II OSK 2463/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 471/21 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 marca 2021 r. nr DOiR-I-6251-49/2020/DC w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 471/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego Z. K. (dalej: skarżąca) i zasądził na jej rzecz od organu kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 12 lipca 2020 r. Z. K., obywatelka [...] ur. [...] w G. zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r, poz. 347 ze zm. – dalej: ustawa o obywatelstwie polskim). Podała, że posiada Kartę Polaka wydaną przez Konsula RP w G. decyzją z 24 maja 2016 r., zezwolenie na pobyt stały wydane przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z 9 stycznia 2017 r., jak również kartę pobytu wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego 5 kwietnia 2019 r. z datą ważności do 5 kwietnia 2029 r. Posiada polskie pochodzenie. Skarżąca ma córkę L. K. ur. [...] r. będącą obywatelką Polski (decyzja Wojewody Mazowieckiego o uznaniu za obywatela polskiego z 12 grudnia 2018 r.). W momencie składania wniosku jej stan cywilny określony był jako "rozwiedziona". W toku postępowania przedstawiła akt małżeństwa, z którego wynika, że w dniu [...] r. zawarła związek małżeński z obywatelem polskim J. B., który wcześniej, w dniu [...] r. uznał ojcostwo córki skarżącej, ur. [...] r. w G.

Decyzją z 24 listopada 2020 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił uznania za obywatela polskiego Z. K. stwierdzając, że zachodzi przesłanka do odmowy uznania za obywatela polskiego określona w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, tj. że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 22 marca 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego. Wskazał, że słusznie organ pierwszej instancji odmówił uznania Z. K. za obywatela polskiego na podstawie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Z informacji przekazanych przez Komendanta Stołecznego Policji wynika, że wobec cudzoziemki zastosowano środek zapobiegawczy w postaci dozoru policyjnego [...] na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego w W. sygn. akt [...]. Ponadto, w dniu [...] r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. wydał postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wydania władzom [...] ściganej cudzoziemki, na podstawie wniosku ekstradycyjnego wydanego przez Prokuraturę Generalną [...] z dnia [...] r. w celu przeprowadzenia przeciwko niej postępowania karnego o czyny z cz. 2 art. 257 i art. 338 Kodeksu karnego [...], których odpowiednikiem są art. 156 § 1 pkt 2 i art. 286 § 1 Kodeksu karnego (polskiego). W postanowieniu opisane są przestępstwa popełnione przez skarżącą na terenie [...]. Zdaniem organu odwoławczego, przy orzekaniu w trybie tak szczególnym, jak uzyskanie obywatelstwa polskiego w drodze uznania za obywatela polskiego, nie mogą być pominięte przywołane wyżej fakty i informacje dotyczące skarżącej. Ujawnione informacje potwierdzają, że nabycie przez wnioskodawczynię obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych z zakresu wykładni przesłanki określonej w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, z którego wynika, że przyjmuje się szeroki zakres swobody przy definiowaniu zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, a wyrok skazujący nie jest konieczny dla wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w powołanym przepisie. Nawiązując do obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim polegającego na zwróceniu się do o komendanta wojewódzkiego Policji, dyrektora delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby do innych organów, o udzielenie informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, organ wskazał, że informacje udzielone wojewodzie przesądzają za stwierdzeniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka w zakresie zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Na koniec organ uznał, że pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanek uznania za obywatela polskiego określonych w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o obywatelstwie polskim, musiał wydać decyzją odmowną ze względu na charakter związany rozstrzygnięcia na podstawie art. 31 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 471/21 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 marca 2021 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że Wojewoda Mazowiecki wypełnił nałożony na niego obowiązek pozyskania informacji od komendanta wojewódzkiego Policji i dyrektora delegatury ABW, ponadto zwrócił się z zapytaniem do Ministerstwa Sprawiedliwości czy strona figuruje w kartotece krajowego rejestru karnego. Jednocześnie jednak, Wojewoda Mazowiecki i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uczynił przedmiotem swoich rozważań treści odpowiedzi tak z Ministerstwa Sprawiedliwości, ABW, jak i całości odpowiedzi komendanta wojewódzkiego Policji w R., zgodnie z którą skarżąca posiadała pozytywną opinię w miejscu zamieszkania i nie stwierdzono by stanowiła w chwili obecnej zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. następuje również w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie tylko niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie. Sąd polecił w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonać ewentualnych brakujących ustaleń faktycznych i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przesłanek w sprawie uznania za obywatela polskiego.

W skardze kasacyjnej organu od powyższego wyroku na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) w związku z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim polegające na:

- stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy do takich naruszeń nie doszło ponieważ organ przeprowadził wszystkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, właściwie ustalił stan faktyczny, w tym ustalił zaistnienie przesłanek do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim; dodatkowo organ jasno i obszernie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przyczyny wydania decyzji odmownej w tym dowody, które skutkowały ustaleniem przez organ, że wystąpiły okoliczności z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim;

- nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie administracyjnej organy zebrały dowody (w szczególności: postanowienie Sądu Okręgowego w W. z [...] r., sygn. akt [...], informacja o zastosowaniu względem skarżącej środka zapobiegawczego w postaci dozoru policyjnego na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego w W., sygn. akt [....]) pozwalające na ustalenie (pomimo "pozytywnych" opinii Policji i ABW), że zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, a tym samym, że ocena dowodów nie jest dowolna, lecz znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym;

- nieuwzględnieniu, że zawarte w informacji Policji i ABW oceny odnośnie zagrożenia nie są wiążące dla organu, stanowią jeden z dowodów zebranych w sprawie a organ ma prawo (opierając się na całokształcie materiału dowodowego), dokonać innych ustaleń niż wynikające z informacji Policji i ABW;

- przyjęciu, że organ nie wyjaśnił wszechstronnie istotnych okoliczności sprawy, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji organu spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i jasno wynika z niego, jakie dowody przesądziły o uznaniu, że zachodzą przesłanki z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej uznania skarżącej za obywatela polskiego.

Organ wniósł na podstawie art. 188 i art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, jeżeli Sąd uzna, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie od skarżącej na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania.

W pismach procesowych z 1 października 2021 r., 16 listopada 2021 r. oraz 24 marca 2022 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe dokumenty, w tym m.in. odpis skrócony aktu małżeństwa zawartego z obywatelem polskim w dniu [...]r., a także odpis skrócony aktu urodzenia jej syna S. B. ur. [...]r. z wnioskiem o dołączenie ich do akt postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

2. W postępowaniu w sprawie uznania za obywatela polskiego prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim organ, po ustaleniu, że w sprawie zachodzą przesłanki pozytywne do takiego uznania, sprawdza czy nie istnieją w sprawie okoliczności pozbawiające możliwości wydania decyzji pozytywnej dla strony. Okoliczności rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżąca spełnia pozytywne przesłanki do uznania za obywatela polskiego określone w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o obywatelstwie polskim. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest natomiast ustalenie istnienia po stronie skarżącej przeszkód do wydania decyzji pozytywnej. Zgodnie z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten zawiera pojęcia niedookreślone, których spełnienie nakłada obowiązek odmowy uznania za obywatela polskiego. Nie oznacza to jednak, że kontrola sądowoadministracyjna zastosowania powyższej przesłanki nie może prowadzić do uznania, że organ naruszył ten przepis poprzez brak przeprowadzenia wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przekonującego wyjaśnienia stanowiska w sprawie, a zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

3. W kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyznał, że informacje udzielone Wojewodzie Mazowieckiemu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim przesądzają za stwierdzeniem, że w przypadku skarżącej zachodzi negatywna przesłanka w zakresie zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem organu, już sama wiedza o przeszłości skarżącej, tj. okoliczności wynikające ze ścigania na podstawie wniosku ekstradycyjnego wydanego przez Prokuraturę Generalną [...] z dnia [...] r. w celu przeprowadzenia przeciwko niej postępowania karnego o czyny z cz. 2 art. 257 i art. 338 Kodeksu karnego [...], których odpowiednikiem są art. 156 § 1 pkt 2 i art. 286 § 1 Kodeksu karnego (polskiego), stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że zachodzi przesłanka negatywna uznania za obywatela polskiego. Za kluczowe i przesądzające dowody uznał w szczególności postanowienie Sądu Okręgowego w W. z [...] r., sygn. akt [...] o niedopuszczalności ekstradycji skarżącej oraz informację o zastosowaniu względem niej środka zapobiegawczego w postaci dozoru policyjnego na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego w W., sygn. akt [...], który zakończył się [...] r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyrok skazujący nie jest konieczny dla oceny wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w tym przepisie, a wystarczająca może okazać się okoliczność np. toczącego się postępowania karnego przeciwko cudzoziemcowi (zob. powoływane w skardze kasacyjnej wyroki NSA z 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1942/13; z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1251/16). Nie stojąc w opozycji do powyższego poglądu należy uznać, że nie w każdym stanie faktycznym sprawy powyższa okoliczność stanowi podstawę odmowy uznania za obywatela polskiego z powodu zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Co więcej, organ ma obowiązek w każdej sprawie na nowo zdefiniować tę przesłankę odmowną, aby można było uznać, że postępowanie przeprowadził w sposób prawidłowy. W każdej bowiem sprawie należy ocenić materiał dowodowy, którego całościowa ocena może dopiero być podstawą do ustalenia istnienia przesłanki do odmowy uznania za obywatela polskiego. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie popełniła żadnych z zarzucanych czynów na terytorium Polski, a w konsekwencji, nie zostały jej postawione zarzuty karne przez polskie organy ścigania. Postanowieniami Sądu Okręgowego w W. z [...] r., sygn. akt [...] oraz z [...] r., sygn. akt [...], stwierdzono prawną niedopuszczalność wydania skarżącej władzom [...] w celu przeprowadzenia przeciwko niej postępowania karnego. Równocześnie skarżąca posiada pozytywną opinię w miejscu zamieszkania.

4. Jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że organy obu instancji dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Należy bowiem wskazać, że chociaż wypełniły obowiązek wynikający z art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim zwracając się do komendanta wojewódzkiego Policji, dyrektora delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a dodatkowo do Ministerstwa Sprawiedliwości w zakresie sprawdzenia figurowania skarżącej w kartotece karnej, to jednak nie uczyniły odpowiedzi tych organów przedmiotem rozważań w pełnym i koniecznym zakresie. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odniósł się w szczególności do informacji wynikającej z odpowiedzi komendanta wojewódzkiego Policji w R., zgodnie z którą skarżąca posiada pozytywną opinię w miejscu zamieszkania i nie stwierdzono by stanowiła w chwili obecnej zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodzić się należy, że z przepisów ustawy o obywatelstwie polskim nie wynika, że informacje udzielone przez te organy są wiążące. Należy jednak wskazać, że komendant wojewódzki Policji jest organem wyspecjalizowanym, do którego kompetencji należy ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.). W toku postępowania w sprawie uznania za obywatela polskiego organ bierze pod uwagę fakt, że informacje przekazane na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim stanowią wypowiedź właściwych i kompetentnych w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa organów i powinny stanowić podstawę oceny zaistnienia w sprawie przesłanki do odmowy uznania za obywatela polskiego. Z tego też powodu, kluczowe w sprawie jest odniesienie się do każdego istotnego elementu udzielonej, przez współdziałające z organem prowadzącym postępowanie, informacji. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, a wszelka odmowa dowodowi wiarygodności wymaga przekonującego uzasadnienia. Zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) zakłada ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe zasady postępowania dowodowego znajdują swój wyraz w obowiązku organu takiego skonstruowania uzasadnienia decyzji, aby zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ, jak słusznie stwierdzono w kontrolowanym wyroku, nie odniósł się w żaden sposób do niektórych dowodów, których rozpatrzenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji dowolności w ocenie zaskarżonej decyzji, a zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim nie miał uzasadnionych podstaw.

5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.