu prawnego bowiem jego podstawą są postanowienia umowy cywilnoprawnej, a nie przepisy prawa materialnego. Najemca części obiektu budowlanego nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu w stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego, albowiem brak jest normy prawa materialnego z której można by ten interes wyprowadzić. Tylko bowiem przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od jego interesu faktycznego, ani od subiektywnej oceny tego podmiotu, że posiada interes prawny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.