II OSK 248/25

Dnia 25 marca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. F. H. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1990/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. M. F. H. A. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Kairze z dnia 16 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1990/24, powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), odrzucił skargę obywatelki Egiptu M. M. F. H. A. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Kairze z 16 kwietnia 2024 r., którą na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję tego organu o odmowie wydania skarżącej wizy krajowej w celu wykonywania pracy, przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa dotyczy wydania wizy krajowej oraz powołał się na art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Uznał, że decyzja odmawiająca wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła, po pierwsze, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z całkowitym pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącą w zakresie ubiegania się o wizę krajową przed polskim konsulem oraz dotyczących przyszłego zatrudnienia skarżącej przez M. H., po drugie, art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe odniesienie się lub zupełny brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podnoszonych przez skarżącą kwestii oraz zarzutów takich jak sytuacja międzynarodowa związana ze sprawą, po trzecie, art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 10 TFUE w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP "dotyczących zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji poprzez odmowę wydania wizy obywatelce Egiptu w sposób zupełnie dowolny, arbitralny oraz uznaniowy, osobie która należycie udokumentowała cel wizyty przedkładając prawdziwe dokumenty urzędowe jak zezwolenie na pracę cudzoziemca, przedwstępną umowę o pracę, osobie która jest wykształcona, nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, podczas gdy zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawodawstwem europejskim wszyscy wobec prawa są równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "decyzja konsula w przedmiocie odmowy wydania wizy, będąca aktem administracyjnym, powinna podlegać sądowoadministracyjnej kontroli. Wyłączenie sądowej kontroli tej decyzji ogranicza konstytucyjne prawo skarżącej do sądu, zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, które zapewnia każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd".

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W skardze kasacyjnej ponadto zawarto wniosek o skierowanie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego "Czy wyłączenie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji konsula w sprawie odmowy wydania wizy cudzoziemcowi będącemu obywatelem państwa trzeciego, wobec którego zostały wyczerpane przewidziane ustawą środki zaskarżenia, narusza prawo do sądu zagwarantowane w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 30 Konstytucji, a także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej?"

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 4 p.p.s.a., czyli zarzutu naruszenia przepisów prawa, na podstawie których Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na decyzję konsula. Ze skargi kasacyjnej wynika jednakże, że dotyczy ona podstawowego zagadnienia występującego w sprawie, mianowicie dopuszczalności skargi. W szczególności wynika to z powołania w skardze art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.) i to w kontekście wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Ponadto skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące kwestii merytorycznej, mianowicie zasadności odmowy wydania skarżącej wizy krajowej. Te zarzuty są oczywiście nietrafne, skoro zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie to postanowienie o odrzuceniu skargi z powodu jej niedopuszczalności. Rozpoznanie skargi kasacyjnej wymaga zatem jedynie odniesienia się do kwestii dopuszczalności skargi w okolicznościach sprawy, sprowadzających się do tego, że skarżącej odmówiono wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy.

Mając to na uwadze wskazać należy, że kwestia możliwości skutecznego wniesienia skargi na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1435/22, z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 62/23, z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 352/23, z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2504/23 oraz z 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 677/24. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w tych orzeczeniach podziela.

I tak zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.Urz. UE L 243 z 15 września 2009, str. 1, ze zm.), a więc wiz Schengen; b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 293). Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania wizy krajowej, w związku z czym rozważenia wymaga art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w którym uregulowana jest zasada braku skargowości w tych sprawach oraz wyjątki od niej.

Wydawanie wiz krajowych przewiduje art. 18 Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państwami Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. nr L 239 s. 19), jednak przesłanki i postępowanie w tych sprawach reguluje prawo państwa członkowskiego. Z orzecznictwa TSUE wynika, że na podstawie art. 79 ust. 2 lit. a Traktatu ustanawiającego europejską wspólnotę gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.) nie przyjęto żadnego aktu regulującego tryb i warunki wydawania wiz długoterminowych. Warunki i tryb, w tym procedury odwoławcze od decyzji odmawiających wydania takich wiz, są objęte wyłącznie prawem krajowym (por. wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., ECLI:EU:C:2021:186, pkt 34 a także wyrok TSUE z 7 marca 2017 r. w sprawie C-638/16 PPU X i X przeciwko État belge, ECLI:EU:C:2017:173, pkt 45). Z wyłączeniem przypadków wymienionych w art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a., związanych z łączeniem rodziny obywatela UE, skarga do sądu na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej co do zasady jest niedopuszczalna. W przypadku odmowy wydania wizy krajowej obywatelowi państwa trzeciego, który nie jest członkiem rodziny obywatela UE, może powstać obowiązek udzielenia ochrony sądowej, gdy wniosek o wydanie wizy krajowej realizuje uprawnienia przewidziane w prawie Unii. Taki przypadek zachodził w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., w której uznano, że sam art. 21 ust. 2a KWUS regulujący prawo do swobodnego przemieszczania się przysługujące cudzoziemcom posiadającym ważną wizę długoterminową wydaną przez jedno z państw członkowskich, nie przyznaje cudzoziemcom, którym odmówiono wydania takiej wizy żadnych praw ani swobód, które podlegałyby zasadzie skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 KPP. Obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wynika z art. 34 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. UE. L. z 2016 r. nr 132, str. 21 ze zm.) w świetle art. 47 KPP. W sytuacji, gdy prawo UE przyznaje prawa lub nakłada obowiązki, art. 47 KPP znajduje zastosowanie. Z wyroku TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. wynika, że obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wymaga indywidualnej oceny. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie wizy krajowej złożono w celu wykonywania pracy. Warunki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały uregulowane w art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.). Przewidziana przez ustawodawcę procedura udzielania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest konsekwencją wprowadzenia do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz. UE L 343 z 23 grudnia 2011 r., s. 1–9). Zauważyć należy, że zgodnie z motywem 11 preambuły dyrektywy 2011/98/EU przepisy tej dyrektywy w sprawie procedury jednego wniosku i w sprawie jednego zezwolenia nie powinny dotyczyć wiz jednolitych ani długoterminowych. Nie można zatem wskazać, analogicznie jak w powołanej sprawie M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., przepisu prawa Unii, który nakładałby na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia prawa do sądu. Wyrok TSUE w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. nie znajdował zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy warunki przyznania i odmowy wizy krajowej zostały w całości uregulowane prawem krajowym, dlatego za chybione należy uznać wywodzenie prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem krajowym z przepisów prawa Unii.

Podkreślić również należy, że wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz krajowych nie narusza, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do sądu. Zagadnienie zgodności przepisów wyłączających prawo do sądu w sprawach dotyczących cudzoziemców było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 15 listopada 2000 r., wydanym w sprawie P 12/99. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1488/20, podkreślił, że wyrok w sprawie P 12/99 dotyczył co prawda art. 19 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże istotne jest, że wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisu przewidującego wyłączenie drogi przed sądem administracyjnym w niektórych sprawach dotyczących cudzoziemców był art. 45 Konstytucji przewidujący prawo do sądu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis wyłączający prawo do sądu w niektórych sprawach administracyjnych dotyczących cudzoziemców jest zgodny z art. 45 Konstytucji, przy czym istotne znaczenie, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nadał art. 37 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że powołany przepis odnosi się także do cudzoziemców ubiegających się za granicą o wydanie wizy przez polskiego konsula. Oznaczałoby to, że co do zasady cudzoziemcy w sprawach dotyczących wydania za granicą wizy powinni korzystać także z prawa do sądu, określonego w art. 45 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym, że wyjątki od zasady określonej w art. 37 ust. 1 Konstytucji, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa, jest dopuszczalne ograniczenie wobec cudzoziemców korzystanie z prawa do sądu. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że art. 37 ust. 2 Konstytucji tym się różni od art. 31 ust. 3 Konstytucji, że nie zawiera rygoru, który wskazywałby na to, że ograniczenie praw i wolności nie może naruszać ich istoty, co czyniłoby niemożliwym ograniczenie takich praw, których natura jest tego rodzaju, że mogą być realizowane w całości lub w ogóle. Powoływanie się zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na prawo do sądu zagwarantowane w art. 45 Konstytucji RP nie jest trafne.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 47 KPP wskazać należy, że wyrok TSUE z 10 marca 2021 r., w sprawie C-949/19 przesądza, iż w sprawie wiz krajowych (długoterminowych) nie ma zastosowania art. 47 KPP, gdyż wydawanie takich wiz nie jest regulowane prawem Unii. Z wyroku tego wynika, że sądowa kontrola jest wymagana w razie odmowy wydania wizy służącej realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa Unii. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Biorąc powyższe pod uwagę skarga kasacyjna w zakresie, w jakim powołano się w niej na art. 47 nie jest zasadna. Dodatkowo należy wskazać, że w art. 15 ust. 3 KPP stanowi się, że obywatele państw trzecich, którzy posiadają zezwolenie na pracę na terytorium Państw Członkowskich, mają prawo do takich samych warunków pracy, z jakich korzystają obywatele Unii. W przepisie tym gwarantuje się zatem równość warunków pracy, a nie środków zaskarżenia, gdy chodzi o wizy wydawane w celu wykonywania pracy.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego skarga była w świetle art. 5 pkt 4 p.p.s.a. niedopuszczalna.

Wobec tego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

W myśl art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.