II OSK 2396/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2709/21 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2021 r. znak DON.7100.196.2021.MB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2709/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 20 października 2021 r. znak DON.7100.196.2021.MB. Poddaną kontroli Sądu I instancji GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania R.M. utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z 26 lipca 2021 r. nr 212/2021 odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 18 stycznia 2019 r. nr 37/2018 utrzymującej w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Prudniku (zwanego dalej: PINB) z 24 października 2018 r. nr 70/2018 nakazującą skarżącej wykonanie, w terminie do dnia 31 maja 2019 r., robót naprawczych polegających na likwidacji okien w połaci północnej dachu, od strony posesji nr [...] oraz przywrócenie do stanu poprzedniego okapu poprzez skrócenie wydłużonych krokwi.

W skardze kasacyjnej R.M. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; zwanego dalej: r.w.t.), poprzez błędną wykładnię tychże przepisów polegającą na przyjęciu, że cytowane powyżej przepisy rozporządzenia, mogą stanowić samoistną podstawę do ingerowania organu administracji w chronione art. 31 Konstytucji RP prawo własności skarżącej i nakazania częściowej rozbiórki wyremontowanego znacznym kosztem dachu stanowiącego jej własność budynku, wyłącznie z powodu niewielkiego odstępstwa od warunków wskazanych w cytowanym powyżej przepisie rozporządzenia, dotyczących jedynie odległości od granicy nieruchomości, bez zbadania czy odstępstwo to wiąże się z powstaniem jakiegokolwiek zagrożenia dla chronionych prawem publicznym dóbr właściciela sąsiedniej posesji, podczas gdy ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw do jakich należy prawo własności, mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw osób, nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw, natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrokiem NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1518/10 i z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 5/10, kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy wyłącznie prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego, takie stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98, w którym Trybunał podkreślił, że: "ustawa Prawo budowlane w art. 7 ust. 1 wyraźnie określa, że za przepisy techniczno-budowlane uważa się przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych, natomiast materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości, nie należy do przepisów techniczno-budowlanych;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wydana przez GINB decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego, pomimo nieprzeprowadzenia przez żaden z organów administracji po wznowieniu postępowania, postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy oraz pomimo, że ustalenie odmiennego przebiegu granicy pomiędzy posesją skarżącej, a sąsiednią posesją należącą do A.N., w świetle obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 31 Konstytucji RP, oraz cytowanego w pkt. 1 skargi, orzecznictwa sądów administracyjnych, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wymagało zbadania czy i jaki wpływ przy ustalonym w postępowaniu rozgraniczeniowym faktycznym przebiegu granicy, ma ewentualne niewielkie odstępstwo od zalecanej w § 12 r.w.t. odległości dwóch okien dachowych i krawędzi okapu od granicy sąsiedniej posesji, na możliwość powstania zagrożenia dla chronionych prawem publicznym dóbr właściciela sąsiedniej posesji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 4 k.p.a. i art. 149 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wydana przez GINB decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego, pomimo nierozpoznania przez organ administracji wniosku skarżącej z dnia 14 lipca 2020 r. o wznowienie postępowania z powodu niebrania przez skarżącą udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy na skutek zaniechania doręczania przez organ korespondencji w sprawie na adres zamieszkania skarżącej znajdujący się poza RP, ale w kraju członkowskim UE, oraz wysyłania przez organ korespondencji na adres innej osoby, która nie odbierała przedmiotowej korespondencji, bez wydania postanowienia w tej kwestii, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości zaskarżenia decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z tej przyczyny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się w sposób konkretny do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, wdając się jedynie ogólnikowo w polemikę z niektórymi jej zarzutami. Sąd I instancji zakwestionował stwierdzenie skarżącej, że przedmiotowe okna dachowe stanowią w istocie włazy kominiarskie i stwierdził, że każdy otwór w ścianie budynku czy dachu, bez względu na jego przeznaczenie, jest oknem. Wywodził także w sposób nietrafny na temat braku możliwości dokonywania skarżącej doręczeń na jej adres zamieszkania w innym państwie członkowskim UE, a poza RP, pomimo, że nie ulega wątpliwości, iż przepis art 40 § 4 k.p.a. dotyczy wyłącznie stron, które zamieszkują poza UE. Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do wadliwego poinformowania skarżącej przez PINB o braku możliwości doręczania jej korespondencji na jej adres stałego zamieszkania na terenie [...], przyjmując wadliwie, że informacja ta była prawidłowa. Okoliczności błędnego informowania skarżącej o kwestii doręczeń oraz wadliwego doręczenia jej decyzji Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę jako podstawy wznowienia postępowania, pomimo złożenia przez skarżącą stosownego wniosku.

W ocenie skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 12 ust. 6 pkt. 1 i 2 oraz § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt. 1 i ust. 7 r.w.t. poprzez przyjęcie, że przepisy zawarte w § 12 r.w.t. dotyczące usytuowania pewnych elementów budynku w określonej odległości od granicy nieruchomości sąsiedniej, mogą stanowić samoistną podstawę do ingerowania organu administracji w prawo własności skarżącej i nakazania jej częściowej rozbiórki wyremontowanego znacznym kosztem dachu stanowiącego jej własność budynku. Podkreślić należy, że niewielkie odstępstwo od warunków wskazanych w cytowanym powyżej przepisie rozporządzenia, dotyczy jedynie odległości od granicy nieruchomości, a Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącej, że wszystkie zaskarżone decyzje nakazujące jej częściową rozbiórkę dachu, zostały wydane bez zbadania czy odstępstwo to wiąże się z powstaniem jakiegokolwiek zagrożenia dla chronionych prawem publicznym dóbr właściciela sąsiedniej posesji. Po ustaleniu faktycznego przebiegu granicy pomiędzy posesjami, odstępstwo od norm zalecanych w r.w.t. okazało się znikome. Co więcej ,ani organy ani Sąd I instancji nie sprawdziły, czy na terenie którego dotyczy spór nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który może przewidywać odmienne od rozporządzenia odległości budynków od granicy, uwzględniające specyfikę zabudowy na danym terenie.

Kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane , w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, dotyczy wyłącznie prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Za przepisy techniczno-budowlane uważa się przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych, natomiast materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości, nie należy do przepisów techniczno-budowlanych. Po ustaleniu faktycznego przebiegu granicy pomiędzy posesjami i wznowieniu postępowania z tej przyczyny, co miało miejsce, organ administracji powinien zbadać czy w obecnej sytuacji, owo nieznaczne przekroczenie przepisów zawartych w § 12 r.w.t., a dotyczących wyłącznie odległości dwóch okien/wyłazów dachowych i okapu dachu od granicy sąsiedniej posesji, ma znaczenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, lub też zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zwłaszcza sąsiada skarżącej. Tymczasem ograny administracji uznały, że zmiana przebiegu granicy pomiędzy posesjami, niewątpliwie istotna z punktu widzenia stosunków sąsiedzkich, jest nieistotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej.

Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ ograniczył się wyłącznie do zbadania istnienia przyczyn wznowienia. Nie przeprowadził natomiast, pomimo wznowienia postępowania, żadnego postępowania , które pozwoliłoby na rozstrzygnięcie istoty sprawy w realiach uwzględniających okoliczność będąca przyczyną wznowienia postępowania, a to odmienny przebieg granicy pomiędzy posesjami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, które odnoszą się do istoty sprawy rozstrzyganej w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie, a nie do samej podstawy wznowienia, niezbędnym jest w pierwszej kolejności omówienie etapów postępowania wznowieniowego. Złożenie wniosku wszczyna dopiero postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest zatem ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie,wnosząc o wznowienie postępowania powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do powołanego przez nią przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w tym przepisie, najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej.

Aby dana okoliczność lub dowód mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., I OSK 2970/19, LEX nr 3071724). Ponadto nowe okoliczności faktyczne lub dowody musiały nie być znane organowi. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, aby stanowiły podstawę do wznowienia postępowania muszą być też istotne dla sprawy, tzn. dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych (wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotność nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów odnosić trzeba do tego wyróżnika charakteryzującego określone okoliczności faktyczne lub dowody, który sprawia, że odnosząc się do przedmiotu sprawy załatwionej decyzją, dane okoliczności faktyczne lub dowody mają wpływ na sposób konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, przyznać im zatem należy w świetle treści stosowanych przepisów prawa cechę relewantności (znaczenia prawnego). Jej rozumienie powinno mieć za podstawę stwierdzenie, że tylko te okoliczności faktyczne lub dowody są istotne, gdy zakładać należy, iż w sytuacji ich wyjścia na jaw i zapoznania się z nimi przez organ, w oparciu o nie same lub zestawiając je z innymi znanymi okolicznościami faktycznymi, organ, przeprowadzając postępowanie dowodowe, w sposób odmienny mógłby określić podstawę faktyczną wydawanej decyzji, a w konsekwencji inaczej rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 103/20, LEX nr 3502378).

Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wymaga zatem wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Trzeci warunek wymaga, by nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialnoprawną. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione, co uniemożliwiało organowi ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja rozgraniczeniowa z 18 marca 2021 r. nie stanowi nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. O ile bowiem jest to okoliczność nowa, to nie istniała ona w dniu wydania decyzji dotychczasowej. Decyzja rozgraniczeniowa zapadła już po wydaniu decyzji dotychczasowej. Okoliczność nieistniejąca w dniu wydania decyzji dotychczasowej - nie spełnia przesłanki do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., I OSK 1724/15, LEX nr 2231508). W tej sytuacji zasadnym było wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy organ stwierdzi , że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 5 września 2023 r., II OSK 2176/21 oraz z 12 grudnia 2023 r., II OSK 2341/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To w konsekwencji nie pozwalało na ocenę argumentacji skarżącej kasacyjnie odnoszącej się co do istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.